从存款保险制度角度谈我国金融安全网的完善

郭艳芳

我国从20世纪90年代就已经启动了存款保险制度的研究工作。最初主要是通过对基础理论、制度模式设计和国际存款保险制度比较的研究，论证我国建立存款保险制度的必要性和可行性。从2015年3月31日《存款保险条例》正式公布后，更多的文献资料主要集中于对条例内容的评析及我国存款保险制度引发的道德风险的研究。即使有关于金融安全网三大支柱的协调性研究，也更多地体现在《存款保险条例》颁布之前理论层面的假设。本文从构成我国金融安全网的“三道防线”入手，分析“两道防线”背景下我国金融安全网保护力度的缺失，肯定了存款保险制度作为金融安全网“最后一道防线”的作用，并从法律的角度对《存款保险条例》理性设计提出完善的建议。

金融市场是一个国家经济之根本，金融市场安全及稳定与否会直接影响到一国的经济、社会和政治。为了防范金融风险和化解金融危机，构建能够有效维护金融体系安全与稳定的金融安全网被各国认为是最有效的举措。然而，对于金融安全网的构成要素，国内外学者并未达成一致观点。日本有学者认为，金融安全网是防止金融体系系统性风险发生和扩散的政策机制，其构成要素包括中央银行特别融资制度、存款保险制度和政府公共注资三方面内容。我国学界把国家安全网构成分为狭义与广义，狭义的金融安全网仅为存款保险制度。从广义上来看，虽然观点不尽一致，但是通常一致认为金融安全网由银行业审慎监管、中央银行最后贷款人制度以及存款保险制度构成。

一、我国金融安全网的“三道防线”

1.审慎监管。在理论界，一般都会将审慎监管细化为宏观审慎监管和微观审慎监管。方会磊、钟良[1]认为：“所谓宏观审慎监管是与微观审慎监管相对应的，从金融体系整体而非单一机构角度实施的监管，其目的是通过对风险相关性的分析、系统重要性机构的监管，来防范和化解系统性风险。”但是笔者在此强调的审慎监管是微观审慎监管，即金融监管当局主要负责银行型金融机构日常经营的合规性和风险监管。马宁[2]认为：“审慎监管强调的是各个金融监管机关应当依据各自法定职权，有效管理与监督金融机构，防范问题金融机构的出现或在问题金融机构已经出现后削减其可能造成的消极影响。”

通过比较，笔者认为审慎监管其实就是审慎原则在金融监管中的适用，是通过对金融机构进行监管，确保金融机构审慎经营，增强对各种金融风险的抵御能力，防范和控制风险，以实现稳健运行。根据我国《商业银行法》《银行业监督管理法》的规定，审慎监管主要包括商业银行的设立、资本充足率、注册资本限额、清偿能力、稽核检查等内容，可以将审慎监管理解为一种事前的监管，其主要目的是防范银行业金融机构可能出现的金融风险。

2.最后贷款人制度。在应对出现流动性资金短缺的银行性金融机构时，中央银行作为最后贷款人牵头负责系统性风险的防范和化解，是我国安全网防范金融风险的“第二道防线”。中央银行担当最后贷款人，要求受援助银行首先穷尽解决流动性资金短缺的所有合理手段，如组织存款、清收贷款、变现资产、股东救助、市场拆借及同业救助措施等——此即“最后贷款人”术语的由来[3]。中央银行仅在受援助银行有清偿能力，但欠缺流动性资产，并且已在中央银行提供抵押物时，才提供临时性流动资金。对没有建立存款保险法律制度的国家，中央银行作为最后贷款人实际上承担隐性存款保险职能。

3.存款保险制度。截至2014年1月，世界上已经有113个国家和地区建立了某种形式的存款保险制度，我国是世界上第114个建立存款保险制度的国家。存款保险制度是指国家通过立法的形式，设立专门的存款保险基金，明确当个别银行经营出现问题的时候，存款保险基金管理机构依照规定使用存款保险基金对存款人进行及时偿付，保障存款人权益，并采取必要的措施维护存款以及存款保险基金安全的制度[4]。存款保险制度作为我国金融安全网的“第三道防线”，不仅是维护金融安全与稳定的“最后一道防线”，而且是大众对金融稳定与安全的“心理防线”，可以防止储蓄存款居民因个别银行倒闭而对其他银行失去信心发生挤兑，引起系统性风险。随着存款利率上限的放开，我国利率市场化改革已经基本完成，作为配套制度环境的存款保险制度的重要性进一步显现。

