香港慈善筹款监察机制对中国的启示——基于香港审计署对监察慈善筹款活动的绩效审计案例

■/周星迪

一、引言

我国是具有悠久文明、乐善好施和扶贫济困等传统美德的国家。改革开放以来，我国慈善事业发展迅速。截至2016年，各级民政部门登记的社会组织总数已超过70万家；社会捐赠从2006年的不足100亿元发展到如今近1500亿元。慈善、捐助活动的覆盖领域也愈发广泛，具体形式呈现多样化特征，出现了以互联网为载体的众筹募捐，还有诸如“善行100”的户外徒步公益。其中，网络平台捐赠逐渐成为主流，在总款额中占据着相当的比例。

捐赠形式的多样化，对我国的慈善监管机制也提出了更高的要求。一直以来，我国的慈善筹款活动处于政府监管缺失的状态，民政部门是公益慈善组织的主要监管主体，民政部民间组织管理局承担着拟订登记管理规、并按规定履行登记管理和依法监管的职能，并指导和监督地方公益慈善组织的登记。但由于民政部属于职能范围广泛的行政机构，包含了社会工作、儿童抚养、婚姻殡葬、军人抚恤、救灾救助等许多不同领域的职能，同时也容易造成部门的业务焦点无法集中于公益慈善组织，从而导致监管效率不高。[1]信息披露上，公众对于慈善组织的监督也一直仅限于其财务年报，只能从慈善机构发布的财务报表中一窥慈善资金的究竟。但是由于社会审计关注重点的局限性加上政府审计几乎不对其筹款活动的安全性，经济性以及慈善资金使用的效益性进行审计，社会公众对于慈善筹款活动的信任现已呈逐年递减的趋势。这点从我国红十字会的慈善资金收入在一段时间内大幅度下降，就可见一斑。

移动支付的发展，筹款方式的创新使得监管薄弱与漏洞也更加凸显、更加交汇、更加盘根错节。其中，某些户外公益的安全性以及对网络众筹平台发布求助信息的真实性受到了越来越多社会公众的质疑，这些“爱心互助”的成色受到了前所未有的拷问。

而香港的社会慈善筹款活动监管工作开展较早，发展相对成熟和完善，研究其绩效审计案例对完善我国内地的慈善活动监管，帮助慈善资金在阳光下运行有着积极的借鉴意义和参考价值。

二、香港审计署对监察慈善筹款活动的绩效审计

（一）案例背景

香港社会福利署（以下简称社署）是香港特别行政区政府劳工及福利局辖下的部门，专责管理社会福利等事务。其职责之一是监管香港公开慈善筹款活动，同样职责的还有民政事务局以及食物环境卫生署。

香港政府多年来一直以各种方式支持慈善机构，包括给予税务豁免、以象征式租金/地价批地、提供资助。近年来，慈善机构筹得的款项与日俱增，数目不菲。经社署及民政署批准的受规管慈善筹款活动在2014–2015年度筹得的收入总共2.82亿元，但根据《税务条例》（第112章）获准扣税的慈善捐款在2014–15课税年度却增至118.4亿元。

虽然香港并没有一套统一为监管慈善筹款活动而制定的法例，但政府借着为监管公众地方干犯妨扰罪、赌博及贩卖而制定的法例，附带规管某些慈善筹款活动。在该等法例下，如慈善筹款活动于公众地方举办，例如卖旗日和在街头义卖，或该筹款活动涉及售卖奖券（以下统称为“受规管慈善筹款活动”），均须申请由社会福利署（社署）、民政事务总署（民政署）或食物环境卫生署（食环署）发出的许可证或牌照。此外，地政总署批准暂时占用未批租土地以进行筹款活动。在较为混乱的监管下，不少慈善机构往往直接与公众接触和交往进行筹款活动。鉴于慈善机构获准在公众地方为其慈善工作筹募经费，要提升慈善机构的管治水平，确保这些机构在处理所收捐款时会恪守问责和公开这两项原则，有效的监察框架至关重要。

