推进合宪性审查工作与中国未来法治建设的走向——莫纪宏教授访谈

莫纪宏 李 晶

李晶（以下简称“问”）：莫老师，您好！很荣幸能邀请到您进行本次学术访谈。您著述颇丰，专著、合著、主编或副主编书籍近百本，发表高质量论文几百篇，始终引领国内宪法学理论的发展；您在国际宪法学领域也颇具盛名，担任国际宪法学协会副主席，为推动宪法学理论交流和发展作出了重要贡献。本次的访谈主题与您一直以来的研究内容相契合，即“依宪治国”。您1996年4月在中国社科院法学所举办的“依法治国，建设社会主义法治国家学术研讨会”上发表一篇名为《依宪治国是依法治国的重要保证》的文章，成为国内学术界提倡“依宪治国”的第一人。您研究并发展依宪治国理论已有20余年。请介绍一下您的依宪治国理论思想的发展脉络。

莫纪宏（以下简称“答”）：最早“依宪治国”这个概念是怎么提出的呢？1996年2月8日，法学所老所长王家福老师到中南海给中央政治局上法制课。在此之前，王家福老师和刘海年老师、李步云老师在《法学研究》上发表了一篇名为《依法治国，建设法治国家》的文章，提出把依法治国确定为治国方略。因此，依法治国作为治国方略的理念是由他们几位老师提出的。王家福老师中南海讲座结束后，江泽民同志对王家福老师提出的依法治国作为治国方略这个观点深感兴趣，随后发表了热情洋溢的讲话，肯定了依法治国是大的方向，共产党执政要有一个基本方略。王家福老师回来后很高兴，决定要继续推进“依法治国”理论的研究，尽力帮助党中央将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入党的文件中来，改变我们长期以来靠政策、不靠法律的粗放型的管理模式。1996年4月15-17日社科院法学所举办了一个全国性的主题为“依法治国，建设社会主义法治国家”的理论研讨会。现在很多知名的法学家，如沈国明、徐显明、张文显等都参加了此次会议。在这个会议上，法学界的专家学者们达成了很多共识，其中有一点，大家认为“依法治国”对于破除人治思想、防范各种非法治思想的影响发挥了非常重要的作用。当时，我还是法学所的一个年轻研究人员，我的研究方向是宪法。在会前，我思索再三，认为有几个问题需要讲清楚，即党的十一届三中全会提出了新时期社会主义法制建设的“十六字方针”，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。但事实上，在实际生活中却存在着“两张皮”现象：说归说，做归做。那个时候的“依法治国”，对于法律是什么，到底怎么治，谁也说不清楚。当时我考虑，将依法治国作为治国方略并没有问题，但是依法治国这个命题“立”的能力不足，原因是：我们说“不破不立”，“依法治国”在破除人治思想方面是很有说服力的，不要人治要“依法治国”，用“依法治国”的概念来取代人治的确有很强的理论力量。但是，一旦将“依法治国”作为治国方略，就不仅仅是“破”的问题，还要“立”。“立”的时候，大家都会问：你把人治破除了，“依法治国”到底是什么啊？所以，“依法治国”到底是什么要说清楚，要依据什么法也要说清楚。我们国家长期以来缺乏法治传统，比如那次会议，一些法制史专家说我们历史上就有法治，这其实就弄混了“法治”中“法”的概念。

