机构设置和编制管理立法评估及重构路径

文 （..国家行政学院，北京 00089）

内容提要：国务院和地方各级人民政府机构设置和编制管理条例的制定和实施，推动了我国行政机构设置和编制管理法治化、规范化和科学化发展，但在实际执行中也暴露出诸多问题，特别是部分规定已不适应当今国家治理能力和治理体系现代化的要求。因此，在对两个条例立法及运用评估的基础上，提出完善我国机构设置和编制管理的有效措施，将有利于推动我国社会主义法治体系建设。

《国务院行政机构设置和编制管理条例》（以下简称《国务院条例》）和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（以下简称《地方条例》）分别于1997年和2007年颁布实施。这两个行政机构设置和编制管理条例（以下简称“两个条例”）是机构设置和编制管理工作的重要法律依据，充分体现了我国在行政机构设置和编制管理法治化、规范化和科学化方面的重大成就。

一、两个条例在依法治国实践中的重要作用

（一）丰富和完善了国家法律体系

党的十九大报告指出：“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”报告提出了完善国家机构设置和编制管理的基本路径和根本目标。［1］机构编制是一种稀缺性的行政资源，也是党的重要执政资源。政府行政运作机制和运行模式，是机构编制管理的基础和前提。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国组织法》对涉及各级机构职能分配、内设部门配置、领导数量确定、人员编制核准及相关程序性规定相对笼统，因此，需要有关机构设置和编制管理的特别法予以明确和规范。两个条例的制定是对《宪法》和《组织法》关于机构编制管理规定的必要补充，从而使中央和地方的机构编制管理有法可依、有章可循、有规可参。两个条例不仅在行政机构的机构编制管理中发挥了重要作用，还逐渐延伸适用于党委、人大、政协、司法、事业单位的机构编制管理实践，为我国机构设置和编制管理工作的顺利实施起到了积极作用。

（二）基本实现了立法目的

两个条例在控编减编、精兵简政、定职确责等方面基本实现了立法目的。两个条例颁布实施前，由于缺少统一、具体、稳定的法律法规作为机构编制管理依据，工作机构仅凭上级指示、经验来分析和判断机构编制调整事项，机构编制管理充满主观随意性，人为因素作用明显。同时，由于相关法律法规不健全，客观上助长了有关部门擅自调整机构编制、无序增加内设机构、扩大人员编制、增设领导及非领导职数、提升机构规格、因人设事、因人设岗等现象的滋生。两个条例颁布后，在控制行政机构的数量和规模、维持机构编制稳定性等方面基本实现了最初的立法目的。

（三）有力保障了行政机构改革的顺利进行

两个条例颁布前，我国曾进行过多次政府机构改革，但每次改革精简后又有重新膨胀的趋势，逐步形成“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈循环”。究其原因就是没有将机构编制管理纳入法治化建设的轨道，没有充分利用法律的强制力和稳定性来巩固改革成果。两个条例的制定和依法有效推行，用法律手段规范政府机构的设立和控制人员规模，使无序膨胀的机构编制循环在一定程度得到了遏制，优化了机构编制资源，为落实党中央和国务院的历次行政机构改革奠定了坚实基础。

二、两个机构编制条例在实施过程中存在的问题

（一）适用范围窄，不能全面覆盖机构编制管理部门

《国务院条例》第一条和《地方条例》第二条分别就条例的适用范围做了明确规定，即两个条例的适用对象仅限于政府的行政机构。然而，我国财政供养单位除政府系统之外，还包括党委、人大、政协、司法、事业单位等机关机构。目前，这些单位机构设置和人员编制管理已纳入中央和地方各级机构编制管理部门的工作范围，其具体管理办法基本参照上述两个条例。

就党委机构设置而言，2017年7月中共中央印发《中国共产党工作机关条例（试行）》，对于规范党的工作机关设立、职责和运行做出了重要规定，这也是首次对党的机关设置做出的顶层设计。但是，对于涉及机构编制管理的规定仍较为原则，不能作为管理机构编制工作的直接依据。

事业单位的机构设置和编制管理也缺乏法律依据。根据《地方条例》的相关规定，地方事业单位的机构和编制管理办法和事业编制的全国性标准均需另行规定。事实上，全国性事业编制标准仍未制定，各地事业单位机构编制管理办法亦不免落入操作性不强的窠臼，机构设置和编制管理都缺乏科学合理的核定标准。