综上，审慎监管作为一种事前预防措施，是为了降低银行潜在风险，检测银行是否遵守了相关规章制度，确保银行体系的安全与稳定，其构筑了我国金融安全网的“第一道防线”；最后贷款人制度侧重于事中预防，是为了防止银行流动性资金欠缺危机的蔓延而对出现临时性流动资金困难的银行提供的援助，其构筑了我国金融安全网的“第二道防线”；而存款保险法律制度是事后补救措施，能够起到提高存款人信心、防止银行挤兑和保护存款人利益的作用，是我国金融安全网的“最后一道防线”。

二、“两道防线”背景下我国金融安全网保护力度缺失

1.“第一道防线”在我国金融安全网实践中的缺陷。审慎监管是我国金融安全网的“第一道防线”，有学者基于公司内部结构风险控制、金融风险防范于未然考虑，把它列为金融安全网的核心地位。笔者认为，这种事前预防是必须的，但由于金融风险的不可预测性及实施过程中的执行效果，不能实现预测性风险防范。

（1）“一行三会”分业监管与金融机构混业经营矛盾突出。我国现行的金融监管模式是“一行三会”分业监管模式。虽然各大学者提出我国要实行混业监管模式，但现在还处于理论研究层面。结合我国金融市场的发展程度以及金融机构品种的多样化、创新性，可以发现金融市场呈现综合性、多功能的发展趋势。银行的业务不再是仅涉及传统的简单存贷业务，而是逐步拓展到证券、保险、基金等方面。随着金融机构混业经营趋势逐步加强，“一行三会”分业监管必将出现监管“真空”，两者之间存在的矛盾对审慎监管的具体实施提出了质疑。

（2）金融部门职能交叉重叠，属地监管趋于形式。各地方为了取得更多的信贷资金支持当地建设，成立了金融办、金融局或金融处等部门，其职责是研究分析国内外的宏观金融形式，制定适合当地金融业发展的中长期规划，重点考核各类金融机构信贷资金投放情况以及协调落实信贷资金，有着浓厚的政府行政干预色彩。同时，与银监会监管对象发生交叉重叠，导致两机构监管对象泛滥，进而形成监管资源浪费[5]。

我国商业银行的外部结构实行的是分支银行体制，不按行政区划设立分支，也就意味着银行业属于垂直管理行业，其分支机构不具有法人资格，必须在总行授权范围内依法开展业务，由总行统一实施对人、财、物的管理权。相比较而言，属地监管的力度比行业监管的力度小，一般由当地监管部门直接实施，对监管中发现的问题只能采取一些形式上的措施，如批评教育、罚款处理等，没有实质性权力追究违规人员的职责，达不到监管的目的。

2.“第二道防线”在我国金融安全网实践中的缺陷。最后贷款人制度作为我国金融安全网的“第二道防线”，产生于中央银行的垄断货币发行权和中央银行维护金融稳定的法定职责[6]。在实践中，当金融机构陷入困境或者危机时，我国尚未形成一个市场化的问题银行处置机制，而是大多由中央银行再贷款来提供资金支持。1993年，我国广东恩平发生当地金融机构资金缺口，引发地方性金融危机。1998年，海南发展银行因兼并28家资本充足率低、不能支付到期债务的城市信用社、托管5家被关闭的信用社而导致自身经营恶化，出现客户挤兑现象。中央银行为解决支付危机，提供了34亿元人民币的再贷款进行紧急援助。由此可知，对于银行的破产风险，还是主要采取最后贷款人制度来兑付居民储蓄存款本息，无形中增加了中央银行的负担，降低了中央银行货币政策的独立性。

