“村改居”社区研究焦点追踪与视角探新

文/（浙江省委党校，浙江杭州 311121）

内容提要：“村改居”是中国独特的城市化路径。围绕城中村改造、城郊结合部改制、农村的撤村并居以及美丽乡村建设四种空间形态和实施方式，学界对何为“村改居”社区及其存在问题、如何治理应对，给出了颇具启发性的思考。“村改居”社区建设是一项复杂的系统工程，借鉴城市社区中“单位向社区”转型的理论，总结村庄向社区转型的实践经验与理论启示，构建“村改居”社区从“转型社区”的样态描述到“社区转型”的城乡共生之路，是弥补“村改居”社区研究学术细节和理论空隙的一条可行路径和视角。

当前国内学界对由政府主导和推动的中国独特的城市化新路径—“村改居”及其社区形态—“村改居”社区的研究，重点围绕城中村改造、城郊结合部改制、农村的撤村并居以及美丽乡村建设四种空间形态和实施方式展开，主要涉及“村改居”社区的生成背景与背后动力、概念界定、转型困境以及治理路径等相关主题。

一、何为“村改居”社区：界定与认知

当前我国快速城市化进程中，形成了一类兼有城市社区与农村社区特性的过渡型社区——“转型社区”。这里不仅有各类人群的交汇和各种功能的混合叠加，而且也集中了各式观念的冲突和不同利益的博弈和制度的摩擦，是一种农业活动和非农业活动并存甚至互相融合的地域类型。折晓叶在深入研究边缘社区的基础上，通过对“超级村庄”的研究提出“城乡之间的第三领域”［1］的命题，即在地域组织和空间结构上，出现了一种带有非城非乡又亦城亦乡的“灰色地带”。

“村改居”是中国城乡二元结构城市化的“独特道路”。学界对何为“村改居”社区有着较为一致的理解。一般都从制度性变迁角度定义“村改居”社区，如顾永红、向德平等人所定义的 “通过变农村户口为城市户口，村委会改为社区居民委员会所形成的社区”［2］。 但是对于“村改居”社区的地域范畴与现实类型，不同学者却有着不同理解：或认为“村改居”社区专指在城市化进程中被城市规划布局所包围的“城中村”［3］；或将“村改居”社区限定在城市的边缘区域［4］，或专指在城乡结合地带开展“撤村建居”建设工作的社区。也有研究者［5］认为“村改居”社区蕴含上述两种区位类型。相关研究对“村改居”社区的过渡性也存在比较一致的认知，往往把“村改居”社区视作“过渡”社区或边缘社区。例如，李菁怡［6］把“村改居”社区的转型概括为六大方面，即“撤销行政村改成社区居委会、征用集体土地使之变为国有土地、集体资产的股份制改革、原集体用房和私房的产权所有化改革以及农转非后与市区居民同等的权利和义务。”

“村改居”社区与一般的过渡或边缘社区相比较，在形成原因、呈现方式与社区结构、组织制度等方面都存在很大的差异。“村改居”社区与城中村有着千丝万缕的联系和属性重合，但是也存在明显的差异甚至本质性区别。如果说“城中村”或棚户区等是城市化快速发展的遗留产物，那么“村改居”在某种程度上说就是对城中村问题的修正，“村改居”社区亦被视作为城中村“改造”的后果。“村改居”社区作为一种过渡性或边缘性社区，既被看作为城市化不断提升，城市空间不断增容的产物，也被当作中国城市化进程中独特的现象和特殊城市化方式的结果。“村转居”社区的特性正是通过与城市社区和农村社区的双向对照呈现出来，也构成了“村改居”社区本身独特的规定性。

二、“村改居”社区焦点问题探析

“村改居”工程是一个繁杂而漫长的过程，内部充满着不确定性和问题叠加。“村改居”问题前期阶段的研究，对失地农民权益保障和集体资产改制问题关注较多，而后期研究主要从“社会保障、居民参与、社区文化、社区公共服务供给、基层党建、改造开发”等方面，对其进行了全方位和多层面的思考和剖析。相关研究揭示了“村改居”社区的城镇化转型及其治理，是一项复杂的系统工程。学界主要从“村改居”后的变革、集体资产改制和组织与管理、社区治理体制转换情况、社区自治能力等方面，分析了当前“村改居”社区中出现的治理难题。

