美国大都市区合作治理的组织模式与借鉴

文 （..广东行政学院，广州广东 5063）

内容提要：美国大都市区的府际关系复杂，跨域公共问题突出，政府间合作共治显得尤为重要，美国探索了形式多样的大都市区治理公共问题的组织模式。典型组织模式是建立统一的大都市区政府，建立双层制的大都市区政府，建立特定管理目的特别区政府和建立区域政府联合会或区域委员会。除了通过兼并和合并的方式建立统一的大都市区政府外，其他几种组织模式都有联合政府性质，由大都市区多个地方政府共同组建一个共同治理大都市区的合作组织。这些合作组织具有组织创设的合法性、组织职权的明确性、组织运行的民主性。

20世纪初美国城市化的高度发展，形成了一大批大都市区（metropolitan area）或大都市带，美国大都市区的构成包括县、市、镇、特区等多个地方政府。到20世纪末，平均每个大都市区有100多个地方政府。大都市区的府际关系复杂，随着大都市区公共问题日益突出，政府间合作共治显得尤为重要，美国探索了形式多样的大都市区治理公共问题的组织模式。这些组织模式一般分为两大类：一种是紧密型的组织；一种是相对松散型的组织。前者主要是统一的大都市区政府，双层制的大都市区政府，特定管理目的特别区政府等，这些合作组织一般有独立的决策机构和执法机构，具有综合性或专门性权能；后者主要是区域政府联合会或区域委员会、政府协会等，这些组织权力有限，大多不享有征税、管制、直接管理公共设施等正常的政府权力。尽管美国的大都市区与中国的城市群或城市圈有诸多区别，但美国大都市区合作组织的实践探索为中国城市群发展中的跨域治理提供了很好的借鉴和启示。

一、美国大都市区合作治理的主要组织模式

（一）建立统一的大都市区政府

美国统一的大都市区政府通过兼并（annexation）和合并（consolidation）两种方式建立。兼并是指大都市区中心城市政府与所在县政府及其县域内若干郊区政府进行兼并，使中心城市在区域经济和区域规划中处于主导地位，遏制郊区的蔓延，因而中心城市的政府实质上成为大都市区政府。如纽约经过多次区划调整，使得都市区的管理范围不断扩大，1895年，将布鲁克林、奎因、斯塔德岛、布诺克斯和曼哈顿五个市镇合并为纽约市，合并之后纽约市的行政区划基本上没有变化。另外，美国南部亚特兰大、休斯顿等中心城市也采用这种兼并的方式扩大都市区范围。合并是指大都市地区的中心城市政府同其所在县域的县政府进行合并，县政府的传统功能被整合到新的统一政府当中，或是保持其独立功能，而新的都市区政府向县域范围内没有成立政府的地区提供服务。市县合并或者赋予县政府更多的权限和职能，成为城市县（urban-county），两者都是单层政府。［1］2003年1月肯塔基州的路易斯维尔市与杰斐逊县的成功合并，这是1960年代之后首例发生在主要大都市区的市县合并。市县合并关键的创设目标是统一的税基、集中的规划与分区权。［2］这种类型的大都市区政府采取行政集权，实行统一的经济社会规划，消除该区域原有地方政府的独立权限。

（二）建立双层制的大都市区政府

19世纪90年代之后，美国在大都市地区探索建立双层制的大都市政府。双层的大都市政府又称为联邦式大都市政府，是由一个区域性功能的政府和若干承担地方服务功能的政府两个层次组成，第一层的大都市政府承担从地方政府剥离出来的区域性职能，第二层次的地方政府（如县、市、镇、学区和专区）承担地方层次的职能。两个政府间没有上下之分，只有法律规定的政府职权分工。［3］双层政府既提供区域性的重要公共服务，同时也允许大都市区内市政当局的自治，取得集中式和分散式两种解决方案的双重功效。［4］1957年，戴德县与迈阿密市最早建立了双层制的大都市政府。其中上层政府主要提供道路、铁道、公共交通、机场、港湾等区域性交通系统，以及公共健康、规划以及集中性的警察和消防服务。理事会是这个大都市政府的最高决策机构，理事会共9名理事，下设有8个常任委员会，协调解决财政、交通、环境和土地利用、社区事务等政府间关系。［5］其资金来自整个大都市区范围的相关税收及那些非自治市地区的特别税。而下层政府承担更具体的地方公共服务，包括警察巡逻、公共教育以及对分区规划和土地用途的控制等。［6］1967年，由圣保罗和明尼阿波利斯两市及其附近的城镇密集区组成的双城大都市区，也曾尝试建立双层制的大都市政府。州立法院授权成立大都市区议会，依法享有独立的税收（财产税）权力，具备相对于州政府和县、市政府的独立性。议会共有17名成员组成，议会承担对大都市区进行长远规划，监督都市组织、对地方组织提供咨询建议的职能。1994年州议会通过大都市重组法，大都市区议会的权力有了实质性的扩张，既保留了原有的规划与管理权限，又被赋予了相应的执行能力。［7］另外，波士顿、洛杉矶、匹兹堡、克利夫兰和路易斯大都市地区先后尝试过建立双层制的大都市政府。实践中，这种双层制的推行较为困难，常常是因为都市区政府权力的扩大，与地方政府产生摩擦，这种组织模式大多数都没有获得成功。