（1）最后贷款人制度立法缺陷。目前为止，1999年中央银行发布的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》（简称《贷款管理暂行办法》），是我国规定中央银行最后贷款人制度最主要的一部法规。《贷款管理暂行办法》存在适用范围过窄、救助标准过于宽泛、贷款期限较长、惩罚措施不足、对贷款担保的执行也并未严格遵循《贷款管理暂行办法》的有关规定等问题。

（2）最后贷款人“模糊性”识别标准自相矛盾。最后贷款人制度是针对问题银行发生流动性资金困难，而非处于破产情形下的一种援助制度。实践中，我国最后贷款人对于判定流动性资金困难或破产风险没有一个统一的识别标准，缺乏清晰完善的适用规则，导致中央银行只能根据主观判断对问题银行提供救助。但是，这种模糊性标准也在一定程度上发挥了积极作用，即银行从事风险行为造成流动性资金困难时不能判断是否能够得到最后贷款人的救助，通常会采取谨慎的行为，避免道德风险扩大。两者之间的矛盾不足以克服中央银行最后贷款人实行救助中发生的“寻租”行为或者监管宽容。

（3）最后贷款人制度引发道德风险。根据我国中央银行实行的“系统性标准”（最后贷款标准），中央银行行使最后贷款人职能是为了缓解问题银行的暂时性流动资金危机，通过直接对面临危机的金融机构提供流动性资金援助来维护金融稳定。中央银行这种事实上的隐性保险，能够迅速有效地化解危机，但又把中央银行置于两难的境地：一方面，如果银行金融机构知道在出现流动性资金困难时会得到最后贷款人的救助，那么就会放松风险管理，过多地进行高风险金融活动，忽视稳健经营的重要性；另一方面，最后贷款人如果对出现流动性资金困难的金融机构撒手不管，就无法阻止大众恐慌心理的蔓延，不符合维护金融稳定这一立法宗旨。

三、我国金融安全网整体效能提高：存款保险制度建立

2015年3月，国务院颁布了《存款保险条例》，正式建立了我国存款保险制度，填补了我国金融安全网的重要空白，具有完善现有金融安全网、保护存款人的合法权益、降低银行挤兑风险、维护金融稳定等重要意义，与最后贷款人制度、审慎监管协调配合，共同提高我国金融安全网的整体效能。

1.凸显存款保险制度的目标定位。监管部门审慎监管的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心，最后贷款人制度的目标是维护金融稳定，存款保险制度的规范性主要在《存款保险条例》中体现，目标是依法保护存款人的合法权益、及时防范和化解金融风险、维护金融稳定，可以说金融安全网把维护信用秩序、保持金融市场稳定和保护存款人利益列为自己的三大目标。相比较而言，存款保险制度目标处于一种扩大的趋势，其核心是保护存款人的合法权益、及时防范和化解金融风险、维护金融稳定，存款保险制度的目标定位对于制度的理性设计具有决定性的作用。

2.彰显存款保险制度理性设计。若没有正确的存款保险制度目标定位，将会导致其理性设计误入歧途。2001年金融稳定论坛发布的《关于建立有效存款保险制度指南》规定：“存款保险制度只有成为设计良好的金融安全网的一部分才能行之有效。”我国《存款保险条例》的颁布，是隐性全额保险向显性限额保险的成功转换，但是根据各国经验，限额偿付金额不合理，可能引起存款搬家风险。我国规定的最高限额偿付金额为人民币50万元，可以覆盖99.63%的存款人全部存款。强制性投保方式有助于我国建立强大的存款保险基金，避免银行业监管套利行为，促进银行业公平竞争；投保银行范围的设计有利于我国中小银行和民营银行的快速发展；存款类型、存款风险差别费率的合理设计有利于防范大额存款人和银行的道德风险。存款保险基金管理机构拥有“付款箱”功能和监管职能，有利于与金融安全网其他成员形成信息共享。

四、完善金融安全网“最后一道防线”的法律设计

从《存款保险条例》运行两年以来的反应来看，银行存款格局保持稳定，各期保费顺利归集，基金稳步积累，风险差别费率稳步实施。没有事前事中预防，存款保险制度的建立就没有意义；没有事后补救，就会加大事前事中风险成本。审慎监管、最后贷款人制度、存款保险制度互相协调，构成金融安全网，但并不意味着存款保险制度建成之后我国金融安全网的构建已经完成，这仅仅是个开始。

