国家治理理念下的政府预算管理改革探析

■/安志刚

一、问题提出

党的十九大报告对预算制度改革新部署指出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”字字铿锵有力，指明了新时代预算制度改革方向，蕴含非常丰富的内涵。学界和体制内评论、解读焦点有三：其一，我国财税体制改革的必然；其二，问题导向的改革重点定位与调整；其三，改革由此加快并推进至实质层面。笔者认为，新时代预算制度改革的核心是在纵向、横向财力都不平衡、不充分的现状下，如何回应、匹配好“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”引申一步说，要在现代国家治理理念下，把握预算制度的职能、格局，落实精准、绩效导向，完善管理机制，解决好资源配置不平衡、不充分的问题。

客观地看，十八届三中全会迄今，预算制度改革是新一轮财税体制改革三大任务中动手早、力度大、推进快，取得成效最为显著的。但预算安排与政策脱节，预算资金与部门职责、项目实施进度不匹配等老大难问题仍然未从根本解决。这些问题在甘肃财政运行中凸显为：一方面，政府预算收支矛盾不断加大，一些地方民生支出保障不足，地方债务快速增加；另一方面，年度预算执行进度缓慢，甚至大量资金爬在账上睡大觉，预算执行陷入了“月月催进度，年年盘存量”的怪圈。如何顺应改革大潮，构建起与国家治理体系、治理能力现代化相匹配的现代预算制度，特别是在预算政策执行层面进行系统性的改革，且能把长期制度建设和短期政策有机融合并处理好平衡，有必要在理念、管理工具运用上下一番功夫。本文将以现代国家治理为背景，借鉴SM、BSC对预算管理的贡献，立足甘肃财政运行现状，提出政府预算管理有关改革问题的参考路径和启示。

二、改革理念

恩格斯提出：“政治经济学本质上是一门历史的科学。它所涉及的是历史性的经常变化的材料。”经济学理论从收入循环的封闭系统——边际主义时代——模型建造时代——模型变异——理性选择，发展到当今效用观念的融入。财政制度作为经济政策、政治体制和法律规则的综合载体，预算制度是其基础。预算制度改革也有必要先通过空间和时间意义上的透视，梳理出现代预算制度的基本脉络、演化过程，再针对甘肃政府预算管理改革的焦点和难点，以理念引导行为，以理论指导改革实践，总结、萃取出改善全省财政管理状况和降低运行成本，提高财政资金使用效率，提升政府服务质量的改革理念与路径选择，按我国传统哲理就是“物格而后知至”。

高培勇（2018）剖析我国财税体制改革40年历程，一条上下贯通的主线索是以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”，以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。新一轮财税体制改革，一方面，财政被视作一个跨越多个学科，覆盖所有领域的综合性范畴；另一方面，财税体制被视作牵动经济、政治、文化、社会、生态文明建设的综合性制度谋划。

赵兴罗（2018）回顾我国政府预算改革历程四个阶段：行政权力主导的政府预算（1954—1978）、恢复预算编制（1978—1998年）、逐步调整时期（1999—2012年）、深化和完善时期（2013年至今）。提出预算改革植根于一定的社会经济环境，并随之进行相应调整，新预算改革特点是建立现代预算制度，从全面完整、公开透明、规范约束、绩效导向、监督问责等维度入手。

曹堂哲、施青军（2017）提出绩效预算是现代预算发展的高级形态。政府预算制度经历分项排列预算、绩效预算、计划—规划—预算系统、目标管理、零基预算、“自上而下”预算和新绩效预算的演进。新绩效预算吸收融合了旧制度的优点、基本精神，新颖之处：一是运用了新公共管理“结果导向”“分权化”和“企业化”理念工具；二是引入了预算参与、信息公开和多元评价机制；三是建立了科学的预算绩效管理闭环运行系统。美国全国绩效评估委员会将新绩效预算定义为“使命驱动、结果定位的预算”。

综合以上学者所述，从国家治理体系、治理能力现代化与现代预算制度相匹配的特征、可考量的角度看，甘肃预算制度改革应秉持以下基本理念：

一是预算管理改革植根于经济制度。我国财政体制经历了“放权”“分权”和“治权”阶段，任何一个阶段都牢牢把握住了人民主体中心论的立场，牢牢坚守着社会主义市场经济的改革方向。预算制度改革直接受制财政体制约束，在不同时期，通过加大投资力度、改善资源配置效率等方式，支持了经济持续高速增长。改革背后逻辑既一脉相承，又遵循了发展规律。为此，甘肃预算制度改革既要执行中央统一政策，也要考虑与全国的差距，认清自身的实际，以当前的“坐标定位”和久久为功的韧劲，促使改革政策落地生根。

二是预算管理创新源于知识融会贯通。我国经济奇迹的经济学解释核心是改革和开放，通过向发达市场经济国家学习与借鉴，积极参与国际产业分工与合作，减少科技研发成本和风险，减少获得这些科技知识的时间。甘肃预算管理要实现弯道超车，在技术和手段等方面，既要鼓励首创实践，更需汲取新的管理知识并予以融通，“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。