因此，我认为既要推动“依法治国”作为基本方略，也要在“依法治国”中抓住核心，防止“依法治国”作为基本方略在实践中受到阻碍。那时，我就在想，“依法治国”该如何“立”。“依法治国”的“法”总要有一个固定的区域，要有个核心，于是我就想到了用“依宪治国”这个词来描述，不否定“依法治国”，依宪治国是依法治国的根本保证。在此次会议上，我就发表了关于“依宪治国”的论文，后来也被收录进了会议论文集，由中国法制出版社出版。综上，我想表达的观点就是，提出“依法治国”，“破”的逻辑力量是非常好的，但“立”的能力并不充分。因此，“依法治国”的涵义要通俗易懂，在实践中不走样。如果我们提出依宪治国是依法治国的根本保障，那么“依法治国”的涵义就容易聚焦。依宪治国的“宪”的问题并不宽泛，1982年宪法只有138条加上两个宪法修正案（1988年和1993年的宪法修正案）11条。如果大家将精力都聚焦于“依宪治国”的研究，将“宪”真正讨论清楚，那么法律的地位自然就上升了，如法的统一性、限制滥用权力、保障基本人权等问题就会讲得很清楚。因此，要补强“依法治国”的命题。当时，我提出“依宪治国”的观点，有很多学者都不同意，有学者说我在冲淡主题，“依法治国”还没有进入中央文件，我就提出了“依宪治国”，速度未免过快，容易干扰主线；还有学者说我的提法有问题，问题在于，“依法治国”非要往宪法上提吗，为什么不提民法、刑法……其实，这些学者误解了我的观点。刚才提到，我的论文被收录到中国法制出版社出版的论文集中了。上海社科院法学所的尤俊意老师也参加了此次会议，他肯定我的观点，在1996年9月写了一篇关于“依宪治国”的文章，也表达了与我相同的观点，这篇文章现在仍然可以在中国知网查找到。当时，收录我论文的论文集也已经出版了，所以，从论文出版时间顺序上来看，我的关于“依宪治国”的文章也是最早出来的，所以说“依宪治国”概念是我在学界首先提出来的应当没有问题。不过因为我提出的关于“依宪治国”的观点并不为学界广泛接受，所以当时也少有人提起。

1999年提出要把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，宪法修改起草小组邀请信春鹰教授等人在法制日报上写了几篇文章。其中，有几篇文章强调了“依宪治国”的问题。他们的角度是将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，通过宪法加以保障，那么“依宪治国”就可以贯彻“依法治国”的基本方略了。这个意思有点偏离我之前的观点，但不管怎么样，这也是一种关于“依宪治国”内涵的解释。之后，我又推动北京市法学会举办相关会议以推动“依宪治国”理论的发展。当时，我提出了“依宪治国，建设社会主义宪政国家”，我是第一个将“依宪治国”与“建设社会主义宪政国家”两个概念连在一起的学者。我还有几篇公开发表的文章，也是最早在学界提出了如依宪立法、依宪行政、依宪司法，从不同专业的角度将很多问题上升到宪法角度，通过宪法来分配权力。当时法学界对这个问题还是比较敏感，附和的学者不多。1999年，我向中国法学会研究部提议能不能由中国法学会来组织关于“依宪治国”的研讨会，因为在“依法治国”提出后，法学界对“依法治国”是什么的回答可谓是乱象丛生。但最终这个研讨会并没有召开。这也充分说明自“依法治国”的概念提出后，都是讲得多，行动得少，更不用说“依宪治国”了。于是这个事情就搁浅了。

2002年李鹏委员长在全国人大作的全国人大常委会工作报告中提出“依法治国首先要依宪治国”这个概念；2004年胡锦涛总书记在纪念全国人大成立50周年大会的讲话中进一步明确提出“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”，这是中央文件第一次明确提到“依宪治国”的概念。“依宪治国”的概念是我最早在学界提出的，“依法治国首先要依宪治国”的命题是李鹏委员长在报告中提出的。从地方实践来看，习近平总书记对这个问题比较感兴趣。他任职于福建省委书记时，就提出了要“依宪治国，依宪治省”。在2002年，习近平总书记就已经提出了“依宪治省”的概念，是当时地方领导人当中第一个提出这个概念的，讲得很明确、很清晰。随后，习近平总书记在2002年—2007年任职于浙江省委书记时，通过多篇文章提出和论证了“依宪治国”的概念。

