“村改居”法律程序的缺失与完善

张慧霞

[摘 要]目前，我国缺乏全国统一的法律、法规指导“村改居”工作，各地“村改居”工作较难开展，且容易损害村民合法权益。加强和提高“村改居”法治水平，是城市化的重要保证。通过对“村改居”法律程序缺失进行探讨，揭示其存在的问题，提出完善“村改居”相关立法的若干思路，以期对我国城镇化建设有所裨益。

[关键词]“村改居”；法律程序；立法完善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.233

1 “村改居”的现状

随着我国城市化进程的不断发展，大量城市边缘的农村地区和城市中的“城中村”自主或者被动地进入城市化的浪潮当中，其管理体制、经济结构和生活文化需求等方面发展到了城镇的水平或者接近于城镇的水平，这些地区都面临着要进行“村改居”工作。而“村改居”社区居委会就是在这种背景下产生的，它是指将原来的农村村民委员会撤销，改为城市社区居民委员会，用城市的管理模式去治理被城镇化的原农村地区。[1]简单地讲，“村改居”就是城市化进程中将农民的农村户口转为居民户口（也就是所谓的“农转非”），将“村民委员会”改为“社区居民委员会”。但是，由于“村改居”工作涉及基层组织变更、农民权益的保护等方方面面的事项，是一个复杂的系统工程，单靠乡镇街道或村是不能够自行解决好的，它需要国家和政府的政策支持和法律规范的指引和约束。

近年来，全国各地先后对“ 城中村” 及城市边缘村庄实施了“村改居”改造，并取得一定的成效。综合这些地区的实践，我们可以把“村改居” 的实施内容概括为以下几个方面：①集体土地处置。农村集体土地原则上依法征收，转为国有。②户籍转变。按有关规定和程序转换村民的户籍，享受同城镇居民同等的权利并履行应尽义务。③集体房产和村民住宅处理。原属村集体或农民经批准建造的集体用房或私房，在集体土地征为国有土地后，准予房屋所有权登记，按规定发放房屋所有权证。④公共设施建设和管理。包括环卫、绿化、道路以及用水用电管理等，依据城市居民委员会组织法的相关规定纳入市政财政。

面对如此复杂的情形，“村改居”社区居委会在工作中，由于缺乏有关“村改居”的配套法律、法规，使“村改居”社区居委会的工作较难开展，从而影响“村改居”社区的建设和发展。

2 “村改居”的法律程序缺失

法谚曰：“程序是法律的生命。”季卫东教授在其《法律程序的意义》一文中引自美国大法官道格拉斯那句广为流传的名言——“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”[2]无不说明一国法制进程中程序的重要性。任何实体目标的实现都需要借助程序的技巧以安排和落实，也就是说，法律上实体性的目标追求只有被装置于程序性的逻辑框架中时，才能真正体现出其实践意义。[3]

我国虽然已经出台《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居组法》）等相关法律，但“村改居”后的社区居委会由于其存在背景的特殊性，在过渡工作中，这两部法律都不能处理好有关“村改居”社区居委会的职能和换届选举等有关问题。“村改居”社区居委会不同于纯然的城市社区，直接套用《居组法》，则需要考虑《村组法》和《居组法》的同步一致性问题。

目前，全国范围内仅有《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号）提及“禁止擅自通过‘村改居等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。除此之外没有在其他全国性规范性文件中发现关于“村改居”工作的指导。尽管，2006 年民政部门曾经提出，要将进一步明确“村改居”的工作原则，规范“村改居”工作的程序，切实维护农民群众的土地权益，积极稳妥地处置好农村集体资产，妥善安置好村民群众的生产生活，加强监督，最大限度地避免形形色色的侵害农民土地权益的做法。但是，统一的指导原则至今没有出台。[4]

现实中，对“村改居”进行规范的主要是地方立法或者政府文件，但是也存在不少问题。各地区立法差异较大，立法层级低，并且有些文件的内容已经不适应当前城市化快速发展的需要。

“村改居”在实体法方面缺乏全国性的法律规范，在程序法方面也存在诸多缺失。具体包括以下方面。

2.1 “村改居”的盲目和无序化，缺乏改制的标准和程序

在我国城镇化过程中，相当多的村委会改革成了居委会。但是基于我国国情，我们不能认为“村改居”是所有农村村委会的改革方向。一方面，由于部分农村在地理位置、经济结构以及市场化程度上都不具备城市化的条件。对于这样的农村而言，城镇化的主要途径是人口通过就业、升学等方式往外迁移，而不是将村委会改为居委会。另一方面，有些地方即使具备或者可以创造出城镇化的条件，但作为农业大国，考察当地气候、土壤等环境因素，从事农业种植比从事其他作业更能获得经济收益。在这些农村中，保留农村形态比转变成城镇更为务实。有农业作为基础，使得农民、农村以及农村自治组织——村委会的长期存在成为客观必要。

