经济责任审计应坚持的原则和依法全面审计的方法及途径

■/李红易

审计是党和国家监督体系的重要组成部分，领导干部经济责任审计是审计机关的一项重要任务，其本质就是监督领导干部的权力运行和责任落实。党的十八大报告指出：“要建立健全权力运行制约和监督体系。…健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”对经济责任审计工作提出了新的更高的要求，经济责任审计工作要牢牢把握权力运行和责任落实两个重点，把守法守规守纪尽责放在更加突出的位置，加大对有法不依、执法不严问题的揭示和查处力度，促进党政部门领导干部和工作人员依法行使权力，推动有关部门完善制度、健全法制、落实问责和责任追究制度。

一、着眼新时代，经济责任审计工作面临的新形势

“新时代”是党中央执政新理念的关键词。经济发展的新时代必然影响到经济社会发展的方方面面。正确认识和准确判断经济责任审计工作发展的新特征、新任务、新要求，是做好当前党政领导干部经济责任审计工作的重要前提。

（一）党中央、国务院对经济责任审计工作提出了更高要求

党的十八大提出要“健全经济责任审计制度”。十八届三中全会提出，“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督”,要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。”十八届四中全会进一步要求“对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，坚持党政同责、同责同审，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。十八届五中全会提出“实行领导干部环境保护责任离任审计和领导干部自然资源资产离任审计，建立扶贫政策落实情况跟踪审计机制，强化领导干部经济责任审计，加强对权力部门的监察和审计监督；”十八届六中全会强调，“各级党委应当支持和保证审计机关依法进行审计监督。”党的十九大报告提出，“强化自上而下的组织监督、深化国家监察体制改革、改革审计管理体制等措施，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。”因此，审计机关不仅是国家机关，也是党的工作部门，更是政治机关。审计人员应该提高政治站位，依法全面履行审计监督职责，促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进党风廉政建设。

（二）制定出台一系列经济责任审计的规章制度

十八大以来，为进一步规范经济责任审计的行为、程序和拓宽审计领域，中央层面出台了一些规章制度。

2014年7月27日，中央经济责任审计工作联席会议印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，进一步明确了经济责任审计监督的对象、重点、内容、审计评价及审计结果应用的具体要求。各级经济责任审计工作领导小组和联席会议、相关部门应当逐步健全经济责任审计情况通报、责任追究、审计整改、审计结果公告等方面的制度。

2015年9月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，2015年至2017年分阶段分步骤实施，探索领导干部自然资源资产离任审计思路、组织方式和技术方法。2017年9月19日，党中央、国务院印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着领导干部自然资源资产离任审计由试点转入全面推开，为这项工作制度化、规范化、科学化垫定了基础，为审计机关打赢污染防治攻坚战提供了制度保障。并对县级以上地方各级党委和政府加强对本地区领导干部自然资源资产离任审计工作的领导及配合上级审计机关开展这项审计工作提出了要求。

二、创新经济责任审计方式方法，提高审计工作质量和效率

地方审计机关要克服人力不足、业务能力受限的短板。通过“四个结合，两个提高”，创新经济责任审计方式方法，不断提高审计工作的质量和效率。

（一）将经济责任审计与预算执行审计相结合

重点审查部门、单位组织的各项预算收入、基金收入及非税收入是否合法、完整地按规定执收并纳入部门预算管理，编制部门预算，有无违反规定隐瞒、滞留、截留、转移、坐支或私设“账外账”、小金库等问题；“收支两条线”、“票款分离”政策执行是否到位，有无乱收费、乱集资、乱摊派和变相向所属单位收取“管理费”等问题。部门预算执行是否合规，各项开支是否合理有效，有无挤占挪用、挥霍浪费、乱发津贴补助等问题；决算报表是否真实、完整，有无编造虚假会计信息等问题，以此来确定和评价领导干部的依法行政责任。