从我1996年提出“依宪治国”的概念，到2004年胡锦涛总书记在中央文件中正式肯定这个概念已经过去了8年。当时我们宪法学界很多专家认为这个概念没什么意义，仅几个字没有什么太大价值，但其实这个词背后有着丰富的内涵。2004年胡锦涛总书记讲话肯定“依宪治国”后，宪法学界已经开始接受这个概念，并开始讨论这个概念。到了2005年后，宪法学界又不怎么讨论了，主流仍在主张使用“社会主义宪政”的概念。其实“社会主义宪政”的概念也是我最早提出的，因为我在1997年写了《宪政新论》，强调社会主义宪政区别于资本主义宪政的几个重要特征，很多人对此也不接受。后来，季卫东教授也出了一本《宪政新论》，但我们两个出的书名字相同但里面的内容完全不一样，他的书带有明显的普适意义上宪政概念的味道。当时学界崇尚的“社会主义宪政”的概念冲淡了“依宪治国”的学术价值，认为“依宪治国”没有什么具体的实践意义。从2005年到2012年，又过去将近8年时间，基本没人再提“依宪治国”的概念了。尽管我没有推出专著，但是这么多年我一直在发表相关文章，提出了与“依宪治国”相关的一系列概念，包括依宪立法、依宪行政、依宪司法等等。尽管我提出了这么多概念，但很少有人响应，在学术上影响不大。直到2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话中明确提出“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政”，情况才发生了根本改观。当时，有个国家机关召集法学界专家开会畅谈对习近平总书记“12·4”讲话的重要意义，让我谈感想时，我就说这是法治理论上伟大的进步。胡锦涛总书记提出的是“依法治国首先要依宪治国”，这个“要”字表达一种劝告，一种情感，至于要不要这么做则另当别论；习近平总书记强调的是“是”，强调的是一种客观判断，不是“要不要”的问题了，而是不用争辩的事实，必须做，所以习近平总书记提出的“依法治国首先是依宪治国”这个命题是法治理论上的一种质的飞跃。其实，习近平总书记在地方工作时，就充分重视依宪治国问题，始终关注这个问题的价值，并在地方法治实践中首先提出了“依宪治省”的概念。

本来我想在2013年出版一本书，名为《依宪治国的理论与实践》，但刚好2013年开始了关于宪政问题的大讨论。2013年人大法学院的杨晓青副教授提出宪政的概念都是资本主义的，①参见杨晓青：《宪政与人民民主制度之比较研究》，《红旗文稿》2013年5月22日。在法学界掀起轩然大波，自此“宪政”概念在学界的使用遇到了政策上的一些障碍。我认为在政治上不宜提“宪政”，并不意味着在学术上就不可以继续谈“依宪治国”，如果使用“社会主义宪政”概念要做的事与“依宪治国”要做的事是一样的，那为什么还要提“社会主义宪政”这个词。我当时在《吉首大学学报》（社会科学版）2013年第5期发表了《宪政的“名”“实”之辩》，我对“宪政”这个词进行了详细辨析。这个词最早是日本人造的，但我们翻译得并不好，大家认为梁启超是“宪政”这个词的中文创造者。“宪政”这个词最早的涵义就是“有宪法的政治”，没有太多的理论涵义。如果按照这个标准，我们早就有“宪政”了。随着这个词的演化，毛泽东同志提出“宪法就是民主的政治”，于是宪政变成了与民主价值相关的概念。改革开放之后，我国宪法学界对“宪政”概念内涵的认识又分成好几派，从文字上、逻辑上演化出了与原含义相差很远的概念，如有人认为“宪政”就是“宪法政治”，还有人认为“宪政”是“宪法政府”，慢慢的学术上就把这个问题弄乱了。于是2013年出现了“宪政”概念之争。人大法学院的杨晓青副教授认为没有多党制，就没有宪政，这是一种解释方法。许崇德老师认为中文中的“宪政”概念到底对应于英文的哪个词学术界并没有达成一致意见，所以，“宪政”概念首先是一个语言学的问题，谈论“宪政”首先要确立一个关于“宪政”概念内涵的界定标准，不过当时很多学者认为“宪政”这个概念含义弄乱了，至少眼下在学术上不宜使用。“依宪治国”的概念是我提出的，其他学者用起来并不十分积极，于是我就呼吁“宪政”可以不提，但“依宪治国”这个概念对于推进依法治国治国方略实施所具有的学术价值还是应当提倡的，为此我写了几篇文章。慢慢的，这个争论逐渐平息。

