事业单位预算管理现状调研——以安徽省A单位为例

■ /徐光源

一、安徽省A单位基本情况

A单位成立于1989年8月，事业编制117人，省政府授权A单位对全省经济信息系统实行行业管理职能。主要工作职责为：组织研究全省电子政务规划、指导和协调全省电子政务技术应用、承担宏观经济预测和形势分析、建设政府基础性数据信息化平台、开发利用与共享政务信息资源、负责全省电子政务网络规划、建设、运行维护管理和安全保障。作为省级电子政务及政府信息化建设主导单位，A单位在预算管理和资金核算方面具有以下特点。

1.公益一类事业单位。A单位是公益一类事业单位，副厅级建制，省级财政一级预决算单位，归口省财政厅行政处管理。

2.财政全额供给单位。财政拨款是A单位经费主要来源，2018年A单位收入预算2863.7万元，其中经常收入预算拨款2403.7万元、国库管理非税收入90万元、财政专户管理非税收入370万元。

3.国库集中支付管理。A单位严格执行收支两条线管理要求，除部分非税收入外，90%的经济业务收支按照国库集中支付管理。A单位有两个银行账户，一个财政零余额账户、一个基本账户。日常资金支付通过转账或公务卡核算，自2016年以来无现金支付。

二、安徽省A单位预算管理流程分析

A单位预算管理流程从上年度预算编制、本年度预算执行、下年度预算自评，一共分三个年度循环管理，预算管理工作由财务部门牵头负责。

（一）预算编制阶段

对于省级预算单位来说，财政预算编制分为基础信息更新、“一上”上报和“二上”

上报三个阶段。基础信息更新阶段主要工作是人员信息更新，包括在职及离退休人员支出和日常公用经费预算，按照定员定额管理原则编制，人员预算数据根据省编办和省人社厅基础信息，汇入当年新进人员和退休人员信息计算汇总；单位日常公用经费预算根据人员数据定额套档计算，A单位核定为事业四档标准，10500元/人/年。“一上”上报阶段，根据年度工作业务开展情况，各处室报送部门预算需求明细，由财务处沟通协调、汇总平衡后编制单位年度总预算，经单位领导办公会集体决策通过后，报省财政厅审批。“二上”上报阶段，根据省财政厅下达的“一下”通知，结合单位实际工作开展情况，调整并修改部门预算，汇总后完成单位“二上”建议稿，经单位领导办公会集体决策通过后，报省财政厅审批。

（二）预算执行阶段

根据下达的预算批复，A单位按工作业务开展情况逐步实施预算。年度预算执行过程中，遇到重大事项调整或重要业务变更时，由财务处汇总调整预算，报主任办公会集体决策研究，预算调整申请报省财政厅审批后，调整预算执行。单位年度预算执行完毕，即开展年度决算工作，待决算文本上报省财政厅通过后，年度预算执行工作才宣告完成。

（三）预算自评阶段

根据《安徽省级预算管理综合考评暂行办法》，对省直预算单位上一年度预算管理工作进行自评，总分100分，其中：预算编制30分、预算执行30分、预算监督10分、预算绩效10分、决算编制10分、预算公开10分。A单位严格按预算综合考评办法进行自评工作，按时向省财政厅报送自评报告。

三、事业单位预算管理存在的不足

（一）预算管理缺乏长期规划

A单位作为安徽省经济信息系统行业管理职能单位，围绕“为政府科学决策当好参谋，为政府高效运转当好助手”这一主线，致力于整合共享信息资源，推进以“互联网+政务服务”为重点的政务信息化建设，这是A单位的长期发展规划。但是A单位每年的预算方案并未体现事业发展规划，主要还是围绕年度短期的工作目标来编制，三年滚动预算编制也是流于形式。

（二）预算编制质量有待提高

1.非税收入预算编制不实，预决算差异较大。由于缺乏充分的预测与详细的规划，非税收入预算数据不够精确，以A单位2015年-2017年非税收入为例：2015年非税收入预算110万元，决算90万元，实际完成率为82%；2016年非税收入预算90万元，决算88.5万元，实际完成率为98%；2017年非税收入预算460万元，决算190万元，实际完成率为41%。除2016年外，其他年份非税收入预决算差异较大。

2.经常性项目编制走过场，项目库储备管理不到位。项目库储备内容主要包括：项目名称、项目类别、项目批准文件、项目主要内容、项目总体目标、项目实施可行性必要性、实施单位职能概述等。根据《安徽省财政厅关于建立健全省级预算项目储备机制的通知》的要求，各预算单位应建立健全项目储备机制，做好项目储备工作。通过核对A单位2018年项目储备工作发现存在以下三个问题：一是项目储备库内容更新不及时，部分项目设立时间较长，项目总体目标及阶段性目标还是5年前的内容；二是部门项目依据不充分，缺乏科学合理的立项标准；三是部门项目存在交叉重复，项目整合清理工作开展不力。