1.推进存款保险制度立法及完善制度设计。我国《存款保险条例》是一部行政法规，设计初衷是减少成本，给制度构建提供摸索期，从两年来的运行效果看，没有发生存款搬家现象，保费基金收纳正常，存款格局稳定。由于《存款保险条例》规定过于注重原则性，操作性不强，因此考虑效仿其他国家存款保险制度依托于“存款保险法”的做法。存款保险制度在我国金融安全体系中的重要作用，要求该制度需要以基本法的形式来规范，这符合我国《立法法》的基本要求。立法内容设计需考虑以下方面：

（1）存款保险承保范围。根据我国《存款保险条例》第四条的规定，被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。既然是存款，通过基金、股票、保险、信托等方式投资理财的，将不会受到存款保险机构的保护，这符合存款保险制度保护中小存款人的公共政策目标，也符合资本市场下高风险、高收益的“买者自负”规则。同时，我国银行的居民存款主要来自人民币存款，但不排除占比相对小的外币存款，为了有效维护存款人对银行业的信心及金融稳定，也把外币存款纳入存款保险承保范围。考虑部分存款的持有者拥有熟练的金融操作经验，具有信息优势，能够分析银行经营状况的好坏，为了防范银行的道德风险，加大对银行的市场约束，把金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款、社会保险基金、住房公积金存款排除在存款保险承保范围之外。

但是笔者认为，我国大多数人金融知识欠缺，没有熟练的金融操作经验，一般投资理财方式限于银行业金融机构的保本理财、非保本理财、国债（截至目前，鲜有这三种理财产品亏负实例），购买股票、基金的人数相对不多。这里需考虑三个问题：第一，采取“一刀切”，全部理财产品不划归《存款保险条例》存款承保范围是否可取。第二，虽然规定了存款承保范围及排除范围，但是何为存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款，标准不够明确。

（2）存款保险限额偿付。由于存款保险制度本身存在不可避免的道德风险，我国《存款保险条例》第五条规定了限额偿付金额，最高偿付限额为人民币50万元，可以覆盖99.63%的存款人全部存款，也就是说，以50万元为存款保险偿付临界线，只有0.37%的存款人的部分存款不能被保险偿付。同时，关于弹性最高偿付限额的规定既与我国经济发展趋势相吻合，又与其他国家存款保险制度保险赔付制度理念相一致。存款人的存款只要在最高存款保险偿付金额内，都可全额偿付；对于超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。

但从已经建立了存款保险制度的国家和地区的实践来看，大多数情况下遵循下列步骤：第一步，存款保险机构先使用存款保险基金支持其他良好的银行收购或承接问题银行的业务、资产、负债。第二步，确实无法由其他银行收购、承接的业务、资产、负债，才按照最高偿付限额直接偿付被保险存款。第三步，超过最高偿付限额的存款，存款人依法从问题银行清算财产中受偿。这是为了降低存款保险机构基金的运行成本，也是为了利率市场化后，刺激银行间竞争，间接实现银行业金融机构优胜劣汰，促进金融发展。

我国在规定存款保险基金管理机构使用存款保险基金、保护存款人利益方面的方式有三种，即直接偿付、委托偿付、担保偿付，但这三种都不是强制性的，而是选择性的，这与我国存款保险制度贯彻存款保险基金使用“最小化成本”原则相符。从我国成立存款保险制度后问题银行处置实例来看，鲜见问题银行被接管实例，但不缺乏银行业并购重组实例，例如长白山保护开发区农商银行和海南银行的诞生。按照前面存款保险基金的“三步骤”及我国存款保险基金使用方式，如果问题银行接管失败，被宣告破产，那么最高保险偿付金额外的存款在清算财产中极有可能无法得到充分补偿。在此情况下，会发生多米诺骨牌效应，可能会出现存款企业倒闭、企业人员失业、存款人丧失对银行业的信心发生银行挤兑从而引起区域性银行业动荡等现象。而如果采取银行重组，有可能不仅不会造成问题银行风险性引起的破产，问题银行成功重组后，还会使最高存款保险限额保护外的存款人得到本金、利息的偿付。所以，我国《存款保险条例》虽然是选择性存款保险基金使用“最小化成本”方式，但大体上也遵循国际上的“三步骤”。