2014年年初，中央政法委向我们所布置为即将召开的党的十八届四中全会提供有关全面依法治国方面的研究资料以及专家建议稿的任务，李林所长和我等学者都参与了十八届四中全会决定专家建议稿的起草工作。我们写了很多内容，如习近平总书记讲的“依法治国首先是依宪治国”“中央要成立全面依法治国的领导小组，统一领导法治中国的建设工作”等。2014年9月5日，在纪念全国人大成立60周年大会上，习近平总书记讲到“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。我觉得这就是一个法治理念的巨大发展，这次讲话不是简单地肯定“12·4”讲话精神，“依宪治国”不再是“是不是”的问题了，而是要“坚持”。坚持依法治国的同时就要坚持依宪治国，所以无论什么时候想要依法治国，就不能放弃依宪治国。党的十九大报告中没有出现“依宪治国”这个词，但并不意味着“依宪治国”就不要了。根据党的十八届四中全会决定的精神，实际上“依宪治国”是“依法治国”的应有内涵。所以，党的十八届四中全会的决定已经把习近平新时代中国特色社会主义法治思想的基本理论框架讲清楚了，十九大报告对此加以完善，也有自身新的亮点，特别是在“依宪治国”的实施方案方面有新的亮点，最重要的亮点就是推进合宪性审查工作。十九大会议期间我写了几篇文章，如发表在中国社会科学网上的《推进合宪性审查是坚持依宪治国的重大举措》，已被转载多次。实际上，“依宪治国”是个价值概念，与“依法治国”一样，“依宪治国”到底怎么落实，在党的十八届四中全会中也提出了一些举措，如要加强宪法实施监督、加强宪法解释程序机制建设等，但是并没有完整表述应该通过什么技术手段来保障依宪治国。要讲依宪治国，宪法必须要有权威、有效力，违反宪法的行为或者法律法规必须要得到纠正，这些都要依靠合宪性审查制度来实现。不去审查这些违宪行为或者法律法规，宪法是不可能自动发挥根本法的作用的。正是基于这个想法，我写了这篇文章。

我觉得十九大报告已经把依宪治国的具体制度化手段讲清楚了，下一步就是如何贯彻落实，全面和有效地推进合宪性审查工作。我认为推进合宪性审查工作应当关注几个要点，一是不要把推进合宪性审查工作的概念泛化，不要把什么东西都要审查一遍；另一方面，要把合宪性审查工作制度化，必须按照法律规定的合宪性审查要求来审查，目前主要的依据是《立法法》第99条的规定，该条款规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。当下，要使得合宪性审查工作落到实处，就应抓住这一条，即抓好法律有明文规定的、已经程序化的合宪性审查机制。现在有学者提出要设立这样那样的专门机构，但问题的实质不是设不设立机构的问题。现在机构都有，关键是如何做。另外，再怎样设立机构也不可能让全国人大常委会自己审查自己的法律宣布全国人大及其常委会制定的法律是违宪的，全国人大及其常委会自己制定的法律是否与宪法相抵触，这个需要通过全国人大及其常委会自身的立法监督机制来解决，特别是可以通过法律修改的方式来克服法律可能违宪的问题。所以，目前比较可行的制度措施是通过《立法法》第99条的规定，来产生一些违宪审查的案例，维护宪法的权威，体现“依宪治国”的价值。这样能让大家知道“依宪治国”价值要求的确是与以前有所差别的，在制度上、法制统一性上、在保证地方立法服从中央立法方面确有新的动作，起到了新的效果。因此，一定要抓好推进合宪性审查工作的契机，不要让它走歪了，要真正表达“依宪治国”的要求，落实宪法的权威。合宪性审查的概念本身就使得宪法成为法律，自身形成循环性的运行机制，合宪性审查就可以实现宪法实施的自我控制，解决法治建设“最后一公里”的问题。

问：2017年重新强调“依宪治国”，您认为这对我国法治建设发展起到什么作用？

答：十九大报告中明确强调推进合宪性审查工作，宪法作为根本法，一方面它具有最高法律效力，是人们的行为准则，人们都要遵守；另一方面，具有法律效力的宪法，该怎么保证自身的实施，必须要有一个机制。如果真要依宪治国，让宪法发挥裁判规则的功能，成为判断人们行为对错、是非的标准，那么就要对违反宪法的法律规范和行为进行审查。如果不去审查，违宪的现象得不到纠正，宪法的权威没办法得到维护。实际上，推进合宪性审查工作命题的提出，使得宪法本身作为法律拥有了自身的逻辑体系，使得宪法能够真正进入到国家生活。所以，推进合宪性审查工作将会推动依宪治国价值要求的逐步实现，让宪法在实践中真正地发挥作用。十九大报告中也明确了关于“一国两制”如何具体贯彻落实的内容：在香港特别行政区、澳门特别行政区，根据宪法和法律，要进一步完善基本法实施的相关体制机制。进一步表明在特别行政区，宪法本身作为根本法和基本法制定的法律依据，在推动“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”方面具有决定性的作用。另外，宪法赋予中央对特别行政区的全面管治权。中央和特别行政区应该按照宪法的规定，认真履行保证香港、澳门繁荣富强、维护国家主权安全的宪制责任。十九大报告强调宪法在国家治理过程的核心地位，并完善了具体机制。与十八届四中全会通过的决定相比，尽管十八届四中全会也提出了要加强宪法实施监督、完善宪法解释程序机制，但没有十九大报告的力度大，对宪法作用的表述较为抽象。推进合宪性审查工作是围绕具体的可能存在违宪的问题进行合宪性审查，必然会涉及到宪法的解释问题，能够更有效地推动宪法解释工作，促使宪法作为法律规范在实践中发挥其应有的行为规范作用。

