论新时代依宪治国方略下的合宪性审查

文正邦

(西南政法大学，重庆 401120)

习近平总书记在党的十九大报告中提出：为深化依法治国实践，进行全面依法治国这一场国家治理的深刻革命，必须加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。这就为新时代我国宪法理论和实践发展指明了方向和目标，赋予了我国宪法工作者光荣而艰巨的时代使命，且对于深入推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系和法治国家都有着十分重要的意义。值得注意的是，这是党的文件中首次出现“合宪性审查”，而且是将学界以往曾惯称的“违宪审查”确称为“合宪性审查”，这表明了党中央关注这个重要问题的深度和着力解决的决心。事实上，“合宪性审查”的概念，更加符合中国国情和制度体制，更加体现了对依法治国和依宪治国的正面期待。

合宪性审查是监督宪法实施的重要制度。它是指由特定的有权机关，依据宪法和相关法律的规定，按照法定的程序和方式，对相关法律法规和规范性文件以及公权力行使机关及其负责人的行为是否违反宪法规定进行审查，如果发现违宪即予以惩戒和纠正，以保证宪法实施，维护宪法的权威。推进合宪性审查工作同加强宪法的实施和监督，维护宪法的尊严和权威是互为因果的。合宪性审查本身就是对宪法的实施进行监督的关键环节，也是维护宪法的尊严和权威的重要举措；离开了合宪性审查，违宪的法律法规及行为得不到有效及时的查处，宪法就不能顺利地贯彻实施，宪法监督就不得力，宪法的尊严和权威也会减损。合宪性审查还同宪法诉讼、宪法解释等重要问题密切联系。所以在宪法理论和实践体系中，合宪性审查是一个极为重要且涉及面既深且广的问题，有力有效地推进合宪性审查工作一直是中国宪法工作者的迫切期待，并寄寓着人民群众对良法、善治的强烈愿望。从宪法司法化的争论到孙志刚案件引发的废止《收容遣送办法》，中经全国人大法工委设立的法规备案审查室，再到2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的现行宪法第五次修正案将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，我国的合宪性审查工作也在艰难中逐步推进；但我国的合宪性审查制度和机制显然都还不健全、不完备，其组织机构、运行机制、工作方式和程序、审查对象和范围以及惩戒办法等都尚待进一步健全和完善。而随着全面依法治国的不断推进，不仅法律法规、规范性文件的数量越来越多，其层次、门类以及种类愈加纷繁，而且其调整对象也更为复杂多样，这些都对立法主体的政策水平和业务能力提出了更高的要求，从而使立法质量包括合法性特别是合宪性问题也越来越突出；更何况滥用权力的违宪行为屡禁不止，滥用权利(如贿选)的违宪行为也时有发生。因此，新时代如何有力有效地推进合宪性审查工作就不可避免地被推上了党和国家工作的重要日程。

而为了深化依法治国实践，进行全面依法治国这一场国家治理的深刻革命，我们还应该更深入一步地认识到推进合宪性审查工作的重要意义，即它乃是落实新时代依宪治国方略的关键举措，为实现国家治理体系和治理能力现代化所不可或缺的。

依宪治国，就是要依据宪法的规定、原则和精神来治国理政，将其体现和贯彻到国家各项事业和国计民生各个方面，体现和贯彻到政治、经济、文化、社会以及生态文明建设和发展的各个领域，特别是体现和贯彻到党和国家的大政方针上，从而全面地贯彻实施宪法，牢固地树立宪法的尊严和权威，为厉行法治铸牢核心、夯实根基。深入推进依法治国必然要进展到依宪治国。依宪治国是中国共产党对治国理政规律的高水平认知，对人类政治文明和法治文明经验的科学概括，对依法治国方略的深化和提升，是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义[注]参见文正邦“依宪治国——中国共产党人的重要历史使命”，载2016年11月28日“中国宪政网”。。法治国家治国理政都必须依据宪法、尊重宪法、遵从宪法，才能坚持和发展自己所选定的政治发展道路和制度。这是人类政治文明和法治文明的经验所在。宪法是国家根本法，是国家行为和各部门法的法制基础和依据，我国宪法是党和人民意志的集中体现，是人民当家作主的证书，是治国安邦的总章程和治国理政的最高法律依据。所以党中央一再强调依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。因为认准了依宪治国，就认准了依法治国之精髓，把准了依宪治国，就把准了依法治国的纲领，就可以纲举目张，增强实施依法治国方略的深度和力度。我们坚持依宪治国就能坚持和发展我国宪法所确认和规定的各项基本原则、基本方略和基本制度，从而就能坚持和发展中国特色社会主义理论、道路和制度，才能推进“善政”体系建设，不断趋向“善治”，提高我们治国理政的水平和效率，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案将党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新和制度创新成果写入宪法，有力地夯实了国家治理体系和治理能力现代化的制度基础，就是依宪治国的典型做法和体现。所以，正如习近平总书记所曾讲过的：“我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政，我们依据的是中华人民共和国宪法。”[注]2015年2月2日习近平在“省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班”上的讲话。

