全面提升司法鉴定质量和社会公信力

郑智辉 向安平（湖北省司法厅）

党的十九大指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，要深化司法体制改革，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“健全统一司法鉴定管理体制”的目标。切实加强司法鉴定管理和监督，健全统一的司法鉴定管理体制,提高司法鉴定质量和公信力，保障诉讼活动顺利进行，增强人民群众对公平正义的获得感，是一项长期的艰巨性、战略性任务。如何使司法鉴定人和司法鉴定机构统一登记管理制度完全落实到位，健全司法鉴定管理与使用相衔接的运行机制，使湖北省司法鉴定行业的发展满足新时期司法审判活动和人民群众的鉴定需求，充分发挥司法鉴定制度的功能作用，以适应新形势对司法鉴定工作的更高要求，是当前司法鉴定管理部门面临的重要课题。

一、湖北省司法鉴定管理工作基本现状

截至2017年底，全省在册司法鉴定机构150家（法医、物证、声像资料和环境损害类），司法鉴定人1047人。全省司法鉴定机构共完成各类司法鉴定123225件，相比2005年的39244件增长213.9%。2017年，全省司法鉴定管理工作以党的十九大精神为指导，紧紧围绕深化供给侧结构性改革、推进长江经济带生态保护和绿色发展、建设中国（湖北）自贸区等工作大局，以“健全统一司法鉴定管理体制”为目标，以鉴定行业“大、强、新、精”为发展方向，坚持高位求进，加大执业规范管理力度，全面提升司法鉴定质量和水平，加大整治违法违规力度，提升司法鉴定权威性和公信力，推动全省司法鉴定事业持续、稳定、健康发展。

（一）体制改革稳步推进。一是研究推进司法鉴定体制改革意见。根据湖北省政府办公厅要求，代拟《关于健全统一湖北省司法鉴定管理体制的实施意见（征求意见稿）》，召开部分基层司法鉴定管理干部征求意见座谈会，向省委政法委和省直政法各单位征求意见，争取2018年以省“两办”名义下发。二是省直司法鉴定机构下放属地管理。2017年5月23日，将省直全部76家司法鉴定机构、673名鉴定人的管理事项移交属地司法行政机关。这是继省厅与省司法鉴定协会彻底脱钩后，湖北省司法厅深化“放管服”改革要求的又一重大举措，湖北省将如此大批量省直鉴定机构一次性全部下放，在全国尚属首例。三是围绕推进以审判为中心的诉讼制度改革，进一步加强与审判机关的沟通协调，建立司法鉴定管理与使用相衔接机制，与法院共同健全司法鉴定沟通协作、信息反馈、质量评查、违规处置和司法鉴定人出庭保障等机制，促进司法鉴定管理与使用良性互动。此外，首次以省厅的名义向全省法院、检察院、公安机关、物价部门就鉴定质量、程序、采信、收费等问题发放书面征求意见函。四是拓展环境损害司法鉴定门类。与省环保厅联合下发《关于规范湖北省环境损害司法鉴定管理工作的通知》，对环境损害司法鉴定机构的发展规划、审批条件和程序进行了规范，遴选并公告了由124名专家组成的全省环境损害司法鉴定机构登记评审专家库。严格按照《司法鉴定机构登记管理办法》和《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》要求，审核登记了湖北省第一家环境损害司法鉴定机构。