为什么2017年特别重视宪法呢？随着法治建设的发展，我们国家已经基本解决了“无法可依”的问题。2011年我国已基本形成中国特色社会主义法律体系。当然，法律体系的形成，并不意味着立法工作就结束了，就可以一劳永逸了。因为存在着新法的问题，怎么样根据新的情况新的形势制定新的法律来确保实践中有法可依仍然是立法工作面临的重要任务。此外，旧的法律不适合改革开放要求的，要不断进行修改。关键是，如何确保法律体系自身的统一性问题，即下位法真正符合上位法的要求、法律法规符合宪法的要求。这些问题一直都是全面依法治国没有得到很好解决的问题，或者说真正是法治建设的瓶颈问题。法治本身没有自我循环的逻辑体系，所以，它就会遇到实施中的瓶颈问题：在关键的地方很难把不同的法律规定，即互相矛盾的法律规定，通过现有的体制机制有效地解决。这个问题只能通过合宪性审查工作才能很好地解决。

随着立法制度的发展，可以发现，国务院已经制定了800多件行政法规，地方人大制定了9000-10000件地方性法规，加上2015年3月15日全国人大通过新的《立法法》又赋予设区的市可以制定地方性法规，立法主体多了之后，各个地方根据自身的情况制定地方性法规，必然就会出现按照自己的理解制定法规的情形，就很容易会出现违反宪法的问题，或者出现下位法违反上位法的问题。那么，出现这样的问题仅仅依靠政策，或者依靠领导的“拍板”来解决，这是不行的，显然不符合立法工作的规律。所以，从党的十八大开始就强调要科学立法。科学立法强调的一个重要方面就是立出来的法本身要通过科学机制使其在实践中很好地实施，这就需要立法的监督制度，而立法的监督制度最重要的就是合宪性审查工作。改革开放的发展，立法制度的完善，整个法治建设水平的提升，都决定了我们这个时代必须要解决法治建设“最后一公里”的问题，即用宪法作为判断法律规范之间相互统一性的标准。把有冲突的法律原则、法律规范统一到宪法中来，这是法治绕不过去的坎。十九大报告提出推进合宪性审查工作，实际上是为依法治国，真正建立中国特色社会主义法治，提供了一种很好的体制机制。

问：您最近发了很多关于党内制度建设的文章。您认为党内法规体系建设要注重实效，提出党内法规体系平行于中国特色社会主义法律体系，要服从中国特色社会主义法治建设的一般规律。对此请您再详细解释一下。

答：党内法规其实早在1949年前民主革命时期的革命根据地就产生了。当年是为了加强党的战斗力、强化党的制度建设、提高党组织和党员素质、严格要求党员的行为而产生的。真正进入快车道是党的十一届三中全会后开始关注党内法规建设。党内法规第一次被写入中央文件，成为体系，纳入到整个法治建设中来，应当从党的十八届四中全会开始。党的十八届四中全会的重要贡献是提出，全面依法治国的总目标首先是建设中国特色社会主义法治体系，中国的情况仅仅依靠全国人大及其常委会制定的法律，在很多领域是不能得到有效执行的。中国共产党是执政党，有8944.7万党员，451.8多万个基层党组织①中共中央组织部：《2016年中国共产党党内统计公报》，新华社2017年6月30日。，它不完全受国家法律的支配。当然，党员的社会行为，与社会组织打交道是要服从法律的。但是，党的自身建设，要没有规章制度显然就会失序。十八届四中全会决定指出，全面推进依法治国的总目标有两个，一是建设中国特色社会主义法治体系，另一个是建设社会主义法治国家。第一个目标，在实践层面上包含了有效性的要求，首先强调的是要有完备的法律规范体系。这一要求实际上是对2011年“基本上形成中国特色社会主义法律体系”概念的进一步拓展。2011年的“中国特色社会主义法律体系”，并没有涵盖国家主权管辖范围内的所有法律形式。所以，像特别行政区的法律，虽然不是社会主义性质，但属于中国特色法律体系的一部分。党的十八届四中全会决定，要建设中国特色社会主义法治体系，首先就要建设科学完备的法律规范体系，这是对2011年的“中国特色社会主义法律体系”的补充或完善，符合我国法治建设的实情及中国特色社会主义的政治国情。