（3）存款保险费率。我国存款保险实行基准费率与风险差别费率相结合的制度，主要是为了促进大、中、小银行业公平竞争和审慎经营，强化对投保机构的市场约束。这与《有效存款保险制度核心原则》中的风险差别费率相吻合。然而，我国《存款保险条例》刚颁布时，存款保险费率是基于投保机构风险等级而计算出的差别费率，随着我国金融市场的发展，我国存款保险费率的规定需进一步细化，以提高可操作性。

（4）存款保险基金管理机构。《有效存款保险制度核心原则》指出：审慎监管、最后贷款人制度和存款保险制度构成一个国家的金融安全网。在单个或者数量不多的银行出现流动性危机或者破产倒闭时，存款保险制度能够发挥优势。但是如果发生“系统性危机”，仅依靠存款保险制度解决，是万不可能的。所以，为了保证金融安全网体系的稳健运行和有效协调，有必要对存款保险机构的职能进行准确定位。但是我国《存款保险条例》未明确其法律地位、运行程序以及与其他金融安全网成员之间的关系，不具有可操作性。未来在设计存款保险基金管理机构的法律地位时，必须在法律法规中明确其独立运营、与金融安全网成员之间的信息共享机制，使它们之间的协调行为从制度化落实到现实化。

2.与相关法律有序衔接，完善金融机构市场化法律退出体系。从国际立法实践看，各国普遍由《存款保险法》与《企业破产法》一起确立银行的退出法律制度。多数情况下由《存款保险法》实现风险处置和市场化退出，主要发达国家和地区都没有制定专门的《银行破产法》。我国《存款保险条例》作为一部行政法规，其条文大多是原则性的规定，特别是在对问题投保机构的接管、清算、偿付及市场化退出机制方面，没有具体的可操作的规定。为了完善金融机构市场化法律退出体系，我国在制定《存款保险法》时，可以借鉴国外立法实践，由《存款保险法》实现风险处置和市场化退出，或者在《商业银行破产法》出台之前，将《存款保险条例》与原有的《企业破产法》《商业银行法》《银行业监督法》多部法律法规协调与衔接，实现对问题投保机构的接管、清算、偿付及市场化退出机制安排。

3.加入IADI，完善存款保险制度中道德风险的法律规制。迄今为止，国际存款保险机构协会（IADI）已经发布了三个版本的《有效存款保险制度核心原则》，为要出台或改革存款保险制度实践的国家提供了最新的国际规范。尽管IADI非会员国家也可以借鉴《有效存款保险制度核心原则》以及存款保险制度各方面的内容，但不能及时有效地了解存款保险制度国际最新议题与对本国金融稳定的影响。我国《存款保险条例》出台相对较晚，缺乏具体的实践操作，其内容设计结合本国情况并借鉴了国外立法实践，基本上与《有效存款保险制度核心原则》制度理念相一致。如果中央银行或者存款保险基金管理机构加入IADI，那么可以更便捷地获得国际存款保险机构协会尚未公开的研究与报告，使我国存款保险制度在尽快落实制度化、体系化的同时，有效防范道德风险，并更好地吸取国际先进经验。我国在实施、评估、改革和完善存款保险制度的过程中，必须发现存在的问题，努力采取各种可行性措施，尽量地防范和减少道德风险，从而为我国金融稳定和经济结构的成功转型保驾护航。

［1］方会磊，钟良.宏观审慎监管“中国策”［J］.财经，2009（20）.

［2］马宁.存款保险法律制度研究［M］.北京：法律出版社，2014.

［3］华国庆.金融危机背景下的我国最后贷款人制度研究［J］.经济法论丛，2010（1）.

［4］中国人民银行金融稳定局.存款保险制度宣传读本［M］.北京：中国金融出版社，2015.

［5］杨秀云，史武男.我国金融安全网的制度设计与现实选择［J］.甘肃社会科学，2017（3）.

［6］王勇.问题银行公共资金救助法律制度研究［M］.北京：法律出版社，2016.