（一）关于“村改居”社区组织转型、管理体制、制度适应等问题的研究

相关学者对“村改居”的居委会组织、基层党组织、社区社团等组织转型问题进行分析。村委会向居委会转型是一个绕不开的议题，多年来，村委会的乡村底色与居委会的城市色调如何调和一直成为关注点。例如，梁慧等［7］针对“村改居”社区居委会管理中居委会职能定位不明确、管理人员素质不高、管理经费来源模糊等问题，提出如何完善“村改居”社区居委会管理体制、推动“村改居”社区居委会职能转变、加强工作人员培训和健全社区居员会管理法规等相关建议。曹姮钥、康之国［8］针对“村改居”社区党组织、自治组织、居委会组织等社区组织难以适应转型问题，提出了提升社区组织体系与组织能力建设的建议。田鹏、陈绍军［9］基于国家—农民关系视角对“村改居”后的村委会功能嬗变及其延续，提出借助“地方性知识，合理利用村庄本土治理资源和内生治理规则，实现农民集中居住区社会治理模式的现代转型”。在基层党组织功能的转型问题上，杨贵华［10］指出“村改居”社区社团组织面临组织发展不平衡的状况，需要通过制度建设与培育公民精神等措施，进一步为社区居民社团的发展创造条件，并提供相应保障。

在关注基层社区组织与相关管理主体的同时，很多研究格外分析了“村改居”社区中的自治、服务等制度政策。例如何宏光、陆凯旋［11］从“村改居”是否可以成功实施的维度提出新制度的适应效率问题，并提出从制度供给、制度摩擦、以及正式制度与非正式制度之间的矛盾角度，提出相关建议。同时，学者对“村改居”社区居民、政府及行政官员等在管理中的作用也尤为关注。例如，面对“村改居”居民面临的诸多制约因素和难题，梁绮惠提出构建以可行能力建设为导向的“村改居”政策体系，陈晓莉也指出，政府需要重新审查城中村改造发展推进路径，进一步推进“村改居”社区治理机制的配套改革，使其布局与城市社区接轨。

此外，“村改居”社区的公共服务供给也是当前学界比较关注的研究热点和难点，有关研究更多的是围绕“村改居”社区公共服务供给的特点、问题及治理策略等方面展开。首先，相关研究认为作为过渡型社区，“村改居”社区的公共服务供给具有其特殊性。庞玉珍、王俊霞［12］通过调查发现很多“村改居”社区仍然延续原有的村民自治，在城市社区内，原村民和外来人口在入学、医疗、就业和物业管理费等方面的管理实行 “一村两制”。其次，研究还发现在“村改居”社区的公共服务供给也暴露了不少矛盾与问题，如公共服务供给投入不足、主体错位和缺位、政府投入缺乏强制性和规范性，导致城乡发展不均、地区进步不均、不同群体悬殊等问题。再次，在优化选择“村改居”公共服务供给模式方面，陈孟平［13］提出应建立“公导民办”供给机制，鼓励县以上政府公共财政，通过转移支付为城乡接合部的公共物品供给付费，并对农民集体投资兴建的公用基础设施进行补偿。黄伟认为应采纳平等协商的方式来限定政府与集体、个人的权责关系。王春生［14］以珠三角的某“村改居”为个案，分析了该社区公共物品供给的成效、体制缺陷，提出构建社区与城市、城镇一体化的公共物品供给体制。黄春蕾提出“村改居”社区公共服务主体和供给方式的转型及其问题，并提议政府责任归位、加快集体资产股份制改制及创新公共服务供给机制等建议。

（二）关于“村改居”社区社会问题研究

“村改居”作为转型社区类型，不仅面临制度、组织转型问题，也存在文化、社会结构转变、角色转型等问题。很多学者从转型、资本、问题、关系等入手，对“村改居”社区的社会结构进行了分析，并提出了相应的对策。