此外，中国特色主义法治体系也包括法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，同时把党内法规体系也纳入到中国特色社会主义法治体系中来。为什么呢？因为我国是共产党执政，共产党是大党，占我国人口总数将近十分之一，这个群体自身的活动面广、影响也大，必须要进行规范，所以要加强党内法规制度建设，建立完善党内法规体系，这本身也是全面依法治国的重要任务。因为党内法规建设也会影响到国家宪法法律的实施，所以，党的十八届四中全会第一次明确提出党内法规体系本身也是中国特色社会主义法治体系的一部分，是中国特色社会主义法治建设的重要特征。党内法规体系本身一方面要符合中国国情，另一方面要纳入到整体的中国特色社会主义法治体系中来，必须与中国特色社会主义法律体系相协调、相一致。虽然党内法规体系是管党治党的，但也要有科学性，制度设计要符合人们行为规范的一般规则要求。

2013年中央办公厅发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》中明确规定党内法规也要进行备案审查，发现存在问题的，要通过法定程序加以撤销。在此之前，还制定了《中国共产党党内法规制定条例》，其中规定党内法规有4种类型，一是党章，具有最高效力的党内法规；二是中央党内法规，主要是指中央政治局、中央政治局常委会、中央委员会以及党的全国代表大会制定的党内法规；三是中央纪委、党的中央各个部门等制定的党内法规；四是省级党委制定的党内法规。从《中国共产党党内法规制定条例》规定的这四个层次来看，党内法规的制定是一项专门活动，具有比较高的权威性要求，不能到了基层的县委、乡镇党委也可以制定党内法规，这就不被允许了。为了保证党内法规得到有效实施，尤其是第三和第四层次的党内法规真正符合党章的要求，中央办公厅制定了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》规定了审查标准①《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第7条规定：“中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容：（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；（二）是否同宪法和法律不一致；（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；（四）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；（五）规定的内容是否明显不当；（六）是否符合制定权限和程序。”。审查标准分为几类：第一类是党章、党的路线方针政策，要保证党内法规自身的政治统一性；第二类是国家宪法，第三层次和第四层次的党内法规文件要符合宪法的规定，这样就把党内法规和国家法律有机结合起来了，但是并没有规定中央党内法规是否要符合国家宪法法律的规定。这就涉及了执政党和宪法的关系。宪法本身就是执政党执政意志的最高体现，宪法修改也要由执政党启动，通过修改程序将符合执政党的意志、符合最广大人民群众利益要求的政策转化成为宪法条文。所以从政策和法律的关系来看，党章和中央党内法规与宪法是互动的关系，要保证它们之间的高度一致性。在审查机制上，问题还不是很突出的，因为二者是互动的，党章要随着党的政策来变化，只是党的职能部门机构在实施宪法时候，符合宪法的要求本身就是符合中央政策的要求。所以，党内法规在建设时，一是要体现党性和科学性，二是要与国家宪法法律相协调，三是建立相关的审查机制保证党内法规自身的统一性，保证党内法规与国家法律相协调。