（二）法定化水平有待提升

首先，从两个条例篇幅上看，《国务院条例》除“附则”之外仅有23条规定，其中操作性规定仅有21条。这21条原则性规定远远不能满足国务院机构编制管理的法定化要求。特别是随着国务院机构多次大规模撤并、整合，部分规定已不能适应当前我国行政机构改革实践的需要。《地方条例》的颁布虽晚于《国务院条例》，同样对机构设置和编制管理的规定存在先天不足。

其次，两个条例的程序性规定欠缺。规范科学的行政程序和流程，既能保证行政机关在具体工作中有法可依、有章可循，且在相当程度上还能限制行政权力滥用。但两个条例对机构编制管理的程序性规定比较原则和笼统，《国务院条例》对行政编制管理程序几乎未作任何规定，《地方条例》规定也不够具体，缺乏操作性。

（三）条例规定的科学合理性有待加强

一方面，两个条例尚未达到机构设置和编制管理的科学管理目标。两个条例的基本思路停留在简单的控编减编上，无法满足机构设定科学高效的要求。实践中，机构编制事项的调整往往是在原有机构设置和人员编制的基础上，通过讨价还价等博弈确定的，机构设置和人员编制核定缺乏科学合理的标准。此外，相关机构和工作人员针对机构编制存在随意性强、裁量空间大的问题，甚至个别地方政府出现由主要领导人任意决定岗位的数量、职位设置、职责分工等情况。

另一方面，编制类型划分过细，管理方式过于机械。一是两个条例仅规定了行政机构编制，而不涉及其他种类编制。机构编制管理实践中，行政编制、政法专项编制、事业编制以及不同地方的自定义编制等编制类型纷繁复杂，人为制造了诸多问题和矛盾。其中，最为突出的是基层行政编制和事业编制的泾渭分明，而分别使用两类编制的工作人员日常承担的工作任务差异化不明显，薪酬待遇和晋升途径却差距巨大，严重影响基层工作人员的积极性。二是公务人员使用的行政编制本身又分划为“三六九等”（通常可区分为一般行政编制、政法专项编制、行政执法编制、参照公务员管理的事业编制等地方自定义编制等），不同编制类型统筹使用难度大，内部置换行政成本高，审批机关层级高且流程复杂。

（四）机构设置和编制管理权限过于向上集中

国务院行政机构设置和编制管理由中央机构编制委员会办公室具体负责，地方政府的行政机构的设立等事项需上一级人民政府批准。在实际工作中，编制的跨层级流动以及不同编制类型的置换往往需要上一级或更高一级机构编制管理部门审批。在财政供养人员只减不增的大背景下，受控编减编任务所限，机构设置和人员编制管理审批权限向上集中，的确更便于控制整个财政供养人员的数量和规模。但是这种单纯围绕审批展开的机构设置和编制管理，往往是遵从国家政策层面上做出的“一刀切”式的规定，延续的依然是计划经济时代的管理思路和模式，导致的最直接的后果是机构编制管理效率低，行政成本、时间成本较高。本级的机构编制管理部门没有能力根据本地区经济社会发展的实际状况对机构设置和人员编制进行全面、科学、合理、有效的调控。

（五）对机构设置和编制管理评估机制的规定不够充分

两个条例均对机构设置和编制管理评估做了明确规定。其中《国务院条例》规定：“国务院行政机构的设立、撤销或者合并需要组织评估和论证”。《地方条例》规定：“机构和编制的执行情况应当定期评估”。但评估的工作模式、论证的基本要素以及具体的程序等内容，两个条例都没有做出更为具体的规定，是各级机构编制管理部门在具体的评估实践中自行摸索实施的。现实工作中由于法律法规约束，相当一部分评估流于形式，评估结果的科学性和客观性不足。

（六）对“条条干预”机构编制管理缺乏刚性约束

举报投诉和监督检查的工作多集中于“条条干预”的问题。“条条干预”是指《国务院条例》所规定的国务院行政机构要求地方政府设立与其业务相对应的行政机构。条例中对“条条干预”的法规性、纪律性约束较为粗疏、刚性不足。近年来，国务院部门或省（直辖市）级行业主管部门出于落实监管职责的需要，以奖励评比、批准项目和指标、验收检查和领导巡视等方式倒逼基层机构增加编制。这种形式迫使基层单位为通过达标，或借达标为由实现增设机构、增加编制的目的，绕开本级的机构编制管理部门，直接找相关领导批示。