基于上述背景，香港审计署根据政府账目委员会主席在1998年2月11日提交临时立法会的一套准则进行审查政府如何监察慈善筹款活动，以期提出可予改善之处。

（二）审计内容重点

本次审计活动主要集中于以下三个范畴：政府在管理慈善筹款活动的公开筹款许可证、提升慈善筹款活动透明度与问责程度方面的工作和管理慈善筹款活动奖券活动牌照方面的工作。

1.管理慈善筹款活动的公开筹款许可证

根据规定：任何人为慈善用途在公众地方组织、参与或提供设备以进行任何筹款活动，或售卖徽章、纪念品或类似对象的活动，或为获取捐款而交换徽章、纪念品或类似对象的活动，必须申请由社会福利署署长发出的许可证（即公开筹款许可证）。

（1）具体审计内容

审计署在审计管理慈善筹款活动的公开筹款许可证时，主要关注以下几阶段的工作。第一是处理慈善机构筹款申请时。第二是，慈善机构是否遵循许可证条件。第三是监察获发公开筹款许可证的慈善筹款活动

（2）审计发现

对于处理许可证申请阶段工作，审计署发现社署要求律政司澄清的个案数字近年下跌。之所以社署会需要律政司的参与，是由于筹款活动种类繁多，而且收集捐款模式多变，为了确保将举办的慈善筹款活动属这项法定要求的范畴，社署须不时征询律政司的意见。这一数字逐年下跌意味着，社署在处理公开筹款许可证方面已积累不少经验，其对慈善机构的监管越来越成熟。

对于慈善机构是否遵循许可证条件方面的监察工作审计，审计署发现，对于获发许可证的机构须在许可证上所批准的最后一个活动日期起计90日内提交审计报告这一规定，抽查的1492份审计报告中，44%存在迟交情况。这说明慈善机构处理来自公众的捐款的透明度和问责程度尚无法得到确保。同时，还存在，被列入暂缓处理名单上的机构还在继续筹款，筹款时，机构没有展示公开筹款许可证的情况。总的来说，获发许可证的机构并没有完全遵循许可证所要求的条件。

对于监察获发公开筹款许可证的慈善筹款活动的阶段，审计署通过选取了亏损个案和开支偏高个案（即开支占总收入的百分比逾40%），并审查该等个案的审计报告。发现香港慈善机构许多筹款活动的行政费用偏高，令向最终受惠人士发放用作制定用途的善款数额减少。对此，社署回应，许可证条件中只规定卖旗日的筹款开支不得超逾收入的10%，但这项规定不适用于一般慈善筹款活动。社署表示，鉴于一般慈善筹款活动的性质和运作模式不尽相同，加上各界对筹款活动内“行政费用”的定义并无共识，要为所有一般慈善筹款活动设定开支上限，不切实可行。

审计署建议：社署应在汲取经验后，研究是否发出更多指引以供申请者参考，如可否就公开筹款许可证的范畴发出一般指引。其次，针对多次不遵循许可证条件提交审计报告的个案，加强执法行动。最后，研究可否为“行政费用”一词下定义，以期将街头一般慈善筹款活动设定开支上限。同时也要考虑规定获发许可证的机构按权责发生制记录筹款活动的收支结算表，确保所有相关收支均入账。从开源和节流两个方面来改善慈善筹款活动亏损的情况，提高筹款活动的效益性。