“农民市民化”是“村改居”社区较为被关注的问题。熊惠平［15］分析了“村改居”背后的“四化”（农民市民化、非农化、城市化、工业化）及其重构社会关系的路径，提出要以此为切入点“审视中国社会在这场变迁中的各种变化以及由村民变成居民带来的社会转型效应关注”。城乡一体化“为农民市民化拓展、建构了可能空间”［16］。毛丹认为，城郊农民市民化是一个面临“赋权、互动和认同”［17］的过程和阶段。

李志刚、于涛方等对改制后的城中村这类“转型社区”进行研究，并从“机械团结”到“有机团结”“行政化”与“自治化”“社会成本”与“社会福利”［18］等三个维度探讨社区转型的目标、途径及其社会效能，认为合理的社区转型应尽量避免打破原有社会空间，采取渐进、多元的改造方式，逐步加以推进。而吕青［19］从失序的维度，对“村改居”社区失序的表现进行分析，提出从“政社互动”的视角来重建社区秩序。吴晓燕、关庆华则从社会资本的视角指出，“村改居”社区社会资本流失严重带来社区认同缺失、集体合作困难、多元治理格局难以构建等治理难题，提议从“培育社区信任、完善社区互惠规范、构建紧密邻里关系”等方面，来重构社区社会资本。邵任薇［20］利用“镶嵌式自主”的概念对城中村改造中的行动主体之间以及生活—制度之间的互动关系进行了分析，认为政府、村集体和村民他们彼此的自主性都是互相镶嵌的，在镶嵌的基础上实现自主性，呈现了自主性和镶嵌性并存的特征。

“村改居”社区的社会秩序不仅面临失序的风险和重构的任务，社会结构也正从村庄到社区的现代化转型，且其文化层面也发生着关联密切的文化转型。“村改居”社区的文化属于典型的礼俗型基层文化或者微观文化，其转型迷茫的根本原因在于“被动城市化过程所造成的新社区的文化惰性”［21］。如何通过新居民为主体来重构社区文化生活价值和意义，进而形成新社区身份认知和社会认同已成为“村改居”社区有效治理的现实挑战。蒋福明从文化视角对“村改居”社区的文化困境及其日常呈现进行探讨，并从物质文化、制度文化、行为文化、精神文化等方面［22］对社区文化转型的必要性与原则进行分析，进而提出“村改居”社区文化与成熟城市文化不同，应该从和为贵、和而不同、中庸之道、和睦相处、和谐有爱等方面进行重构。另外，学者们对“村改居”的“反城市化”问题也进行了充分地考察与分析。例如，李翠玲［23］从土地、计划生育、社会福利等方面分析了“村改居”过程中，底层抗争及其带来的反城市化现象，认为“村改居”居民反对的不是城市化本身，而是利益受损或分配公正问题。

（三）关于“村改居”社区集体经济问题研究

集体经济组织不但面临如何处理与社区党组织、居委会之间的权责关系问题，也需要处理农民增收以及土地等资产权益被侵犯、税赋沉重和运作不规范等诸多新问题。有学者［24］分析指出，集体经济的公司制改革可以明晰产权、保护农民合法权益，但同时需要建立基于产权的有效激励机制和约束机制来调动广大村民参与集体经济发展与监督的积极性，发展壮大集体经济，使集体资产不断保值、升值。 操世元［25］指出，“村改居”社区集体经济的发展壮大对撤村建居、农民市民化有积极作用，但同时务必加强对原集体经济运行的进一步监督。

除了对“村改居”社区集体经济微观问题进行研究之外，集体经济的宏观问题研究也得到重视。“村改居”社区的集体经济改制内容和公司制走向得到重点分析。例如杨善民等指出统分结合的股份制改革是集体经济转型的方向，集体经济转型中的政经分离是农村社会现代化的必由之路。张克俊、付宗平［26］从“推动集体经济组织产权制度改革、推动集体经济股份合作制改革、理顺集体经济组织与社区自治组织关系、对集体资产进行差别化处置、动态完善并实施失地农民的养老保障制度和加强对集体资产的管理和监督”等五个方面为“村改居”社区经济发展提出了药方。杨贵华［27］在分析社区股份合作制何以成为多数“村改居”社区集体资产改制的选择模式的基础上，分析“村改居”社区集体经济实施股份制改造的意义、主要问题和对策措施等。高灵芝［28］以山东的某社区为个案，提出“村改居社区如何通过对原村集体资产的股份制改造，实现原居民对原村集体资产的人格化占有，解决原村集体资产虚置和原居民利益难以保障的难题”。