而实行依宪治国在理论和实践上的一个重点、难点以及焦点就是推进合宪性审查工作，这乃是落实新时代依宪治国方略之关键所在，也是实现国家治理体系和治理能力现代化题中应有之义。因为如果出现了违宪的法律法规及行为得不到有效及时的查处，宪法监督岂不就成了一句空话，宪法的顺利实施就得不到保障，宪法就必当丧失其尊严和权威，最终就会导致国无良法和善政，那么依宪治国何从谈起？实现国家治理体系和治理能力现代化也岂不成了儿戏！而且推进合宪性审查工作复杂而重要，涉及面既深且广，会触及到多方面且深层次的权力结构、利益结构以及利益集团和既得利益者从而很可能遇到其抵制乃至反抗，所以阻力和困难不少。事实上，“合宪性审查”即学界以往曾惯称的“违宪审查”一直是我国宪法学界热烈探讨和争论的问题，曾经出现过各种各样的观点、主张和方案，仅就其组织机构究竟应采用何种模式而言就一直未有完全达成一致。正因为如此，就必然影响和制约着依宪治国方略的真正落实和成效。可以说，合宪性审查工作不得力、难开展已成为制约我们实行依宪治国以及全面实施宪法，切实地维护宪法尊严和权威的瓶颈，也是实现国家治理体系和治理能力现代化进程中急需补的一个短板。所以如何有力有效地推进合宪性审查工作，已成为落实新时代依宪治国方略不可回避的问题。

党的十九大庄严宣告，中国特色社会主义进入了新时代，即决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国，以实现中华民族伟大复兴的中国梦的时代。新时代为实现伟大梦想而进行的伟大斗争、建设的伟大工程、推进的伟大事业，显然都必须要深化依法治国实践，努力推进全面依法治国并取得新的成效，以为新时代肩负的重大历史使命提供强有力的法治保障；而深化依法治国实践固然有许多工作要做，进一步落实依宪治国以深化和提升依法治国方略当是其重要内容。这些都需要提出和部署更加明确、具体的措施和要求。所以党的十九大报告在提出为深化依法治国实践，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的同时还创新性地提出和部署了成立中央全面依法治国领导小组(后来并升格为中央全面依法治国委员会)，加强对法治中国建设的统一领导；进而又鲜明地提出和部署了要推进合宪性审查工作，并将其与加强宪法实施和监督，维护宪法权威有机紧密联系；而且紧接着又明确提出和部署了推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治等系列重要措施和要求。这些既是党的十八届四中全会精神的继承和发扬光大，又凸显了为深化依法治国实践还必须通过推进合宪性审查工作来落实新时代依宪治国方略，以实现依法治国和依宪治国高度统一的时代要求。前不久习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上又重申要“坚持依宪治国、依宪执政”，并强调指出“要全面贯彻实施宪法，在全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法宣传教育活动，弘扬宪法精神，加强宪法实施和监督。”充分表明了党和国家在新时代坚持依宪治国，从而把全面依法治国推进到新的阶段和水平的决心。

可喜的是，2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议为贯彻党的十九大精神把“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，使其有此专门的机构来承担起合宪性审查的职责，从而结束了关于我国的合宪性审查组织机构究竟应采用哪种模式的争论，为建立符合中国国情的合宪性审查制度迈出了实质性的步伐，这无疑对于推进合宪性审查工作，落实新时代依宪治国方略具有重要意义；但这只是开了一个好头，随之就有一系列的工作必须要做，一系列的理论和实践问题需要解决。包括在这样的制度框架下如何卓有成效地操作和运作合宪性审查工作及其整个过程？还有如何切实树立和增强“全国人大宪法和法律委员会”的权威？特别是如何进一步健全和完善合宪性审查的组织机构、运行机制、工作方式和程序、审查对象和范围以及惩戒办法等等？还有，我们注意到2018年6月22日全国人大常委会通过的《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，规定了“宪法和法律委员会”在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、 开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。那么，作为全国人大专门委员会的“宪法和法律委员会”如何协调和处理好它同全国人大常委会行使的“解释宪法，监督宪法的实施”固有职权的关系，以及同全国人大法工委设立的法规备案审查室的职责的关系，还有同司法机关对行政行为的司法审查的关系。诸如此类，都需要处理和解决好，这些也都是实行依宪治国以及我国宪法理论和实践中的重点、难点、焦点或急需解决的问题；这些问题的顺利解决，才能真正建立起并进而健全符合中国国情的合宪性审查制度，从而把新时代全面依法治国推向新的更高的阶段和水平。