2.慈善筹款活动透明度与问责程度方面工作

（1）具体审计内容

对于慈善筹款活动透明度与问责程度方面工作，香港审计署集中关注了两个内容：第一是慈善机构举办筹款活动时是否自愿采用了社署在2004年11月公布的《慈善筹款活动最佳安排参考指引》（《参考指引》）。社署制订的《参考指引》，内容涵盖捐款人的权利、筹款活动的运作和会计/审计规定方面的最佳安排，但由于立法程序过于复杂，所以仅供慈善机构自愿采用。它鼓励慈善机构披露更多财务资料和尽量减少筹款开支。审计署主要调查，社署是否除了向所有获社署资助的慈善机构或申请公开筹款许可证者发出《参考指引》，亦制备其印刷本以供其他决策局/部门派发。同时，审计署要求社署向辖下慈善机构去函，促请对方采用《参考指引》，并要求这些机构示明选择，以了解《参考指引》的自愿采用程度。审计署还抽查公开筹款的免税慈善机构，审视这些机构有否透过其网站公布机构财务数据（例如年报或经审计的财务报表）。

第二是筹款活动的一站式搜索页的使用量。主要针对查看政府资讯科技总监办公室（资科办）于 2012年7月在政府入门网站“香港政府一站通”推出一站式搜索页，罗列了发证部门已批准的慈善筹款活动，方便公众在单一网页浏览相关数据。

（2）审计发现

审计署调查发现截至2016年9月，社署已邀请961间慈善机构就采用《参考指引》提供数据，并接获426间机构的回复，当中有400间已表示会采用《参考指引》。如表1所示，采用全部或部分《参考指引》的机构数目，已由2006年4月的256间增至2016年9月的400间，增幅为56%。数据说明香港慈善机构对于最佳安排的遵守程度越来越高，整体发展趋势良好。

表1 采用《参考指引》的慈善机构数目

同时，审计署抽查的的40间公开筹款的免税慈善机构，审视这些机构有否透过其网站公布机构财务数据（例如年报或经审计的财务报表），以便公众参考。截至2017年2月，审计署发现：23间已向社署表明会采用《参考指引》的免税慈善机构中，有21间（91%）已在其网站公布财务资料；其他17间免税慈善机构不是已向社署表明不会采用《参考指引》，便是没有回复又或社署未曾联络。该17间免税慈善机构中只有4间（24%）已在其网站公布财务资料。由此可见，表明会采用《参考指引》的慈善机构，与该等机构会在其网站公布财务数据，两者之间极有关连。

审计署分析一站式搜索页内各网页的浏览次数。如表2所示，一站式搜索页的使用量一直偏低且呈跌势。

对于以上审计出的问题，香港审计署建议：考虑加强或重启宣传工作，以提高公众对政府入门网站“香港政府一站通”内慈善筹款活动一站式搜索网页服务的认知。

表2 一站式搜索页内各网页浏览次数 （2012年7月至2016年10月）

3.管理慈善筹款活动的奖券活动牌照

许多香港慈善机构将其其經營的獎券彩票售賣得款用作慈善籌款。《赌博条例》是与赌博、投注、博彩、赌场和奖券活动有关的法例。根据该条例，任何人如欲举办奖券活动，须先向民政署牌照事务处辖下的娱乐牌照分组申领奖券活动牌照。

（1）具体审计内容

审计署在审计政府管理慈善筹款活动的奖券活动方面的工作，重点范畴主要在：第一，奖券活动后是否按时提交的相关文件。第二，政府对违规现象的处理。第三，奖券活动后的查阅及反馈

（2）审计发现

奖券活动后是否按时提交的相关文件——持牌人完成奖券活动后须按牌照条件，在牌照注明的时限前向民政署提交文件（例如奖券账目，刊载奖券活动结果详情的剪报副本），具体要求如表3所示

审计署分析牌照资讯系统截止2016年10月所载、关于在2012-13至2015-16年度发出的263个奖券活动牌照的资料，发现，超过50%的牌照机构都存在资料迟交的状况，其中，规定一年内上交的经审计的周年财务报表副本，46%的迟交持牌机构都逾期三个月以上。