（二）“十三五”规划进展顺利。一是对于“大、强、新、精”等不同类型的鉴定机构，分门别类、加强引导，下发通知要求各地加快推进湖北省司法鉴定“十三五”规划实施进度，建立鉴定机构和鉴定人退出机制，及时注销到期未办理延续登记的鉴定机构和鉴定人，积极鼓励鉴定机构整合、重组，打造高资质、高水平的综合性鉴定机构。其中，先后约谈7个市（州）司法局管理部门负责人，要求定任务、定时间、定机构，坚决注销不符合条件的鉴定机构。二是优化资源配置，加快区域性骨干鉴定机构建设步伐，咸宁市已建成全省首家通过整合完成的区域性骨干鉴定机构。三是服务湖北自贸区建设，积极支持武汉片区法医物证、宜昌片区电子数据品牌机构建设，鼓励鉴定机构在自贸区拓展电子数据、食品安全等鉴定业务。四是首次遴选“湖北省司法鉴定人教育培训基地”。在已有的两家司法部司法鉴定人教育培训基地的基础上，面向全省司法鉴定机构，经过专家评审，遴选出首批4家省级司法鉴定人教育培训基地。五是强化正面宣传。落实重大事项报告制度，及时向上级部门和领导展示司法鉴定工作在维护社会公平正义、促进社会和谐稳定中的重要作用，及时发现有价值的宣传线索。加强与新闻媒体的合作，充分利用司法部网站、厅官网及“两微一端”，强化司法鉴定领域对外正面宣传力度，深入挖掘、宣传先进模范人物和经典案例。

（三）规范管理全面提升。一是省市县三级联动，全面开展“双随机、一公开”检查。制定了《湖北省司法厅司法鉴定行业“双随机、一公开”工作细则》，建立了全省司法鉴定行业随机抽查对象名录库和司法鉴定执法检查人员名录库，省、市、县三级全面开展司法鉴定“双随机、一公开”督导检查。二是开展随机鉴定人岗位练兵测试。组织专家进一步优化全省司法鉴定岗位练兵试题库结构，改进测试方式，扩大题库试题量，提高标准化水平，提高司法鉴定人岗位练兵测试的准确性、便捷性。拟制了通用类和法医临床等7个专业类别共24套试题，对每家鉴定机构随机抽取3名鉴定人进行岗位练兵测试，继续确保每年度所有鉴定机构全覆盖。三是开展了鉴定收费专项清理。湖北省下发了《关于切实加强司法鉴定收费管理的通知》，提出了三点具体措施和“六个严禁”的刚性要求，组织各地对自2016年6月1日以来的鉴定收费问题进行了全面自查和专项清理，组织全省鉴定人进行专题学习教育，确保湖北省不发生天价鉴定收费问题。四是在全国首次开展法医临床专业统一岗前考试。2017年8月11～13日，湖北省司法鉴定协会举办全省司法鉴定人岗前培训班，来自全省的487名拟申请司法鉴定人执业资格的人员参加培训，在全国首次探索以考生现场制作司法鉴定意见书的形式，对《人体损伤程度鉴定标准》《人体损伤致残程度分级》进行技术能力统一专家评审，组织法医临床类参训人员参加专业水平考核，考查参训人员的业务能力。

二、当前司法鉴定管理体制存在的突出问题

（一）司法鉴定管理制度尚未完全实现统一。2005年通过《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）中规定的统一审核登记、统一编制名册、统一鉴定程序、统一鉴定标准、统一管理规范等基本要求还没有落到实处，诉讼职能和鉴定管理职能相分离的改革要求还没有完全实现，对其他类鉴定事项实行登记管理的机制尚未完全形成，影响了统一管理体制的形成。

（二）社会司法鉴定缺乏相关政策扶持与支撑。司法鉴定体制改革后，社会司法鉴定机构大量出现。社会司法鉴定机构除了提供司法鉴定服务以外，还大量从事“非诉鉴定”或“鉴定咨询”，这在很大程度上导致当前鉴定秩序混乱。同时，自司法鉴定实行社会化以来，市场机制作用下的社会鉴定机构的趋利性与司法鉴定的公益性之间的矛盾逐渐显现，进一步导致社会司法鉴定发展无序化。然而，当前社会司法鉴定机构在承担社会司法鉴定工作的同时，并没有得到与其从事司法证明活动相适应的社会公共职业定位，以及国家专项投入、财政保障和政策支持。

（三）司法鉴定质量标准体系多元化。司法鉴定是需要运用专门的知识、科技手段、职业技能、经验来进行的司法证明活动，而技术的使用必须由一系列质量体系来保障，主要包括鉴定程序、鉴定标准等。由于存在司法鉴定管理体制部门化的问题，我国的鉴定程序、鉴定标准往往都是由各部门制定，导致了鉴定质量体系的多元化，这与司法鉴定的科学性的要求是根本相悖的。例如在鉴定程序上，有司法部的《司法鉴定程序通则》、公安部的《公安部刑事技术鉴定规则》、最高人民检察院的《人民检察院鉴定规则(试行)》，这些不同的程序规则可能导致针对同一个鉴定事项得出不同的鉴定意见的问题。