（二）将经济责任审计与政府投资审计相结合

首先摸清投资的性质和种类，将工程项目立项的科学性、合理性，决策过程的民主性以及对项目建设过程的控制（如是否按规定实行项目招投标、是否执行政府采购制度、采购过程是否透明等）纳入领导干部重大经济活动决策评价；将项目建成后对单位今后财政财务收支形成的影响纳入“财政财务收支及资产管理方面”的评价，并结合其形成的债务金额及单位偿付能力给予客观评价。重点审计有无违反民主决策程序，审查其决策的背景、决策的过程、决策的执行和落实情况，决策的效果等情况，以此来确定和评价领导干部的科学决策责任。

（三）将经济责任审计与“三公经费”审计调查相结合

将部门因公出国（境）经费，公务接待经费，公车购置及运行维护费等作为调查的重点，以加强对“三公经费”的监督检查、提高“三公经费”使用效益，促进各单位加强自我管理、规范开支行为、提高节约意识、杜绝奢侈浪费，推动廉政建设，以此来确定和综合评价领导干部的廉政责任。

（四）将经济责任审计与绩效审计相结合

重点审计部门是否履行了“三定方案”确定的职责，把定性和定量两个方面有机结合起来考虑，即首先选择一套能够科学反映经济成果的经济指标体系，通过采集数据，进行量化综合比较分析，在此基础上，作出准确的定性结论。结合本部门、本地区实际，选择使用那些最能综合反映领导干部业绩的经济指标。围绕本部门的主要工作任务，选择财政财务收支数额较大、运作时间较长、政策性较强的资金，采取多层次、多形式的方法，收集数据资料，在此基础上汇总、整理、归纳和比较分析，以全面、准确地评价领导干部的业绩和事业发展责任。

（五）积极推行大数据审计，提高计算机审计在经济责任审计中的应用水平

严格执行《国务院办公厅关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》、《国务院关于加强审计工作的意见》及《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》的要求，做好协调工作，取得有关单位领导的支持和配合，由其提供完整准确真实的电子数据，进行大数据审计，着力强化大数据审计思维，增强大数据审计的能力。积极打造高起点、高标准、高质量的计算机审计项目，不断探索计算机技术在经济责任审计工作中的应用，积极推进审计信息化和大数据审计工作，提高工作效率、降低审计风险、减轻工作量，强化经济责任审计的力度和效果。

（六）加强综合分析，提高审计报告的质量及水平

审计人员应坚持原则，依法审计，全面获取审计信息资料，认真清理、归纳和分析，实事求是、客观公正地反映和处理审计发现的问题，对被审计领导任期内的经济责任履行情况做出准确的评价，提出有针对性的、高水平的审计建议，提高审计报告的质量和水平，确保审计结果的客观公正，为被审计单位和党委、政府提交经得起历史检验的审计报告及结果报告。对审计发现的倾向性、苗头性和普遍性的问题，从宏观管理的高度加强综合分析研判，注重从机制、体制和制度上提出解决问题的意见和建议，使其成为党委、政府决策的依据，在更高层次上发挥责任审计成果的作用。

三、全面深化党政领导干部经济责任审计的途径

（一）加强自身建设，提升审计人员执业素质

人才是干好一切工作的前提，审计工作更离不开业务素质过硬的复合型人才。一是加强政治理论学习，提高政治素质。通过深入学习党的系列理论知识，坚定理想信念，增强政治敏锐性、政治鉴别力和政治定力；遵守政治纪律，始终同上级党组织保持高度一致，做到政治、思想、认识、行动一致，不断提高审计人员的政治意识。二是强化业务培训。面对审计署对经济责任审计理念、审计内容、审计报告等方面的转型要求，通过自主培训、送出培训、外聘专家培训等方式，加大业务培训力度，进一步更新审计理念，规范经济责任审计的操作流程，促进审计人员不断适应经济责任审计的新常态、新要求，持续拓展审计人员的视野和知识面。三是健全人才激励机制，促进审计人才成长。审计机关应该建立健全人才激励机制，充分调动审计人员的积极性、主动性和创造性，充分挖掘审计人员的潜力，为有能力的审计人才搭建好施展才华的平台，为有业绩的审计人才提供更广阔的发展空间，增强审计人员的责任心，让审计人有强烈的归属感和获得感。通过加强自身建设，提升审计人员执业素质，塑造一支“政治思想好，业务素质精，敢于碰硬，勇于开拓”的审计队伍，打造一支招之即来、来之能战、战之过硬的审计铁军。