《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》强调建立联动审查机制，由全国人大常委会对法规的审查机制和中央办公厅党内法规备案审查部门法规审查机制联动审查。这就符合执政党执政的根本特点。因为我们的行动路线通常是政治先行、政治推动。在最高层次上，政策与法律相互协调。党内法规要保证自身统一性，应根据党章建立完整自身的体系。但是自身存在的体系也有值得完善的问题。《中国共产党党内法规制定条例》只规定了党内法规有四个层次。2017年年初，中央办公厅发文试行，几个副省级党委也可以制定党内法规。但是市一级的党委就没有党内法规制定权。从党内法规自身体系来看，党内法规制定权下放到哪一个层次是党内法规体系建设自身的问题，但是同一层次的党委要领导同一层次的地方立法工作。过去，设区的市没有地方立法权时问题不大，设区的市的地方人大和政府没有立法权，但现在设区的市人大和政府可以制定地方性法规和地方政府规章。党的领导作为全面推进依法治国的重要原则，地方人大和地方政府在制定地方性法规和地方政府规章时，要经过人大和政府党组向同级党委汇报，党委对此要进行审查。按照目前党内法规体系，设区的市一级的党委不能制定党内法规，只能执行上一级的党内法规，这就涉及到了立法权不平衡问题，因为设区的市一级的党委总会有本级的内部事务要处理，如党员、党组织动员，基层党组织建设。设区的市一级的党委领导立法，但自身不能制定党内法规作为地方立法的依据，显然党内法规和地方性立法在立法体制上不太协调。所以，我在有关文章中也提出，要把权力下放，党内法规制定权和国家立法权层级要配套，也就是下降到设区的市的党委也要有党内法规的立法权。这样设区的市党委在领导地方立法时，一方面可以对设区的市地方人大和地方政府的地方性法规和地方政府规章草案进行审查，也可以提出相关地方性法规和地方政府规章的议题；另一方面，设区的市党委一旦有了党内法规制定权，还可以通过制定党内法规，将重要精神贯彻其中，让地方人大和政府在制定地方性法规和地方政府规章时参考同级党委的相关党内法规，更好地体现政策和立法之间的相互协调性。这就保证了党领导立法工作能够有序、规范，这个工作是需要做的；这也保证了党内法规的层级体系和国家立法的层级体系的一致，这样才能真正使得下位法服从上位法的原则，在党领导一切的组织体制下，真正能够有机协调，而不至于出现差错。

在我们国家，横向方面，国家机关之间的相互制约作用比较弱；而纵向方面，上级机关领导下级机关，即使不是垂直领导，制约作用也很强。这个作用机制与我国现有的国家体制、党章提出的组织原则——个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央，是一致的。我们更重视的是上级对下级的监督。党内法规按道理是管党的，很难直接转化成国家层面的法律规范。但实际上，党内法规的内容并不只是适用于党员和党组织，很多内容是党管干部的组织原则，既对党员适用，也对掌握公权力的干部适用。这就是“溢出效应”，已经溢出到执政党范围，对整个社会普遍有效。主要原因在于我们是共产党执政，对掌握公权力的人提出更高的要求。党内法规本身的调整对象溢出了执政党范围，溢出的部分与国家立法对象发生了交叉。这也是为什么党内法规成为国家立法的参照依据、根据所在。

目前党内法规和党的政策区分也不是很清晰。党治理国家分为两部分，一部分是通过政策路线对国家的生活进行指导，这个是面向全社会的；另一方面是制定党内法规来管理党的。实际上这两部分是有交叉的，这是一个复合体制，导致了党内法规和党的政策具有竞合性。这种竞合性，按照政策指导立法的作用，不管是对中央立法还是地方立法，都有直接的指导作用。尤其在监察委员会成立以后，其发布的文件性质是党内法规还是国家法律就难以确定，这对所有机构都适用。这是中国特色的社会主义立法制度。当然，党内法规的所有内容也不都是管老百姓的，党内法规适用的主体主要还是党员和党组织。