（三）建立特定管理目的特别区政府

在美国大都市区中，特区（special district）是处理区域公共事务采取的一种广泛的政府合作模式。特区是根据州法律创设的负责为居民提供区域性特定服务和实现特定目标的地方政府。根据2003年的统计，美国有特别区政府35000多个，这些特别区最小的只是两个城市的联合，大的包括了整个大都市区，即区域性特区（Regional Special Districts）。在大都市区中，提供能源、交通、环保、教育、供水、消防等公共服务需要打破行政边界的限制，大都市区内的地方政府将各自的全部或局部区域合并为一个特区，设立专门独立的管理机构。特别区经常跨越县和自治市的界限甚至穿越州界，例如纽约和新泽西州港务局就属于为州际地区服务这种情况。［8］特区是区域治理模式的创新，通过特区这种方式，地方政府可以实现规模经济，从而使大都市区能够有效运作。特别区拥有实质性的财政与行政自主权，如起诉与应诉权、订立契约、获得（征税）和处置财产等。在美国，43%的特别区有权课征财产税；接近25%的特别区可以对服务进行收费（如排放污水、固体废弃物处理、水供应等）；略微多于30%的特别区依靠拨款、共享税收、租金和来自其他政府的补偿；其他特别区收入依赖于特别资产或另外的税。特区通常具备发行免税债券、募集免税基金等权力，有的还具备征用获得不动产的权力和超越于土地利用管理之上的权力。［9］绝大多数特区只执行一种职能，只有8%的特区具有多种职能，而且通常是相近的、专业性较强的几项职能。目前1/3以上的美国特区提供排污、固体废物处理和供水服务，16%提供消防服务。［10］美国的特区中有相当一部分是各种水管理特区，如供水区、防洪区、灌溉区、水上保持区等。美国加州西部盆地的水特区较为典型。如中央和西部盆地水补充管区可以对两个盆地上水的生产征收“抽水机税”和对土地所有者征收资本税，这笔收入用于购买水，并将其注入洛杉矶前湾和西部盆地屏障内。［11］1947年成立西部盆地市政水区，通过特区政府的治理，成功减缓了海水侵蚀的速度。后来相邻的中央盆地继续增加其水产量，西部盆地的正常地下水流入量严重下降，经过协商建立新的水区，即中央和西部盆地水补充管区。该特区有着广泛的权力，建立了有效的管理体系，使两个盆地的水资源得到更有效的利用。另外，加州南海岸大气质量管理区属美国特区的管理范围涉及洛杉矶、橙县、河边县等四县、1000多平方英里、1500多万人口。原来四个县都有各自的大气质量管理机构，因大气污染的流动性，需要合作治理，1977年根据有关法律成立了该跨区域管理机构，同时撤消四县的相应机构。［12］