（四）司法鉴定准入、退出、处罚等管理制度尚不完善。现行的《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》等规章对司法鉴定机构和司法鉴定人员准入条件的规定比较宽泛，操作性不强。在司法鉴定人准入条件上，缺乏全国统一的司法鉴定人职业资格和执业资格考试，这导致司法鉴定人队伍的素质参差不齐；在鉴定机构准入条件方面门槛不高，使一批“小”“散”低水平机构进入司法鉴定行业。以随机抽取的146家“三大类”鉴定机构为样本的调研数据显示：鉴定机构数量多、规模小，主要体现在鉴定人员的人数、办公场所、仪器设备、业务数量等方面。其中，鉴定人员不足5人的鉴定机构有81家，占55.5%，缺乏高资质、高水平的综合性社会鉴定机构。

此外，对违法违规行为的处罚规定比较笼统，部分违法违规行为难以有效追责。鉴定机构注销情形的规定过于原则，缺乏操作程序，司法鉴定行业“进来容易出去难”，优胜劣汰、良性循环体系尚未形成。

三、健全统一司法鉴定管理体制的措施

（一）健全司法鉴定资格统一管理制度。（1）严格限定登记范围。根据《决定》规定，司法行政机关审核登记管理范围为从事法医类、物证类、声像资料类，以及根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当实行登记管理的鉴定事项（如环境损害司法鉴定）。（2）严格准入条件。要进一步科学设置、细化各类别鉴定人和鉴定机构准入条件，建立完善鉴定人执业能力考核制度和鉴定机构准入专家评审制度，严格审核登记程序，要从严把握现行《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》规定的各项条件。（3）严格准入程序。对鉴定人的准入，司法行政机关应当根据申请人资质能力水平，组织以法律相关专业知识和司法鉴定管理制度为主要内容的培训、考核，应当组织专家对申请人执业能力等进行考核、评价。对鉴定机构准入和申请增加业务范围的，司法行政机关应当组织专家，对申请人专业人员、技术条件、仪器设备、经营业绩和管理水平等进行综合考核评审，考核、评价、评审未达到要求的，不得准入。考核、评审、评价所需相关费用，应当列入财政预算，不得向申请人收取任何费用。（4）健全侦查机关鉴定人和鉴定机构登记管理工作机制。根据侦查工作需要设立的鉴定机构及其鉴定人，由侦查机关根据《决定》规定的条件进行资格审核，审核合格的送交司法行政部门统一编入鉴定人和鉴定机构名册并予以公告。