3.新增项目编制不尽合理，可行性论证不够充分。由于受预算编制手段和时间的限制，新增项目申报随意，缺乏有效论证。以A单位2018年新增B项目为例，主要存在以下三个问题：一是项目论证的重点是项目必要性，对项目绩效性、可执行性、合理性论证不足；二是项目预算金额测算不实，“一上”阶段申报预算430万元，实际批复预算只有300万元；三是项目支出经济科目编制不准确，2018年该项目预算刚刚开始执行，项目管理处室就要求调整经济科目。

（三）预算执行随意性较大

1.预算执行进度缓慢，年底突击花钱。预算执行进度缓慢不仅导致财政资金使用效率低下，影响经济和社会事业发展，到了年底又突击花钱，无法确保财政资金安全规范使用。以A单位2016年9至12月预算执行进度为例，2016年9月份实时进度为63%，低于序时进度（75%）12个点；2016年10月份实时进度为77%，低于序时进度（83%）6个点；2016年11月份实时进度为85%，低于序时进度（92%）7个点；2016年12月份实时进度为95%，低于序时进度（100%）5个点。

2.预算执行不够严肃，支出经济科目调整频繁。《中华人民共和国预算法》中指出，部门预算未经批准不得随意变更和调整。由于预算编制不科学、不合理导致单位支出经济科目调整现象普遍存在，严重影响了预算的执行。以A单位2015年至2017年部门支出经济科目调整为例，2015年共调整经济科目28笔，涉及金额107万元；2016年共调整经济科目35笔，涉及金额162万元；2017年共调整经济科目22笔，涉及金额79万元。

3.预算执行缺乏风险防范，存在不按规定执行现象。以A单位2017年预算执行为例，预算执行的风险表现在以下两个方面：一是存在动态监控预警现象，2017年A单位预算执行动态监控预警笔数为6笔，预警的主要原因是收款人异常、向非同级财政预算单位转款；二是公务卡强制结算管理不到位，公务活动时使用公务卡支付，报销时不提供刷卡POS单，财务人员没有核对支出交易时间和交易金额来统一划转资金，而是直接转账到经办人公务卡中。

（四）预算管理自评流于形式

根据《安徽省省级预算管理综合考评暂行办法》，各单位对本部门预算管理综合考评进行自评工作，填报《省级部门预算管理自评表》，并形成自评报告。由于对预算管理自评工作无相应的考核机制，各单位在进行自评时，一般都会给本单位打高分，以A单位2015年至2017年预算管理自评为例：2015年预算管理自评95分；2016年预算管理自评97分；2017年预算管理自评97分，每年都接近满分，只能说明预算管理自评工作并未认真有效的开展。

四、事业单位预算管理不足的成因分析

（一）预算思维落后，全面预算概念模糊

事业单位普遍缺乏全面预算概念,预算管理往往不能全面反映事业单位的长期规划和战略目标，主要有以下三个方面：一是三年滚动预算编制流于形式，后两年预算规划、工作任务、资金安排照搬第一年，同第一年几乎相同；二是预算编制行为较为短视，年度预算编制只是为了完成财政部门规定的任务,尽可能多的争取财政资金，做好资金分配工作而已。三是单位领导对预算管理也不够重视，认为只是财务部门的一项工作，没有成果，不能直接产生价值，甚至部分领导可能连单位每年的预算资金额、项目如何安排都不清楚。

（二）预算编制全员参与度不高，闭门造车现象突出

预算编制工作主要由财务部门完成，各业务处室对预算编制参与度较低，闭门造车现象突出，主要有以下四个方面：一是缺乏预算编制培训、宣传工作，大部分员工认为预算编制和自己无关；二是各业务处室预算主要由处长负责，处里其他成员基本上不参与预算编制，对预算编制业务理解不深，多要钱、乱要钱现象严重，报送的预算经常远远超过财政安排资金；三是对于跨处室项目，涉及资金分配时强调各自处室的重要性，涉及工作安排时之间互相推诿、意见不一，导致预算编制推进缓慢；四是虽然预算编制由财务部门付总责，但主导意见主要来自于财务负责人，其他财务人员参与非常有限。

（三）预算执行缺乏实时控制，责任集中于财务部门

为加快预算执行进度，在预算资金下达后，财务部门开始不停催促业务处室在合法合规的前提下加快资金支付。而业务处室普遍上是要钱积极、花钱拖拉，到了年底又突击花钱，加上预算规划的不细致，预算执行时未严格按预算批复支付资金，经济科目调整频繁，严重影响预算执行的严肃性。

（四）预算信息公开不全面，普遍反映看不懂

登录各省级预算单位的门户网站，从预算信息公开栏目打开相关数据可以发现，公开的预算可能连专业的财务人员都看不懂，更何况普通社会公众，通过预算信息公开来监督财政资金合规使用效果不明显，主要有以下三个方面：一是预算科目分为类、款、项、目四级，当前省级预算单位信息公开只到项级科目，很难了解财政资金支出在哪些方面；二是预算公开说明材料内容笼统、解释粗糙，详细程度不能令人满意，能获取的信息有限，财政资金怎么用的、效果如何没有体现在说明内容中；三是“三公”经费未全口径公开，公开的只是一般公共预算财政拨款部分，非一般公共预算财政拨款部分未予以公开，存在较大的监管漏洞。