（四）建立区域政府联合会或委员会

区域政府联合会 （Regional Council of Governments），也称区域委员会、政府协会等。区域政府联合会是大都市区治理的一种有效机制，是美国各级市政府间合作的主要组织形式。全国区域委员会协会（NARC）将这类区域合作组织进行这样的界定:它在本质上不是一个具有公共法人身份的行政层级设置，而是一个类似邦联的联合体，成员政府彼此让渡部分公共权力，制定具有法律效力的制度章程，明确规定管辖范围与内容，在共同管理事务和治理领域内享有唯一的权威性，而超出此范围外则无权干涉地方事务。大都市区政府联合会是自愿性区域组织，行使协商协调功能。政府联合会目的是加强地方政府之间的沟通、协调与合作，解决区域性的公共问题。目前美国大约有450个政府联合会，名称不一，大小不等，美国南部和西部的地方政府实际上是政府联合会的成员，其他地区大部分地方政府也加入了这种政府间组织，有些市、县还参加了不止一个这样的组织。［13］典型的政府联合会如1957年建立的华盛顿大都市区域联合会（Regional Council），1962 年更名为华盛顿大都市区政府联合会 （the Washington Metropolitan Council of Governments），联合会包括18个地方政府成员，职能涉及交通规划、环境保护等多方面。华盛顿大都市区政府联合会在解决公交、供水、消除空气污染等公共问题上发挥了重要推动作用，它还扮演大都市规划机构的角色。在美国，许多区域政府联合会负责区域规划的制定，所以区域规划委员会（Regional planning Association）是联合会的重要类型。以纽约大都市区规划委员会为例，自1921年以来，对纽约大都市区进行三次大范围的区域规划，规划涉及纽约、新泽西、康涅狄格三个州，在大区域内实现资源优化配置，最终达到整个大都市区的一体化。［14］另外，区域规划委员会就某一功能领域如空气污染控制、固体垃圾处理、交通运输、水质保持、土地利用等方面的规划提出建议。亚特兰大区域规划委员会也较为典型，该委员会1947年建立，早期主要致力于解决交通系统和开敞空间的问题。1971年州立法机构将它与其他几个独立的区域规划机构合并，建立亚特兰大区域委员会，目前成员单位有10个县，主要承担交通、社区服务、总体规划、开发服务和支持服务，为区域规划活动提供数据库和共同的标准，在交通、开敞空间、环境质量、供水方面发挥了重要作用。如1972年完成了亚特兰大地区水库开发流域保护规划。［15］另外，旧金山湾区地方政府协会（The Association of Bay Area Governments， 简 称ABAG）也具有代表性，1961年成立。该协会服务的范围包括湾区的9个县治及101个市，区域内人口约690万人，这是一个综合区域规划机构，主要负责都会区发展之预测、研究分析与规划，为都市区发展制定发展方案。［16］但区域政府联合会或委员会的权力有限，除了几个例外，大多不享有征税、管制、直接管理公共设施等正常的政府权力，成员可以自由退出，其资金部分来自中央政府，大部分依赖于成员。［17］在决策规划方面缺乏权威性，决策受到成员的很大影响，如果区域委员会享有更多权威，有更加充足和稳定的资金源，那么通过区域委员会来实现大都区治理就更为有效。［18］

二、美国大都市区合作治理组织的特征及借鉴

以上几种是美国大都市区合作治理的主要组织模式，除了通过兼并和合并建立统一的都市区政府外，其他几种组织模式都有联合政府性质，也就是由大都市区多个地方政府共同组建一个共同治理大都市区的合作组织。这些合作组织具有以下突出特征，这对我国城市群合作治理组织的构建具有借鉴意义。

（一）组织创设的合法性

美国的大都市区合作组织通常由州立法机关、区域性立法机关或联邦政府的法案确定其合法地位和合法职权。在迈阿密双层制大都市区结构中，上层政府为了加强区域统一管理，通过大都市土地规划法，要求地方规划必须与大都市上层政府提供的综合规划一致，否则，大都市上层政府有权终止地方规划。在双城大都市区，州立法院授权成立大都市区议会，依法享有独立的税收（财产税）权力，具备相对于州政府和县、市政府的独立性。从特别区政府来看，它通常是州立法机关授权创设或撤销的地方政府，例如，1921年经纽约和新泽西州立法机关批准，共同组建跨洲联合管理机构——纽约港务局（后来更名为纽约-新泽西州港务局）。著名的南海岸大气质量管理区也是加州通过立法建立的，对加州南海岸的大气质量实行区域管理。双城大都市区议会是在州立法院授权成立的，大都市理事会的法律地位由州议会的普通立法规定，大都市理事会依法享有独立的税收（财产税）权力，1994年州议会通过大都市重组法，大都市理事会又被赋予了相应的执行能力。就区域政府联合会或区域委员会来看，很大程度上是1960年代之后联邦政府在交通、城市更新、环境改善和社会服务领域拨款刺激而建立的，根据联邦政府有关拨款法案，州和地方政府要得到拨款就必须满足联邦政府对区域规划的要求。［19］如1962年的《联邦高速公路法案》要求地方政府申请拨款必须证明与某项区域规划相一致。1991年的《交互模式地面交通效率法案》将政府联合会作为公共交通方面的大都市区规划组织，协调交通规划并筹备申请拨款。1998年的《高速公路法案》也继续维护政府联合会作为大都市区规划的领导机构地位。［20］1990 年，根据《清洁空气法》修正案，美国成立东岸臭氧传输委员会，该委员会主要关注美国东北部区域（东北大都市带）的臭氧运输工作和规划，推动氮氧化物抵换交易。目前，我国尚未制定专门的区域治理法律，只是近年来才建立若干区域性管理协调机构，但这些机构许多缺乏明确的法律地位和职能定位，有的以内部文件作为依据，地位不明，权责不清，大多没有实际执法权、处罚权。因此，有必要借鉴美国的做法，给这些区域性的管理机构以明确的法律定位，增强其合法性和权威性。