在完善党内法规过程中要注意几个问题：一是如何保证党章的最高效力。党章与宪法相似，在判断具体问题时，党章到底发挥什么作用，是否直接可以将党章作为判断党内法规对错的标准，需要加以明确。在处理党内法规，尤其是下级党内法规违反上级党内法规，或者同级党内法规产生矛盾时，最终需要解释的时候是否需要拿党章作为原则来判断党内法规自身是否合规、符合党章要求，党章本身如何成为裁判规则。二是进一步完善党内法规体系，让党内法规制定权下沉到设区的市一级，使得党内法规的立规体制与国家的立法体制相吻合，便于同一级党委对同一级立法机关制定的法规、规章进行有效监督，实现党对立法工作的全面领导。三是当地方性法规与地方党委制定的党内法规出现矛盾、发生冲突时，就需要一个机关来加以解决。这就涉及了党的立法机关和国家立法机关如何解决最终矛盾的问题，就需要建立完善全国人大常委会和中央办公厅的联动审查机制，对下级的党内法规和行政法规、地方法规是否符合党章、宪法要求进行联合审查。我们国家的情况要比其他国家复杂些，因为我们要兼顾两条线，这两条线本身并不冲突，理论上是一致的，实践中可能由于制定部门不同、参与机关不同，对法律法规理解的深度不同，可能会出现一些问题。四是党组织和党员要按照党内法规来行动，同样也要遵守宪法和法律，这就是双层标准。对于同一个行为，党内法规的规范程度更加严格，但不是说限制党员的权利。从廉政建设、保证执政党执政能力、执政党可持续执政要求来看，这就是党内法规独立于国家法律之外作为行为规范的意义所在。

在我国，要建立中国特色社会主义法治体系，离开对党内法规的研究、对政策的梳理、科学地组织协调党内法规和国家法律之间的关系，在立法层面就不可能构建科学的指导人们行为的规范体系。因此，我们要将科学完善的法律规范体系和完备完善的党内法规体系共同建设，齐头并进，共同为整个社会、执政党、所有的社会组织、国家机关和公民个人提供良好的行为指引。这是需要我们研究的问题。在这个过程中，要注重执政党党章的权威，也要注重宪法的权威。宪法在本质上是与党章完全一致的，是党章精神的反映。宪法就是将党的意志主张转化为国家的意志主张，使得党对普通社会公众、社会组织提出的要求通过宪法的形式转化为法律法规。因此，从建设中国特色社会主义法治体系来看，必须要解决宪法权威问题。维护宪法权威就是维护党的法规权威，就是维护党的权威。

问：请问您接下来的研究方向和内容是什么，从而继续推动宪法学理论的发展？

答：接下来聚焦研究，从哪找到合宪性审查工作的突破口，这个研究还需要细化。《立法法》第99条规定，当地方性法规与国务院的行政法规发生冲突时不能解决，国务院请求全国人大常委会审查。那么，国务院提请审查时是基于无条件的抽象审查？还是遇到地方性法规与行政法规发生冲突，或地方性法规实施时存有利益冲突时才能提交审查呢？其他国家机关也会面临同样的问题。总之，要让《立法法》第99条真正地发挥作用。其实，未修订前的《立法法》第90条对此也进行了规定，只是这么多年过去，一直没有真正启动。合宪性审查请求是向全国人大常委会提出的，因为全国人大常委会有合宪性审查的职权，但始终没有启动好。2015年《立法法》第99条的规定如何有效实施，到底什么时间启动合宪性审查，即审查对象生效前还是生效后？

所以，下一步我的工作重点就是描绘《立法法》第99条在制度上可操作的途径和类型，因为审查的对象已经明确了。审查对象先不扩大到法律，因为不可能让全国人大常委会审查自己制定的法律、审查全国人大制定的法律是否违宪，特别是通过公开程序确认人大立法违宪。有学者提出要设立专门的违宪审查机构，这并不现实。十八届四中全会提出要加强宪法实施监督，要完善宪法解释程序机制，这都是针对全国人大常委会的，涉及立法体制的改革。也就是说，我的下一步工作就是围绕着十九大报告提出的“推进合宪性审查工作”，结合《立法法》第99条，考虑中国实际，设计一个让提请违宪审查的主体可操作的提请程序、让全国人大常委会可接受的审查程序，以及设计审查结论机制——违宪、合宪、限期内提供解决方案等。如德国的违宪审查，审查结论可包括合宪、违宪、部分合宪、部分违宪、个别条文违宪等17种变相宪法判断。做此设计，也是让被审查者放心，不能有了合宪性审查工作就一定有刚性的审查结论——要么合宪，要么违宪，导致其产生抵抗情绪。在启动合宪性审查工作时，一定要关注被审查对象的行为主体的消极抵抗问题，不能把机关行为违法与机关领导和工作人员的问责关联得过于紧密，要有严格的立法责任制，立法通常是民主的产物，对立法机关制定的法规违宪的结论不能轻易作为处分立法机关人员的违法证据，这样就会削弱立法机关反映民意的自主性，有悖人民代表大会制度的根本宗旨。