（二）健全确保司法鉴定客观公正的保障机制。（1）统一司法鉴定执业规则。统一司法鉴定通用程序规则，研究制定与不同类型鉴定活动相适应的程序细则，健全完善司法鉴定程序规则体系及司法鉴定职业道德、执业纪律等执业规范。（2）统一司法鉴定标准。根据《决定》和《中华人民共和国标准化法》，严格执行司法鉴定标准，同时结合湖北省司法鉴定工作实际，加快建设形成一套结构合理、满足需要的司法鉴定标准体系。（3）加强信息化建设。人民法院、人民检察院、公安机关等办案机关和司法行政机关要积极推动信息化建设，建立信息交流机制，推动司法鉴定管理与使用相互促进。运用“互联网+”思维，进一步完善“湖北司法鉴定服务管理系统”，提高司法鉴定管理信息化水平，加强信息互通，减少重复鉴定和多头鉴定问题。（4）建立司法鉴定管理与使用的衔接机制。加强鉴定人和鉴定机构名册编制、公告工作，开展鉴定机构资质等级评估和鉴定人执业评价，科学细化鉴定事项分类，提高名册的信息量和实用性。人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关等办案机关应当完善鉴定人、鉴定机构选择和委托程序。（5）落实鉴定人出庭制度，健全鉴定人负责制。人民法院要完善鉴定人出庭作证的审查、启动和告知程序，要为鉴定人出庭提供席位、通道等,依法通过技术手段保障鉴定人出庭作证的人身安全及其他合法权益。司法行政机关要监督、指导鉴定人依法履行出庭作证义务，对于无正当理由拒不出庭作证的，要依法严格查处，追究鉴定人、鉴定机构及机构负责人的责任。明确鉴定人的权利义务，依法保障鉴定人独立、客观、规范开展鉴定工作，并对鉴定意见负责。加强错误鉴定责任追究，对鉴定人故意作虚假鉴定以及因重大过失造成错误鉴定导致严重后果的，严肃追究鉴定人和鉴定机构的法律责任。建立干涉鉴定活动的记录、报告和责任追究制度。（6）完善公民非正常死亡法医鉴定管理制度。依据相关法律法规，已经查明案件性质、死亡原因，不涉及刑事诉讼的公民非正常死亡，其监护人、近亲属对死亡原因有异议的，可以申请委托具有法医病理司法鉴定资格的鉴定机构和鉴定人进行法医鉴定。对于公民在传唤、拘传、羁押、监所服刑、强制隔离戒毒、强制医疗期间以及执法过程中死亡的，除法律另有规定外，应当在检察机关主持下，委托具有法医病理司法鉴定资格的鉴定机构和鉴定人进行死亡原因鉴定。

（三）健全司法鉴定执业的监督管理机制。（1）严格落实培训要求。进一步完善鉴定人培训制度，推进网络教学，统一教育培训内容、师资和年度培训计划。鉴定人按规定每年应参加不少于40学时的继续教育培训，对于鉴定人无正当理由未达到年度继续教育要求的，司法行政机关应当依据有关规定严肃处理。（2）完善退出机制。加强司法鉴定事中事后监管，建立“双随机、一公开”监管机制。各级司法行政部门要采取明查暗访等形式，经常性地到鉴定机构开展实地检查，同时利用信息化手段，动态了解掌握鉴定机构的实际情况，发现鉴定机构、鉴定人不再符合申请条件或执业条件的，应当予以注销。（3）开展能力评估。司法行政机关应当组织开展司法鉴定第三方评价工作，对鉴定机构和鉴定人进行能力评估，评估内容包括鉴定机构内部管理、鉴定人能力水平、执业场所、仪器设备配置、开展鉴定业务等方面。能力评估结果要以适当的方式公开、通报。对于经评估不符合要求的鉴定机构和鉴定人要求其限期整改，整改后仍不能满足基本能力要求的，予以注销。（4）开展文书质量评查。要定期组织专家对司法鉴定意见书进行评查。评查要覆盖到每一个鉴定机构和每一名鉴定人，每两年要对所有鉴定人随机抽取至少一份司法鉴定意见书进行评查。通过文书评查发现鉴定人能力水平存在严重偏差，经专家评审认为不能胜任司法鉴定工作的，予以注销。文书评查结果要以适当的方式公开、通报。（5）严惩违规执业行为。各级司法鉴定管理部门要加强监督管理，行业协会要加强自律管理，提高监督管理总体效能。对“关系鉴定”“人情鉴定”“金钱鉴定”或者严重损害司法鉴定行业形象和公信力的行为，要坚决追究责任、严肃处理。严格对鉴定机构、鉴定人执业活动的监督，对违反《司法鉴定程序通则》等有关规定的，依法给予处罚。加强司法鉴定社会信用体系建设，今后对受到行政处罚的鉴定机构、鉴定人，一律予以网上公开。（6）规范司法鉴定收费行为。省及省授予司法鉴定收费定价权的价格主管部门要会同同级司法行政主管部门，在成本监审基础上，按照合理补偿成本、统筹考虑司法鉴定行业可持续发展和社会承受能力的原则，调整、制定实行政府定价的司法鉴定收费标准。对违规收费行为，要会同价格主管部门依法调查核实、及时整顿、坚决纠正、严厉处罚。