（二）组织职权的明确性

美国的大都市区合作组织职权明确、功能清晰。立法机关或相关法律对这些区域组织进行了赋权。它们一般都拥有决策或执法、监督等权力。其中统一的大都市区政府拥有综合性的管理权，双层制大都市政府拥有区域性综合管理权，特区政府拥有区域性的专门性管理权，区域联合委员会也拥有一定的区域管理权。如作为特别区政府的纽约-新泽西州港务局的主要职能是以公共利益为目标建设区域基础设施，涉及修建航空港、隧道、桥梁、汽车站、跨哈得逊河通道等，有权制定该地区的发展规划，对两州具有约束力。根据合作组织不同权能的定位和职权行使需要，设立了分工明确内部机构。一般来说，无论是松散型还是紧密型的合作组织，根据决策、执行、监督功能设立内部机构，如旧金山湾区地方政府协会下设决策机构、执行与幕僚业务机构。其中决策机构是大会与理事会，大会的代表来自会员县、市的遴选官员，理事会下设若干委员会，负责相关计划的决策事宜，分别设立了行政委员会、财务与人事委员会、立法与政府组织委员会、区域规划委员会、联合空气品质政策委员会、区域机场规划委员会、有害废弃物分配委员会。理事会下还设执行长及相关事务执行机构，负责各类政策计划及方案之研拟，由执行长领导之总部门则策划综合性区域发展策略。［21］南海岸大气质量管理区内设立法、执法和监测三个主要职能机构。立法机构每三年编制一次大气质量管理计划，确定改善大气质量的目标和措施，并对各种污染源制订具体的管理法则，这些法则经过管理委员会审议通过后即可实施。管理区执法机构负责审查颁发许可证及对各企事业单位的环保计划和措施执行情况进行监察，对违规者给予处罚。［22］在双城大都市区政府，州立法院授权成立区议会，行使三项基本职能：即对大都市区进行长远规划；对一些都市组织进行监督;给地方组织提供咨询建议。目前，我国也建立了重要城市群区域协作机构，如在国家层面建立的京津冀、长三角空气污染治理协作领导小组，由相关法律进行了确权。但六大环境保护督查中心，2008年北京奥运会、2010年上海世博会及广州亚运会期间建立的等一系列跨区域大气环境监管机构，特别是城市群自行建立的合作机构缺少法律的赋权，地位和权责不清晰，难以发挥区域协调治理机构的功能。可借鉴美国的经验，赋予这些合作机构必要的行政管理权，特别是实质的执法权和处罚权，也可探索赋予区域性的立法权和财权，提升其区域协调合作的权威性。

（三）组织运行的民主性

在美国大都市区治理中，各种合作组织模式在运行中强调平等协商、民主运行。如特别区政府通常采用委员会管理方式，委员会成员民选产生或民选官员任命，对公众负责。南海岸大气质量管理区设有一个管理委员会，共12个委员，其中州政府代表3个，其他9个委员由各县和部分规模较大城市代表组成，有的城市市长亲自参加。管理委员会一般每个月召开例会，讨论通过预算、立法、人事等重大决策。在双层结构的大都市区政府中，迈阿密－戴德县政府是由公民选举产生的综合性大都市区政府。波特兰大都市区政府的领导机构是大都市区议会和执行官，均由选民直接选举产生。在区域政府联合会或区域委员会的运作中，通常采取投票方式决定政策，成员平等自愿加入政府联合会，政府也可以自愿退出。这种民选产生的方式为区域政府实施有效的管理提供了政治基础。目前，我国无论是国家层面的重要城市群区域协作机构，还是城市群区域层面自行建立的合作机构，都缺少一套规范的民主的运行机制。国家层面的城市群协作机构主要是在中央政府推动下建立的，协调工作依靠主要领导人推动。城市群区域层面建立的合作机构主要通过党政主要领导联席会议和相关职能部门联席会议展开的，联席会议为区域合作提供了一个平台，但联席会议的成员构成、议事规则、工作程序、机构设置等尚未规范，因而，需要对这类联席会议进行指导、监督，突出平等协商的原则，使地方政府间联席会议在城市群区域合作中能更规范、更稳定的发挥作用。