还应当注意到，必须全面、准确地推进合宪性审查工作。例如，仅就其合宪性审查的对象和范围而言就不能只注意针对相关法律法规和规范性文件这类抽象行为(虽然这是最主要的)，还应注意针对公权力行使机关及其负责人的具体行为——尤其是新时代要坚定不移地全面从严治党，夺取反腐败斗争的压倒性胜利；而腐败分子的违宪违法行为如果得不到有效及时的查处和有力的惩戒，那就是对人民的犯罪！腐败分子的违法活动和行为往往也是违宪的；对作为国家根本法的宪法不遵从、不敬畏，也很容易滑向违法犯罪。所以，把反腐倡廉提升到维护宪法的尊严和权威的高度来认识和进行就更有价值和意义；而且要建立和健全不敢腐、不能腐、不想腐的制度、体制和机制，就不能不把健全和完善以宪法监督为核心的法制监督体系放在极其重要的地位。这都表明了新时代推进合宪性审查工作的必要性、重要性以及紧迫性。总之，我们认为，违宪的法律法规和规范性文件以及滥用权力及权利的违宪行为都尤其应该纳入合宪性审查的对象和范围。滥用权力的违宪行为除了贪腐之外，还应包括官员或领导干部的重大决策失误。党的十八届四中全会作出的全面推进依法治国的战略部署提出要“建立重大决策终身责任追究制度”，学术界也在探讨如何更妥当地追究决策失误的法律责任。我们认为，追究重大决策失误的法律责任首先就应追究其违宪的宪法责任，通过合宪性审查来追究其违宪的宪法责任并给予相应的惩戒和制裁就是合情合理的，也是恰当其位的。这样，提升到违宪责任的高度上来认识和处理并整合其他该当的法律责任才有利于给这类官员或领导干部形成威慑以防止其恣意决策，危害国家和人民。当然，对滥用权力及权利的违宪行为进行合宪性审查，这从理论和实践上都会增添合宪性审查的难度和复杂性，但对于健全宪法监督机制，增强宪法权威，从而落实和推进新时代依宪治国方略，却是十分必要的。至于其运作机制和操作程序等如何开展和进行，在我国宪法理论和实践中都会涉及到许多新的内容和问题，那就要靠深化政治体制改革和制度创新来解决，这就赋予了我国宪法工作者义不容辞的艰巨而光荣的使命。

更值得我们深思的是，党的十九大报告是在强调指出全面依法治国是一场国家治理的深刻革命的前提下来提出和部署上述重要内容的，表明我们全面推进依法治国和落实依宪治国都要有足够的勇气、魄力和决心以及它们对于全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义。因为全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。要实现这个宏伟的目标更需要我们在国家治理上一定要坚持厉行法治和实行依宪治国，从而克服种种困难、排除各方面的阻力，并会经受诸多考验甚至可能有的曲折，只有经过坚持不懈、坚忍不拔的努力才能达到。更何况依宪治国必然要导致依宪执政，新时代要坚定不移地全面从严治党，坚持不懈地进行反腐倡廉，不断提高党的执政能力和领导水平，就更是一场深刻的革命。更不消说推进合宪性审查这个极为重要且涉及面既深且广的工作本身就是一场革命，如上所述，会触及到多方面的深层次的权力结构、利益结构以及利益集团和既得利益者，要应对其中可能产生的抵制乃至反抗，要矫正违宪的法律法规及行为，如果没有敢于斗争和善于斗争的革命精神和作为，是不可能坚持下去的。同时，这些也都贯穿于全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化的整个过程。事实上，国家治理体系和治理能力的现代化离不开法治的现代化，在我国，实现法治的现代化就须建成中国特色社会主义法治体系，而建成社会主义法治国家必定是实行依宪治国的国家，同时也是实现了国家治理体系和治理能力现代化的国家。总之，我们要对推进合宪性审查工作，落实新时代依宪治国方略的复杂性、艰巨性以及艰难性作好充分的思想准备。

因此，我们应该积极行动起来，以坚定的决心、坚强的意志和毅力努力推进合宪性审查工作，落实好新时代依宪治国方略，为夺取全面依法治国以及推进国家治理体系和治理能力现代化的新胜利而作出应有的贡献。