（四）加强对司法鉴定行业发展的支持与保障。（1）严格落实行业发展规划。严格落实湖北省五年行业发展规划，逐步在全省形成以高资质、高水平鉴定机构为龙头、以区域性骨干鉴定机构为骨架、以专业化品牌鉴定机构为支撑、以民营鉴定机构为补充，布局合理、功能齐全、专业配套的司法鉴定网络。（2）鼓励制度健全、管理规范的大中型鉴定机构发展。财政、科技、税务等部门要加大投入力度，鼓励高资质、高水平鉴定机构建设，推动鉴定机构规模化、规范化、专业化发展。支持依托大专院校、科研院所设立集教学、科研、鉴定于一体的鉴定机构的发展。（3）加强司法鉴定管理队伍建设。各级司法行政机关要高度重视，把加强司法鉴定监督管理列入重要议事日程，加强领导，健全基层司法行政机关司法鉴定管理机构。坚持属地原则，落实各级司法行政机关、司法鉴定协会的监管责任，沟通协作，形成齐抓共管的格局。

四、健全统一司法鉴定管理体制的建议

（一）加快推进司法鉴定立法。《决定》实施十多年以来，对其认识不一、执行不一的问题仍然存在，在准入、鉴定人出庭作证、处罚等方面的规定也较为笼统，缺乏可操作性。建议全国人大常委会将《司法鉴定法》列入立法规划，组织对《决定》实施十多年以来的实践经验、存在的问题进行系统调研，从实质上启动立法程序。鉴于《司法鉴定法》的立法周期较长，可先对《决定》作出修改或立法解释，增强可操作性。

（二）完善司法鉴定人准入条件。一是对建立全国司法鉴定职业资格统一考试制度进行研究。二是对《司法鉴定人登记管理办法》中个人申请从事司法鉴定业务应当具备的条件加以明确细化，增强可操作性。出台司法鉴定登记管理实施细则，提高行政审批的规范性和可操作性，确保鉴定人准入门槛的一致性。三是打通鉴定人跨省流动渠道，在统一全国准入标准的基础上，对鉴定人跨区域流动的操作程序进行明确。四是对鉴定行业急需的专业人才准入制定相应的优惠政策，将于鉴定行业急需专业的实习视为从事相关工作。

（三）制定司法鉴定行政处罚办法，授权行业协会处理投诉。司法鉴定方面的行政处罚主要依据是《决定》《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》，其中对鉴定机构和鉴定人违规行为的认定较为原则，如“造成严重后果的”“故意作虚假鉴定的”“情节严重的”等表述缺乏标准，在进行行政处罚时很容易造成争议，建议对此通过专门制定司法鉴定行政处罚实施办法加以明确。司法鉴定行业管理方面，尽管目前全国性司法鉴定行业协会尚未成立，但各省（区、市）基本上都成立了行业协会，建议借鉴律师投诉处理的做法，对《司法鉴定执业活动投诉处理办法》进行修改，赋予协会相应职能，真正发挥协会在处理投诉、化解矛盾纠纷中的重要作用。

（四）着力推进司法鉴定标准化建设。统一行业标准是司法鉴定统一管理的基本内容之一，也是减少多头重复鉴定、应对当事人质疑的有效手段，建议由中央政法委协调，授权司法部在国家标准化委员会指导下组建司法鉴定标准化技术委员会，搭建全行业的标准化工作平台，加快司法鉴定国家标准和行业标准的制定工作。

（五）按照简政放权的要求适当下放司法鉴定管理权。根据现行的相关法律、规章，地市级司法行政机关负有对鉴定机构和鉴定人的管理职责，但行政审批、处罚等权力又过度集中于省级司法行政机关，造成事权不统一、权责不对等问题。一方面，基层司法行政机关没有审批、处罚权，管理权威难以树立，也影响了其工作积极性；另一方面，省级司法鉴定管理部门侧重微观层面的管理事务，无暇思考和谋划司法鉴定改革发展宏观事项，也造成了很多矛盾纠纷集中于省部级机关。建议司法部授权各省级司法行政机关将延续登记、变更登记等行政审批权，以及警告和责令停业的行政处罚权下放到地市级司法行政机关。