（五）预算监督检查不到位，机制不健全

财政、审计部门对本级各单位预算管理负有监督检查职责，但从监督检查的过程及效果来看还存在诸多问题，主要有以下三个方面：一是从监督检查的过程来看，侧重事后检查，对于预算编制和预算执行监督的较少，即使在预算执行中出现不合规问题也不能及时纠正；二是从监督检查的范围来看，专项资金检查较多，全覆盖检查较少，存在监督的盲点；三是监督检查的效果来看，对监督检查发现问题的整改落实追踪不力，只是为了整改而整改，经常出现老问题新变种，无法确保监督检查的权威性。

五、加强事业单位预算管理的建议

（一）树立全面预算管理理念

1.树立全面预算管理的意识。全面预算管理对于促进事业单位可持续发展至关重要，要将全面预算管理工作贯穿单位管理的每个环节。只有从单位领导到员工都有全面预算管理的意识，明确预算目标、细化各自权责，才能更好的推动预算管理工作。

2．将单位发展规划同预算管理相衔接。做好短期目标和长期规划协调融合，首先根据《安徽省A单位2019至2021年发展规划》，将未来三年发展规划分解到每年的预算编制当中；其次单位各处室要结合本部门业务工作情况，科学预测每年的预算数，合理编制各处室内部预算方案；最后财务部门要结合单位三年发展规划做好2019至2021年滚动预算，避免预算成为简单分钱式的短期行为。

（二）营造全员参与预算编制氛围

1.加强预算编制宣传培训工作。预算编制不是单纯的财务部门行为,而是一个全员参与的综合管理工作。要提升全体员工对预算编制的认识，做好预算目标、预算口径等相关信息的宣传以及预算政策、预算依据等相关规范的培训工作。

2.推进各处室和财务相融合。防止预算编制工作同处室业务脱节，每年省级预算工作会议后，单位即开展预算编制工作，一是各处室内部要调动处室全体人员建言献策，根据工作需要提出真实、准确的预算需求；二是各处室之间要加强协调，对于跨部门项目认真研究，统一意见，确保单位利益最大化；三是财务部门汇总各处室上报的预算需求后，财务部门内部首先要进行严格论证，再和各处室充分沟通协商，一起把预算编制工作做好。

3.预算编制方案单位领导集体研究。单位领导积极参与预算编制是做好预算编制工作的重要保障，财务部门汇总后的预算编制方案需要向单位领导办公会做专题汇报，单位领导集体研究决策，提出修改意见和完善建议后，报财政部门审批。

（三）严格预算执行流程管理

1.强化预算执行的严肃性。预算由财政部门批复后，各单位应严格预算执行，规范资金支付，避免在预算执行中频繁调整；合理使用经济科目，不得笼统的从一个经济科目支付不同经济类型的资金。

2.建立预算执行内部考核机制。各处室作为预算执行主体，应履行自身职责，在合法合规的前提下加快资金支付进度。将预算执行进度纳入处室年度考核，低于序时进度的将定期通报，并与处室绩效奖励直接挂钩。

3.强制推进公务卡支付。凡属强制结算目录明确的支出项目，必须使用公务卡结算，对于不按要求使用公务卡结算的报销支出，一律不得支付。

（四）推进预算信息全面公开

1.预算信息公开进一步细化。目前省级部门预算已经公开到项级科目，还应进一步推进预算公开到最末级科目，使公开内容更加细化、公开说明通俗易懂，便于公民更好了解财政资金的使用，以及用在哪、怎么用、效益如何。

2.全口径公开预算信息内容。明确预算公开内容必须是全口径，所有收入支出都要纳入预算公开的范畴，尤其是“三公经费”这类社会关注度高的信息，避免以其他名目游离于监管之外。

3.预算信息公开形式多样化。为便于公众知晓，接受更多的社会监督，建议采取以下两种方式：一是增加获取预算信息公开的方式，除了通过单位门户网站公开预算信息外，还可以通过电视、报刊、电子信息屏等公开预算信息；二是在单位门户网站增设预算信息公开问询栏，公众提出疑惑，单位予以解释。

（五）预算监督检查常态化

1.加强预算编制监督检查。财政部门对各预算单位上报的预算草案应逐一审核，对于不规范、不合理的内容予以调整，一是整合现有经常性项目，对于业务类似、内容相近的项目予以合并，对于设立时间较长、依据不充分的项目予以淘汰；二是严格评审新增项目，避免新增没有实际效益的项目，确保财政资金用到实处。

2.强化预算执行跟踪监控。将预算执行事后监督转移到事中监督上来，一是监控预算单位资金支付的规范性，不定期抽查预算单位资金支付情况、动态预警信息，确保财政资金使用规范；二是监控预算单位资金使用的效率性，定期监控预算单位资金拨付程序、预算执行进度，确保财政资金使用高效。

3.落实预算监督检查整改。由于在实际整改过程中，经常出现“整而难改”、“整而不改”的现象，为保证预算监督检查的权威性，必须加强对落实整改情况的检查，将上次预算监督检查整改落实情况作为预算监督检查的重要环节，对于落实不力、屡改屡犯的，进行通报并追究责任。