三是预算改革与国家治理相互推动。国家治理体系在党的领导下，涵盖政治、经济、社会和文化等系统，每个系统都不是孤立运行，财政体制辅助政治组织应对国家治理挑战，是“天理人欲同体异用”的整套体系性运转。鉴此，甘肃预算制度建设应汲取孙健（2016）归纳提出的主体多元、法治规范、理解信任、公私合作、权责平衡、利益共享、参与互动、及时回应和持续创新等公共事务治理新理念，从政府主导转向政府引导。

三、改革路径

目前，甘肃政府预算管理的轮廓是：政府预算约等于本级部门预算=基本支出+项目支出——“二上二下”、自下而上的编制程序——投入导向的预算绩效——部分公开。其中，项目预算梳理编制程序、方法是发展规划——规划方案——论证评估——申请、审核、审查——批复。但在预算与政策接轨、编制效率、评价体系、监督审查、信息公开等方面亟需完善和改进。

蔡剑辉（2018）总结SM、BSC对预算管理的贡献：预算（行动方案、执行体系）=战略地图（流程、战略重点）+平衡计分卡（指标、目标值）+战略中心型组织的关系整合实现。有利于将有限资源分配到培养企业核心竞争力上；全员参与预算并提供受益平台；减少讨价还价，营造健康的预算文化；注意力集中在驱动价值创造的关键因素上，简化预算流程；增进职能部门之间的合作与信息共享；增进员工学习、成长。通过比较来看，甘肃政府预算管理可借鉴以下改革路径：

一是从财务预算到战略预算因果关系、资金用于核心竞争力方面看，甘肃财政当前主要是促进“结构性”改革，人力资本和固定资本形成和加快创新的政策工具，在预算安排、管理层面，一方面执行“中央统一领导”和“地方竞争”的制度安排，另一方面保持“政府主导”和“贤能治理”的格局。今后应着重考察政治制度、政治行为与预算过程、预算结果之间的因果关系，将政府预算“效率”作为主要抓手，把年度预算和多年滚动预算结合起来提高前瞻性，落实预算管理“标准科学、财力协调、约束有力”的总要求，构建一个程序法定、定额规范、结果公开的预算编制决策流程，加大预算量化分析权重，提升预算的精准性。

二是从企业预算强调驱动价值创造的角度看，甘肃这样一个“保运转、保工资、保基本民生”的财政运行状况下，政府预算更应完善权责对等约束机制，强化支出机构责任和压力，坚持全口径、统筹兼顾、保障重点的原则，按项目库平台与政府公共事务责权清单、政府支出责任清单、部门责权清单吻合逻辑，优化部门预算编制程序，平衡好“内部预算权分配关系”和“项目支出预算优先关系”，把部门预算真正做成每个部门的“党委（党组）预算”、“一把手”预算，特别在涉及民生福利等公共领域的资源配置方面，在横向层面应加强部门之间预算权分配关系的平衡；纵向上注重顶层设计、总体策划和支出责任划分。以预决算信息、绩效评价等为基础建立数据分析、利用、共享平台，提高财政监管的智能化、专业化水平，强化对财政政策执行分析。

三是从营造健康的预算文化以适应战略性的策略视角看，在政府职能不断扩张、政府行政日益复杂化和多样化、财政规模逐渐膨胀的情况下，甘肃在预算编制、审批、执行和监督过程中，应积极采取理性对话、协商沟通、推理论证等方式，解决好预算审查乏力、执行软约束、审计和评估反映问题整改不力等问题，继续加大政府预算信息公开力度，让内行和外行都能看懂，也能反映诉求，用改革激发活力，用规划引导预期，用监管规范秩序。促进预算安排着力改善民生问题，支持打好、打赢脱贫攻坚战；促进政府职能转变，减少对微观经济不必要的干预；支持做优、做强、做大国有经济和集体经济，持续培育财源。

总体从企业预算追求的“业财融合”和评价体系构建看，按可测量、可追溯、据实纠偏、整体谋划观念设计的绩效预算（企业家预算、分权预算）管理闭环运行系统，理论上提升和拓展了预算管理功能。甘肃政府预算可通过完善内控制度、监督机制构建起一套整体评价体系，使政府战略决策过程、政策制定过程、绩效管理过程、资金配置与使用过程融为一体，将预算资金分配与领导人的偏好、公民需求和公共受托责任紧密地结合与协调起来。至于那些无法量化的问题，还有待于从人性、个体转化到总体、文化同化等等方面理解、糅合，统筹考虑民俗心理，采取额度控制方式解决。

四、结论及展望

本文以现代国家治理为背景，阐明了政府预算管理在理念上，要主动与国家治理体系、治理能力现代化匹配。基于SM、BSC对预算管理的贡献，提出了政府支出预算安排与政策、部门职责、项目规模对接方面的改进思考。这些仅是现代预算制度建设宏大内涵的冰山一角，对照甘肃财税体制现状，应坚持问题导向，不简单一味地对外来技术采取“拿来主义”，要本着“与时俱进”的追求，紧扣现代预算建设主题和改革大方向，坚持持续渐进式的改革，不断总结经验，不断调整政策，不断修正发展偏移，才能如期完成新一轮财政体制改革任务，这可以说还任重而道远。