（七）议事协调等临时机构的管理乏力

《国务院条例》要求设立国务院议事协调机构，应当严格控制，可以交由现有机构承担的不另设立议事协调机构。《地方条例》也做了类似的表述，同时还规定该机构设立时应规定其撤销的条件或者撤销的期限及不单独占用编制。实践中议事协调机构或临时机构中，少部分是按照上下对口的原则，从便于工作衔接的角度设立的，但大部分的设立理由并不充分。许多工作通过调整部门间的工作协调机制是完全可以解决的，但是有关部门在增设机构编制诉求被机构编制管理部门否决后，采取一种“曲线救国”的方式。两个条例关于议事协调机构的规定过于原则，未明确其概念、范围、设立期限和撤销条件等，客观上导致大量议事协调机构以各种形式和组织游离于机构编制管理部门的监管范围之外，无法对其实施有效的监督。

（八）监督检查和法律责任的规定过于粗疏

两个条例就监督检查和法律责任都做了规定，但就实际运行看，监督检查一直是机构编制管理中较为薄弱的环节。其主要原因在于：一方面条例中关于监督检查的工作方法和追责的规定过于笼统和粗放，机构编制管理机构未被授予独立的惩戒权、执法权，条例中亦未明确处罚反馈处理机制。机构编制管理部门不能单独对违反规定的责任人或责任单位进行处分，这种处罚机制缺乏权威性；另一方面，机构编制管理机关针对违规处理的手段单一，主要是给予通报批评，且通报范围有限，很难从根本上对相关责任人造成触动，惩戒性、警示性不足。结果既打消了机构编制管理机关开展监督检查的积极性，也使一些地方在机构编制方面屡闯红灯、敢闯红灯。

三、新时代机构设置和编制管理法定化的立法重构

从党的十三大提出 “完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制”，到党的十九大强调“深化机构和行政体制改革”，我国机构编制管理法定化之路循序走来，日渐明晰。按照党的十九大要求，站在服务于下一阶段深化机构和行政体制改革、提升国家治理能力和治理体系现代化的战略高度，建议对两个条例进行修改和完善。

（一）机构编制管理法定化的立法方向

习近平总书记在纪念《宪法》颁布三十周年大会上指出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”，这为我国机构编制管理法定化建设指明了方向。要实现机构编制法定化，其基本要求：一是要完善相关法律法规和实施细则，应围绕全面依法治国关于“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”的部署，［2］既推进国家层面的机构编制立法，又推进地方层面的机构编制立法；既推进机构编制审批管理的立法，又推进机构编制责任追究的立法；逐步健全机构编制管理法律体系，尽可能减少机构编制管理中的自由裁量空间；二是要在立法中强化监督体系，法律法规的约束性和强制性特点要求任何单位、领导、个人均无权自行更改、变通甚至凌驾于法律之上，要建立多部门、多机构的配合协调机制，切实保证机构编制法律法规的严肃、权威、通畅。为此，必须重点强化机构编制调控与组织（人事）管理、纪检监察、财政管理、社会监督等约束机制的高效协调运作机制。同时丰富追究相关违法责任单位、责任人的方式和手段。

（二）构建全方位、全覆盖的机构编制管理法律体系

按照党的十九大提出的统筹考虑各类机构设置，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法，赋予省级及以下政府更多自主权，并在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公的要求，针对当前两个条例存在的适用范围过窄的问题，制定一部统一的、覆盖党委、政府、从大、政协、司法、监察等系统及各级各类事业单位的全方位的机构编制法律规范。从长远来看，建议由全国人大制定通过一部覆盖各级各类机构编制的 《机构编制法》。从阶段性目标来看，建议以党内法规的形式先就各级各类机构编制管理做出规定，待时机成熟后，再提请全国人大进行立法。该方案的优点是党内法规权威性强、实效性高，并可名正言顺地将党政机关、人大、政协、司法、监察、各级各类事业单位等机关机构纳入调整范围，也符合我国党领导一切的本质特征。该方案无论从逻辑上还是实际执行效果上都具有可操作性。

（三）以明确职能为核心构建机构编制管理新模式

机构编制管理的核心是职能。为适应新时代、新形势和新任务的要求，提升国家治理能力，实现国家治理体系现代化，机构编制管理必须坚持以职能为核心定位，为机构编制管理设计全新的管理框架和工作模式。