（二）调动各方力量，形成经济责任审计监督和反腐倡廉的合力

审计机关应当善于挖掘自身潜力，整合人力资源，组成复合型审计组，克服业务知识面窄的缺陷，同时，还要发挥内部审计和第三方专业机构的有效补充，形成审计监督和反腐倡廉的合力。一是整合资源、组成复合型审计组。结合审计实际，统一整合审计资源，根据被审计单位经济业务特点，合理调配各方面的精兵强将、组成复合型审计组，并选好配强审计组长和主审。二是充分发挥内部审计的作用，弥补审计力量不足，在审计过程中利用内部审计的成果以节约审计成本。三是购买第三方服务，解决审计力量不足与专业知识、技术局限的问题，形成审计监督合力。四是加强协调，加大与组织、纪检、司法部门的合作力度，形成反腐倡廉的合作机制。五是积极同其他监督形式合作，如加强同媒体曝光、公众的检举等合作，形成综合监督和反腐倡廉的合力。

（三）着眼生态文明建设，强化自然资源资产审计，大力推进领导干部经济责任审计向纵深发展，拓宽审计领域

党的十九大从制度的层面将生态文明建设从意识形态领域向战略实施迈进，领导干部自然资源资产审计已经成为摆在审计机关和审计人员面前的一项亟待完成的政治任务。一是摒除认识误区，克服畏难情绪，牢固树立“自然资源资产审计是党政主要领导干部经济责任审计的重要内容，是衡量党政领导干部政绩的重要指标”的思想认识，着力对领导干部任期内土地、矿藏、水域、森林等国有自然资源的开发利用与保护进行全面审计。二是强化自然资源资产基础性资料审计，多角度进行审计取证，形成完整的证据链，确定审计结果，对自然资源资产的开发利用与保护作出科学合理的评价。三是要积极取得本地区党委政府主要领导的支持，从各相关部门抽调专业力量，建立健全完善的部门协作协调机制，形成合力，强力推进领导干部自然资源资产离任审计，不断拓宽审计领域。

（四）坚持审计监督全覆盖，做到应审尽审、从严执审，发挥对权力运行的制约和监督作用

审计机关和人员在工作实践中应认真贯彻落实《国务院关于加强审计工作的意见》及《中共中央办公厅国务院办公厅印发＜关于完善审计制度若干重大问题的框架意见＞》的规定和要求，依法全面履行审计监督职责，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，任中审计和离任审计相结合，干部日常监督审计核查和离任经济事项交接相结合，经济责任审计与政策跟踪审计、预算执行审计、投资审计、资源环境审计、专项审计等相结合，实现项目统筹安排、协同实施，着力构建横向到边、纵向到底、全方位、宽领域、多维度、立体式的审计监督全覆盖机制体制。建立更完善的经济责任审计领导小组或联席会议工作机制，根据领导干部岗位性质、履行经济责任重要程度、管理资金资产资源规模等因素，对审计对象实行分类管理，确定重点审计对象和审计周期，通过搭建信息共享平台，实现远程交流合作，确保每届党委、人大、政府、政协任期内，所有审计对象轮审1次，对重点审计对象加大审计频次，实现审计领域、审计对象和审计时间过程全覆盖，做到应审尽审、从严执审，促使领导干部依法行使权力。加强经济责任审计结果的综合分析，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，揭示当前影响和制约经济社会发展的体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，对带有典型性、普遍性、倾向性的问题，及时向党委政府汇报并提出解决方案，让党委政府更好的运用审计结果，全面发挥经济责任审计在国家治理和对权力运行制约及监督方面的重要作用。

