推进依宪治国的目标与途径

姜明安（北京大学法学院教授）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，多次强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。在党的十九大报告中，习近平总书记进一步指出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。……树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。……任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”。

一、推进依宪治国的目标

根据《中华人民共和国宪法》第五条的明确规定和习近平总书记关于依宪治国的一系列论述，我国推进依宪治国的总目标可以归结为：一切公权力（国家公权力和社会公权力）均依宪法和法律运作；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织均遵守宪法和法律；一切法律、法规、规章和规范性文件都不与宪法法律相抵触；公民的人权和其他合法权益都得到有效保障；任何组织或个人都不具有超越宪法法律的特权；一切违宪违法行为，都能得到追究。

这一总目标可以分解为六个具体目标：

其一，保障公权力依宪依法运作。要实现公权力依宪依法运作，首先要求国家公权力应依宪依法产生。在一个实行依宪治国依法治国的国度内，不能有任何无宪法法律根据的国家公权力。为此，必须制定和完善各种国家组织法，我们不仅要抓紧制定和完善一府一委两院的组织法，而且要抓紧制定和完善各级别（省、市、县、乡镇等）政府组织法和中央政府主要部门（如公安部、司法部、应急管理部等）的组织条例。其次，国家公权力必须依法行使。在一个实行依宪治国依法治国的国度内，不允许任何国家公权力任性、恣意、滥用。为此，必须制定和完善国家机关各种公权力运作的实体法和程序法，如行政程序法、政务公开法、政务问责法等。再次，要实现公权力依宪依法运作，还要求对社会公权力（非国家机关的社会组织行使的公权力）进行规范和控制，保证其自治权依宪依法运作。

其二，保障国家机关和社会组织遵宪守法。在一个实行依宪治国依法治国的国度内，国家机关不仅必须依宪依法运作，依宪依法治理国家和社会，依宪依法管理相对人，而且必须自己遵宪守法。例如，宪法规定一切国家机关实行精简的原则，那么任何国家机关就不得随意扩大编制；法律规定国家部委设部长主任一人，副部长副主任二至四人，那么任何部委就不应设四个以上乃至七、八个副部长副主任（除非修改法律）；等等。

其三，保障各种法规范合宪合法。在一个实行依宪治国依法治国的国度内，法律必须符合宪法；法规、规章必须符合法律；其他规范性文件必须符合法律法规规章。不允许我们过去曾经存在过的《劳动教养条例》《收容遣送条例》《房屋拆迁条例》等违宪违法的法规范存在。

其四，保障公民人权及其他合法权益获有效保障。在一个实行依宪治国依法治国的国度内，公民的人权及其他合法权益应获有效保障。虽然在任何国家，冤假错案（如我国内蒙的呼格案、河北的聂树斌案和最近安徽的“五周”案等）和侵权事件不可能绝对根除，但必须将这种冤假错案和侵权事件的发生率降至最小限度，而且，对于已经发生的冤假错案和侵权事件，国家必须建立健全完善有效的救济机制，使受害人及其亲属能及时得到有效伸冤的机会。

其五，保证无任何个人或组织享有特权。在一个实行依宪治国依法治国的国度内，必须如同习近平总书记所提出的，“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”。坚持法律面前人人平等。对于党和国家各级领导人的住房、用车、警卫、秘书等各种待遇，必须以党内法规明确规定，任何人不得任意突破。

其六，建立完善的违宪违法追究机制。在一个实行依宪治国依法治国的国度内，必须建立完善的违宪违法审查机制和追究机制。只有有了完善的违宪违法审查机制，在人们对公权力行为合宪性、合法性发生争议、质疑时，才能有权威机构对之作出权威裁判；只有有了完善的违宪违法追究机制，在有国家公权力或社会公权力行使者实施违宪违法行为时，才能及时有效对之问责追责，以保障宪法法律的顺利实施，有效维护宪法法律的权威。

二、推进依宪治国的主要途径和措施

要在我国推进依宪治国，其主要途径和重要措施有四：

其一，执政党依宪执政。习近平总书记多次强调，“办好中国的事情，关键在党”。要实现依宪执政，同样关键在党。在中国，要实现依宪治国，首先要实现依宪执政。没有依法执政和依宪执政，就没有依法治国和依宪治国。我们要建设中国特色社会主义法治国家和依宪治国，各级党委必须严格遵守宪法，依宪法办事，在宪法和法律范围内活动。在此基础上扎实推进宪法的实施,切实保证其所主管的改革、发展等各方面的工作严格依照宪法确定的目标和方向运行。

宪法第五条规定，各政党都必须遵守宪法。这里的“各政党”首先应该是执政党。而且，中国共产党作为执政党，不同于西方国家的执政党，中国共产党直接行使国家公权力。因此其不仅应遵守宪法，而且还必须依宪法行使国家公权力，即“依宪执政”。在中国，依宪执政是依法治国的前提和保障。

其二，全国人大依宪立法。要实现依宪治国，必须推进全国人大依宪立法。例如，宪法规定了公民的基本权利和义务，全国人大就应该制定保障公民基本权利（如言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰自由等）行使和基本义务（如服兵役、纳税、维护国家统一安全、保守国家秘密等）履行的法律。只有有了相应法律的保障，宪法规定的公民基本权利和义务才能真正实现。 又如，宪法规定了国家机构的组织和结构，全国人大就应该制定各种国家机关的组织法，保证国家公权力依宪依法运作。没有组织法明确规定各类各级国家机关的权责，“把权力关进制度笼子里”的宪治目标就不可能实现。

其三，完善释宪和合宪性审查制度。宪法在实施过程中，依宪治国在推进过程中，必然会遇到这样那样的问题，人们对宪法的相应规范、原则、制度，必然会因各自不同的理解而发生歧义、争议。为此，必须建立权威和有效的宪法解释制度和合宪性审查制度，否则，人们各行其是，依宪治国就会成为一句空话。因此，要全面推进依宪治国，就必须完善释宪制度和合宪性审查制度。

宪法解释和合宪性审查的权限属于全国人大常委会。但这应该理解为最终解释和最终裁决权。因为我国这么大，宪法争议案件的量会很大，完全靠全国人大常委会解决是不可能的。为此，应该赋予人民法院对具体争议案件的解释和裁决权。当事人对法院的相应解释和裁决不服，可诉诸全国人大常委会终裁。

其四，增强国民宪法意识，树立宪法信仰。伯尔曼说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。亚里士多德说,“邦国虽有良法,要是人民不能全都遵循，依然不能实现法治”。 要推进依宪治国、依宪执政，必须不断增强全党全国人民的宪法意识，树立对宪法的信仰。如果国家公职人员和全体人民没有宪法意识和宪法信仰，依宪治国不可能实现。

中国特色社会主义进入新时代后，党和国家为增强国民宪法意识，使之逐步树立宪法信仰，采取了一系列措施。例如，2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定将每年12月4日设立为国家宪法日；2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定设立宪法宣誓制度；2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案确立宪法宣誓制度；设立宪法和法律委员会，以完善合宪性审查制度；等等。

推进依法治国、依宪治国既是实现人民对美好生活向往、追求的目标的保障，也是人民向往、追求的美好生活的目标本身。依法治国、依宪治国是一个关涉国家前途命运和人民幸福自由的宏大的、艰巨的国家治理工程。建设这样一个工程需要我们这代人乃至今后若干代人付出艰辛的努力。笔者在本文中提出的目标、途径和措施只是我们建设这一工程应努力去做的事情中的一部分（当然是很重要或最重要的一部分），但绝非全部。