一是机构编制管理本身需要升级换代，因此必须对国家机构的职能进行梳理和界定，并在此基础上对机构设置和编制配备进行顶层设计。

二是必须要理清同级机构间的职责关系和不同层级间的事权划分，特别是不同层级政府的事权边界。进一步明确“三定”规定的法律地位，规范“三定”规定的内容、体例等，朝着国家机构编制法的方向努力，结合行政体制改革的成果，更为科学清晰地界定不同机构的职能，重点是政府行政机构的行政职能。

三是必须维护机构编制管理的权威地位和法律约束性、科学规范性。在未来立法中明确凡是新起草的法律、行政法规和地方性法规，涉及到职责分配、机构编制调整、领导职数增减的，应统一由机构编制部门审核，按程序报批，其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。

（四）围绕机构设置和编制管理的科学性和有效性来展开制度设计

第一，探索设计科学合理的核编标准。以转变政府职能为宗旨，及时调整政府职能配置、部门设置及人员编制。应根据“各地方的地理位置、经济总量、财政收入、常住人口、风俗习惯”等因素［3］，建立规范的数学模型，研究出一套能够估算财政供养编制总量的指标体系，通过调整指标体系的变量、参数，使其能够统筹所有编制，并能在全国范围内得以推广适用。同时，提高编制分配的科学性，对于申请编制的单位应开展第三方评估，创设科学、合理、客观的编制评估方案，对于虚要编制，夸大用人必要性的单位应该给予行之有效的惩罚措施，比如三年内不得提出增编申请。而对于编制执行较好的单位，或者连续几年不增编的的单位给予相应的肯定、奖励，建立评估与编制管理工作有效的联动机制。

第二，增强机构编制管理严肃性的同时要适当下放审批权限。涉及机构编制事项，一旦由机构编制管理部门下文，则必须得到严格遵守。比如，国家机构的主要职能和内设机构，原则上“三定”规定颁布后至少两年内不能调整。当然，立法也应当为经济社会的未来发展留有空间，不能搞“一刀切”。在机构编制管理中应运用法治思维，严格遵循法律依据研究机构编制事项，形成机构编制“法律红线不能触碰，政策底线不能逾越”的思想，真正树立机构编制管理的法治权威性和严肃性。［4］

第三，在立法中科学规定和划分编制类型、统筹编制资源应用范围、形式和方法。一是针对基层政府编制混用、人才待遇保障和晋升空间有限、工作动力不足等情况，应当进一步研究编制类型科学划分的标准，确定通过编制管理为行政体制改革保驾护航，并归纳上升为法律制度。二是进一步研究党政机关合署或者合并办公，如何统筹编制资源。结合十九大报告提出的重点工作任务，为地方合署或者合并办公的改革试点预留空间，

第四，未来的编制立法体系应该给编制评估留有一章或单独做出规定，其中包括编制申请、分配、使用、反馈和奖惩等环节。要建立一套科学合理的编制评估体系，要有一个既有机制创新，又有具体可操作性的科学合理的第三方评估机制。要加大编制工作的宣传力度，加强编制工作政务公开的力度，提高工作透明度。“要把机构编制管理放在阳光下，增强社会各界对机构编制法律法规的了解，接受社会监督，构建机构编制依法管理的良好环境”。［5］

第五，对条条干预和议事协调机制等反映突出的问题做出针对性的规定。首先必须对条条干预和议事协调机制存在的合理性予以认可。要统筹考虑，深入分析其产生的原因和存在的问题，更好地服务于国家治理体系现代化建设的大局。比如解决议事协调机构的根本路径是大部制改革，治标更需治本，新的立法应当从保障和推进大部制改革角度进行制度设计。在厘清部门职能的同时，应当对议事协调机构的概念、范围、期限和撤销条件等做出细致、具体规定，制定切实有效的管理制度。

第六，要丰富监督手段和反馈机制，对已往取得的有效的经验和做法进行总结，通过立法，以法规的形式明确下来。比如纪检监察部门要与机构编制部门共同监督检查本地区机构编制管理制度的落实和执行情况。通过多种形式的监督检查，让纪检监察部门、机构编制管理部门对本地区机构编制执行情况有全面的认识，并参照这些信息来评估各单位机构的编制工作。对违反编制管理规定的情况，应增强编制管理部门惩戒能力、丰富编制管理部门处理手段，立法中要着重明确实施惩戒的主体，完善惩戒机制。