（五）加强审计过程管理，从严控制经济责任审计工作质量

高度重视审计质量建设，树立审计质量是审计工作生命线的理念，切实夯实审计工作基础，严格实行精细化管理。一是规范审计程序，对过程严密控制。审计机关及审计人员应严格依据《国家审计准则》的要求及其他相关审计法规，将质量意识贯穿于编制审计实施方案、收集审计证据、编写审计取证单、工作底稿、出具审计报告等全过程，严控审计质量，确保程序合规、定性准确、评价适当、报告规范及审计结果的客观公正。二是强化责任意识。明确要求审计人员将责任意识贯彻始终，严格履行法定职责，从送达审计通知书到出具审计报告，都要以高度负责的态度投入审计工作，细致入微的查找问题、发现问题，并要做好后续的审计整改工作，避免审计“走过场”。三是强化纪律约束。严守责任失职倒查机制，让参审人员牢固树立“发现不了问题是失职，发现重大问题不反映、该移送不移送是渎职”的审计理念。

（六）服务经济社会发展大局，提升审计监督水平和反腐作用

作为党和国家监督体系的重要组成部分，审计机关肩负着为经济社会发展保驾护航的历史重任。审计在经济社会发展中属于一种倒逼机制，审计作用的发挥主要是通过发现问题、处理问题、完善机制、抵御风险，以达到增强经济社会发展的免疫、防御功能。这就要求审计必须牢固树立为改革发展大局服务的理念，把思想和行动统一到党中央国务院的决策部署上来，主动融入经济社会发展大局，站在国家治理的高度谋划审计、实施审计。一是重点关注“一带一路”建设、“三去一降一补”任务完成、供给侧结构性改革、简政放权和“放管服”改革、“营改增”改革等重大决策部署的贯彻落实情况，充分发挥审计对推动政策落实的保障作用。二是把优化营商环境纳入审计重点监督范围，深入开展专项审计调查，及时揭示影响经济社会发展的软环境问题，推动提升行政效能和经济结构转型升级。三是重点关注财政支出绩效、积极财政政策贯彻落实、存量资金盘活、行政运行成本等情况，保障财政资金安全高效使用。四是进一步完善和规范投资审计工作，着力反映投资领域结构不合理、重复建设、损失浪费等问题，推动深化投融资体制改革。五是把全面从严治党的各项要求具体化为经济责任审计的重点内容，客观评价领导干部经济责任履行情况，促进领导干部廉洁用权、干净干事。六是加强审计整改重点环节的规范化和制度化建设，建立健全审计与纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制，严肃揭示重大违法违规问题，发挥审计监督在促进党风廉政建设和反腐败斗争中的“利剑”作用，营造良好的政治生态。

（七）加大对审计结果公告和审计宣传的力度

《审计法》三十六条对审计结果公告做了原则性规定，明确了审计机关可以向政府或者向社会公布审计结果，但是公告的内容要遵守国家保密规定和被审计单位行业秘密。《审计机关公布审计结果准则》和《审计署公告审计结果办法》等审计署部门规章制度又对审计结果公告的具体操作及内容做了进一步说明，增强了审计结果公告的可操作性。审计机关要加大对审计结果公告和审计宣传的力度，提高审计工作的透明度。一是采取多种形式公告审计结果。二是在公告的内容上，不仅公告负面的，还应公告正面的，实事求是，做到既“反腐”，又“倡廉”。三是加大宣传力度，营造经济责任审计良好氛围。通过报告、会议、报刊、视屏、电台等各种形式大力宣传经济责任审计，让其成为民众关注的焦点、媒体追踪的热点，彰显党和政府反腐败的决心，促进各级、各部门领导干部了解和支持经济责任审计工作，增强经济责任审计的威慑力，教育、警示领导干部，使群众清晰的定位经济责任审计、意识到审计的局限性、对审计结果有合理的期望，调动他们的积极性，取得群众的关心和支持。