表3 完成奖券活动后需提交的文件

审计署建议，提升需要提升计算机系统的牌照资讯系统，以便监察持牌人有否遵循奖券活动牌照条件。

政府对违规现象的处理——根据民政署的内部指引，如持牌人没有在牌照订明的到期日或之前提交所需文件（如上表），则会发出两封催办信和一封警告信：关于第（a）至（d）项，首封催辩信、第二封催辩信和警告信分别会于到期日的14日、21日和28日后发出；关于第（e）项，首封催辩信、第二封催辩信和警告信分别会于到期日的14日、28日和35日后发出。

2012至2015年度期间，审计署就10分逾期180日以上才提交民政署的奖券账目，分析发现催辩信和警告信的资料发现：

（a）有一宗个案，并没有向持牌人发出任何催辩信或警告信；

（b）有2宗个案，延误发出催辩信/警告信。第一宗个案的首封催辩信、第二封催辩信的警告信分别在到期的125日、287日和374日后发出。而第二宗个案的首封和催辩信则分别在到期日的110日和293日后发出，且并无发出警告信；

（c）余下的7宗个案，首封催辩信在到期日的18至196日（平均107日）后才发给持牌人，且并无向持牌人发出第二封催辩信或警告信奖券活动后的查阅及反馈——根据民政署发出的申请指引，奖券活动主办机构宜在其出版刊物或机构网站上公开奖券帐目，或在其办事处存放这些文件的副本，让公众查阅。然而，民政署并无搜集主办机构公开奖券帐目情况的资料。审计署对10间主办机构的网站进行调查，发现当中无一在其网站公开奖券帐目。

审计署认为，民政署要求公众人士亲身在该署的办事处查阅奖券账目，而且不准复制账目，此举并没有能够有效利便公众，亦不利于政府提升筹款活动的透明度与问责程度。为提升奖券活动的透明度与问责程度，民政署应采取措施，方便公众查阅奖券账目（例如让公众可在民政署的网站或“香港政府一站通”的一站式搜索页内直接查阅奖券账目）。

三、案例启示与建议

（一）强化政府监管者的职责定位

香港社署与民政署的分业监管对于慈善筹款活动的监管从筹款许可证或牌照申请覆盖到了筹款结束后的账册上交。相比之下，我国政府对于慈善组织筹款监管职责不明确。在我国，慈善组织接受登记主管部门和业务指导部门的管理。根据《慈善法》的规定，民政部门主管慈善工作，《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规规定，民政部门负责社会组织的登记审查、监督管理和执法检查，负责拟定社会组织的发展规划、政策规定；在慈善事业发展方面，民政部门负有拟定促进慈善事业的政策以及组织、指导慈善事业的职能。但我国存在重审核、轻管理的问题，即对于通过审核的慈善机构，对其后续开展的慈善筹款活动缺乏监督与关注。民政部门作为我国慈善组织的专门管理机构，对于慈善组织实际开展工作任务中的滥用行为仍缺乏明确规定，对于慈善组织违法违规行为的处罚标准仍需完善。因此，对于慈善组织的筹款方式，政府应制定更为细化的规管制度，明晰政府机关的监管职责。

（二）加强政府部门合作，建立沟通协调机制

香港负责慈善筹款活动监管的部门除了社署和民政署两个主要部门外，还包括食物环境卫生署（食环署）和地政总署等辅助部门，虽然存在部分功能的重叠，给慈善机构造成了一些低效率的情况，但总体而言分工明确，合理地对日益扩大的慈善筹款规模进行了有效监督。而在我国，慈善组织监管也涉及许多其他政府部门。例如，根据《基金会管理条例》，税务部门涉及慈善组织的税收减免和捐赠扣税情况的处理，但往往税务部门对慈善组织具体运作情况相知甚少。当前，我国社会组织的监督管理单位是各级民政部门的二级单位——社会组织管理局，在处理不同类型的慈善筹款监管案例时难免层级较低、沟通不足。因此，加强部门间协调沟通，更有利于监管机构对慈善组织违法违规行为的查处，也更有利于行业良性发展，加强慈善组织自律性。