基于以上原因，我国“村改居”工作只能因地制宜地实行，严格其设立条件和程序，反对无序化地进行“村改居”的情况。“村改居”实行基本条件和程序限制，可以使有些盲目撤村制改为社区的现象得到有效遏制。

2.2 居委会工作人员的产生办法不统一

“村改居”后，选举居委会的工作人员，是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）进行村民直接选举，还是依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居组法》）的相关规定进行选举？根据《村组法》第十一条规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。而《居组法》第八条规定，“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生”。

很显然，在“村改居”过程中涉及的民主选举问题上，《居组法》和《村组法》两部法律的规定是不一致的。实践中，“村改居”社区经常会遇到选举办法分歧，造成一些工作上的困扰。

3“村改居”的法律程序完善思路

在强调依法行政、建立法治政府的今天，要加强和完善“村改居”工作，必须注重法治，其中最为基本的就是行政程序法治化。程序上的合法合理，是制度完善的重要一步。从程序的角度考察和分析当前“村改居”过程中存在的一些问题，对于规范行政权的运作，保障村民——即行政相对人的合法权益，并最终推进我国城市化建设具有重要的现实意义。

“村改居”配套的法律法规的完善，尤其应当注重法律程序，以规范政府行为，切实保障农民权益免遭侵害。

3.1 遵循正当法律程序

政府“撤村设居”的行政行为应遵循“村改居”的具体实施程序，包括“村改居”的启动程序（“村改居”的条件和程序），“村（居）民会议决议”的制约性程序等。

比如，“村改居”的条件可以做出如下规定，凡符合下列条件之一的村委会，纳入“村改居”范围：①居民户籍人口占本村总人口一半以上的；②以全国人口普查统计数和耕地保有量为计算基础，本村人均耕地面积不足0.12亩的；③本村2/3以上的村民不从事农业劳动，不以农业收入作为主要生活来源的。

在具备了以上“村改居”的基本条件后，要严格工作程序，不得随意以“权力”改社区。“村改居”的实施程序可以做如下考虑。

第一，经乡镇政府或街道研究提出。

第二，召开村民会议或村民代表会议，通报情况，讨论进行表决，经到会人员过半数同意通过。

第三，由村提出申请。即由村委会根据村民会议或村民代表会议做出的决议，向街道提出撤销村建制，建立居民委员会的请示。

第四，街道报县（区）人民政府。由民政部门审核，县（区）政府批准公布。

在实践中，一些地方的“村改居”也是这样做的，经过调查反馈，适当时间可以考虑在全国形成统一的指导性规范。

3.2 完善行政参与制度

行政法律关系确立的必要条件是在行政关系中有行政相对人的参与，因此，行政机关在实施“撤村”“设居”行政行为时，应鼓励行政相对人积极参与，包括政策的制定和实施、集体资产和土地的处理方式、基础设施的建设等问题的讨论，通过细化参与方式、参与途径、参与程序、参与时间等内容提供给行政相对人参与的机会，保障行政相对人的行政参与权，特别是知情权和听证权等实体和程序性权利。[5]

农村村委会民主选举的普及，已远远走在了城市发展的前头，因此，在“村改居”过程中，如何做好基层民主的转型和过渡是我们应当重视的一个新问题。

2005年民政部曾下发农村选举意见，对这一问题作了统一的规定，主要按照农村集体经济产权制度改革确定“村改居”社区选举办法。“对已经完成村农民集体经济产权制度改革的地方，可以探索按居民居住地进行选民登记；村民委员会虽然名称已改为社区居民委员会，但尚未进行村农民集体经济产权制度改革的，一律按照村民委员会的法律、法规进行选民登记并组织换届选举。”

我们认为，以部门规章的形式规定“村改居”社区选举办法，首先，法律层级低，未能得到很好地贯彻实施。其次，以是否完成农村集体经济产权制度改革为标准来确定“村改居”社区选举办法，实践中不太好把握。建议加快完善“村改居”配套的法律、法规，详细规定“村改居”社区选举办法，以“两委会”成员任期届满为标准，尊重大多数村民意见。

3.3 完善法律救济机制

“村改居”工作事关农民的身份权、财产权、社会保障权及其他政治文化权利，应当疏通行政复议救济渠道，完善意见申诉和申辩的上访制度，赋予利害关系人明确的法律救济途径，综合构架“村改居”农民利益保障机制，促进“村改居”工作沿着法制轨道发展。

参考文献：

[1]梁慧，王琳.“村改居”社区居委会管理中的问题及对策分析[J].理论月刊，2008（11） .

[2]季卫东.法律程序的意义[J].中国社会科学，1993（1）.

[3]谢晖.论法律程序的实践价值（上） [J].北京行政学院学报，2005（1）.

[4]张丽琴.从“村改居”看村委会的改革走向[J].理论月刊，2008（9）.

[5]宋悦华，李曦.审视“村改居”进程中农民权益的保障[J].中国集体经济，2013（4）.