三、“村改居”社区进一步研究的可能视角

已有“村改居”社区的研究，对何为“村改居”社区、“村改居”社区存在的问题及其治理应对等问题给出了颇具启发的研究，亦为今后的研究提供了良好基础。但是当前的研究，从研究层面来看，政策研究多于学理研究；从关注角度来看，对社区静态结构多于动态过程分析；从研究对象来看，对社区孤立研究多于社区与村庄、城乡关系等背景联系起来的研究。这就要求我们需要从“学理、动态、比较、整合”的视角，对“村改居”及“村改居”社区加以深入探讨：

一是总体性的研究视角与分析框架的拓展。一方面，“村改居”社区实际上是在一个统一名称下的复杂存在。例如从宏观而言，“村改居”社区具备三种不同的形态即城中村—“村改居”社区、城乡结合部—“村改居”社区、纯农村村庄—“村改居”社区。即便在一些性质相似的回迁型“村改居”社区，其组织体系构架、相应运作机制和基本秩序安排也都是各行动主体基于自身利益诉求下的动态博弈结果。另一方面，受到“村改居”社区复杂和多元现实的影响，很多研究都专注于某一特定的“村改居”社区类型，或者专注于“村改居”社区某一方面的问题和现象进行研究。这就需要我们从一种比较的视角，为“村改居”社区研究提供一个相对具有总体性和整合性的分析框架。

二是城乡关系在“村改居”研究中的探新。当前研究很多都从城乡关系视角出发，对“村改居”社区进行了研究，但是这些研究未把城乡关系真正置于研究的中心。一方面，这类研究把城乡关系作为一种背景和影响因素看待，而失去了挖掘其内在嵌入于“村改居”社区的可能及其成为“村改居”社区发展路径的潜力。例如，这类研究往往将城乡边缘区看成城市和乡村之间的过渡地带，或将之视作城乡关系协调发展的桥梁以及城乡矛盾对抗的缓冲地带。另一方面很多研究借助于城市化、城乡一体化甚至是城乡统筹概念，来替代城乡关系分析“村改居”社区。这种概念置换的后果，不仅在一定程度上压缩了城乡关系的内涵与外延及其适用性，而且给“村改居”社区分析带来一定的负面影响，即带有城市化约乡村的内在价值判断。这就提醒我们，需要提出一种反省或反向的分析视角即从“乡”的一方来审视“村改居”及其社区样态。也就是说，在“村改居”社区受到宏观城市化即城市“侵占”乡村空间和形式下，“村改居”内部呈现出的却是城市“嵌入”乡村或者乡村吸纳城市的社区秩序或生态重构的现实多样性。这就需要我们从“村改居”社区的内部和经验出发，来透视城乡关系变化的“万花筒”及其对“村改居”社区的形塑。

三是学术细节和理论空隙的填补和升华。“村改居”社区作为国家力主和推动的城市化后果，其居住形态不仅深受国家、市场和社会等主体行动及其合作治理的塑造，其社区空间充斥着国家—市场—社会、城市—乡村、现代—传统等不同要素的交织。这就提醒我们，需要更为细致和用心的去探讨和分析。例如“村改居”和“村改居”社区之间的关系、生成逻辑等需要进行细化和应对；“村改居”社区的“村”、“居”的概念、内涵及其关系，甚至“改”的过程与机制、变化等，都需要进一步的明确。另外，这些研究更多是呈现一种现象和社会事实，学术分析上仍缺少一定高度的理论提升和总结。如何借鉴城市社区中“单位向社区”转型的研究和理论，提出村庄向社区转型的“社区转型”实践经验与理论启示和分析框架，仍需要进一步提炼和升华。