（三）健全信息公开机制

公益慈善组织公开透明化运营是减少腐败、提升社会公信力、保障其可持续发展的有效途径。随着我国网络平台众筹得迅猛发展，意味着我国慈善筹款活动的准入门槛从机构组织已经降低到了个人，但由于委托代理双方信息不对称，一直以来，求助者身份和所发信息的真实性问题都备受关注。就目前情况来看，最近最为火热的众筹平台“轻松筹”，求助者所发求助信息多为一面之词，上传的各类材料，比如病例、诊断证明等，都缺乏权威助证，所述事实的客观性、个人实际经济状况、受助者是否有医疗保险等信息，都无法获知和查证。“轻松筹”作为服务平台，将准入门槛设置的较低，没有对项目的发起进行足够的实质性限制。事实上，筹款中也出现了以虚假身份发起众筹、在医疗保险报销了绝大部分医药费后仍发起了高额项目、求助者谎报家庭经济状况等实例，爱心捐助被演绎成了一场场无奈的闹剧。由此内部道德风险增大，腐败问题滋生，导致了社会捐赠热情急剧降低，严重制约了公益慈善事业的健康发展。

因此，促使所有公益慈善组织内部运作公开透明化，抵御来自机构内的道德风险无疑是迫在眉睫的事项。

（四）健全慈善法律法规

香港有关公益慈善组织的法律虽然只是个专项法律的一部分，不是一部统一的慈善法，但都在宪法、税法等相关法律中给予了非常详尽的规定，比如，《税务条例》第88条规定属公共性质的慈善机构或慈善信托以进行涉及街头贩卖商品的慈善筹款活动获豁免缴税。我国现有的监管法律的立法层次普遍较低，仅有2016年出台的《慈善法》是由人大及其常委会制定的，部分是国务院颁布，如《基金会管理条例》，而其它的相关法规都是地方政府出台的公益慈善管理办法，如《湖南省募捐条例》。现行法律法规位阶低、约束力不足的现状，直接影响了公益慈善组织的法治化进程。

总而言之，加快实现依法治“善”，是完善我国公益慈善组织监管进程中亟待解决的一个现实问题，是实现国家治理体系和能力现代化的必不可少的要件之一。此外，政府应加快出台公益慈善监管专项法、完善配套法律法规、建构一个成熟完善的监管法律框架、为公益慈善组织创建良好的法制环境。

（五）完善及有效的财会制度

香港对公益慈善组织的财会监管主要由年度报表、审计与财务年检以及访问与调查制度组成。年度报表制度是开展财会监管的关键，报表分为四个不同的类型，根据公益慈善组织的年收入总额不同需要填报的年度报表的类型也不一样。为了保障与提升公益慈善组织内部财务的透明度，香港对于年收入较高的公益慈善组织还制定了年审制度。而我国慈善机构的账务处理较为不规范，会计法规体系方面，公办慈善组织执行《事业单位会计准则》，民办慈善组织执行《民间非营利组织会计制度》，缺乏一套专门适合慈善组织的会计制度来规范慈善组织的会计核算。同时这样的会计核算没有考虑慈善组织本身的特征，两种会计制度下的会计科目不符合慈善组织的会计核算。并且，由于执行不同的会计规范，导致慈善组织的会计核算缺乏可比性。因此，随着我国政府会计与非营利组织会计的改革，慈善筹款机构的财会制度也应该尽快得到完善。[6]

十九大报告中，尤其重视社会组织在社会治理中发挥作用。这说明社会出现新的需求，党和政府希望社会组织能提供供给。在此背景下，如何战略性地调适党、政府与社会慈善组织三者之间的关系，在三者的动态张力中间持续地获得共赢性平衡，既守持中道，又不消损自主与活力，是中国慈善事业在新时代发展中，需要重点进行创新性研究和回应的一个迫切问题。