纳税人废业存在的税收问题分析及对策建议——以哈尔滨市为例

李玉莹

内容提要：通过实地调研分析，针对哈尔滨市纳税人废业税收征管现状及问题，认为纳税人废业存在的税收问题主要有“欠税”难以清缴、代理机构不尽责、部门间信息不畅导致管理衔接不畅、对违法者打击力度不够等。纳税人废业存在问题的成因主要有征管工作量大、难度大，税收执法环境不佳，纳税人依法纳税的意识淡薄，税务代理机构业务繁重，企业依法废业意识薄弱，部门协同管理不到位，日常巡查流于形式等。建议完善废业制度建设，发挥政府指导作用；改善税收执法环境，提高纳税人的依法纳税意识；强化社会中介服务，提高企业的依法废业意识；强化部门协同管理，扩大联合监管布局等措施完善纳税人废业管理，实现和谐征纳关系的构建。

一、问题提出与文献综述

废业即纳税人注销税务登记的过程。《税收征管法实施细则》规定：“纳税人发生解散、破产、撤销以及其他情形，依法终止纳税义务的，应当在注销工商登记前，申请注销税务登记；税务登记注销前，应当结清税款、滞纳金、罚款，缴销发票、税务登记证件和其他税务证件。”但是在实际执行的过程中，我国对企业废业的税收管理仍然存在着很多问题，这些问题为一些人的违法活动提供了契机，不仅造成了税款的大量流失，也严重影响了日常的税收征管工作。

目前，我国企业废业的税收管理工作中存在的问题逐渐显现，并且日趋严重，同时也成为了理论界研究的重点。

对企业废业进行税收管理的意义从来都不只是收回国家流失的税款，其更重要的意义在于可以在一定程度上提升整个税务管理工作的质量，营造更加公平的纳税环境。宋丽娜、李忠华（2011）认为企业废业税收管理的意义不仅仅只包括微观上的增加税收收入，更包括宏观上的规范税收执法环境和提高公民整体的纳税意识。蒋卫军（2015）认为进行税务登记的目的在于建立一种税收征管秩序，而注销税务登记作为税收征管的一个重要环节，其目的在于保障国家税收收入、确保市场退出通畅与提高登记效率三个层面。邵杰、陈欣（2014）认为对企业废业进行税收管理可以减轻其对经济的扭曲，提高税收征管服务的整体质量。从对企业废业过程中存在问题的研究结果来看，多数学者的结论都是一致的，主要包括税款流失严重、企业清算环节存在问题、部门间信息不畅通导致管理衔接不畅、注销登记的管理上存在问题、处罚力度不够、缺乏对注销税务登记的后续管理等。于迎新、李忠华（2011）认为企业废业存在的税收问题主要包括“欠税”难以清缴、纳税人失踪或变相失踪、不能及时收回涉税票据及证件、账面大量结存存货形成逃税、企业清算未按规定进行、资产重组税收流失严重等。李莹（2013）认为税务登记管理现存的问题主要包括部门间信息共享程度低、巡查管理不到位、不登或漏登现象突出、登记资料审核管理不规范、对中介机构监管不严、违章处罚力度不够等。刘建强等（2016）认为注销税务登记管理过程中存在的问题主要包括对违法者打击力度不够、国地税对注销税务登记管理衔接不畅、注销税务登记的涉税核查深度欠缺、缺乏有效信息支撑、注销后管理为空白等。山刚等（2016）认为注销税务登记管理存在的问题主要包括信息数据质量还有待提高、注销登记管理审核还有待加强、注销税务登记的清算政策执行存在问题等。尹泽、黄刃（2017）认为企业注销过程存在的问题主要包括管理制度有待完善、企业注销环节的管理存在漏洞、综合治税力度不够等。

企业废业的过程中存在很多问题，其问题的成因也是多种多样的。任玉岚（2013）认为废业问题产生的原因主要有立法上的疏漏、部门之间缺少合作，信息难以沟通、税务人员素质不高，缺乏执法力度等。邵杰、陈欣（2013）按照企业废业税收问题是否与具体执法机关有关联，将其原因分为客观原因、执法原因和制度原因三个方面。曹福来（2013）认为注销税务登记存在问题的成因主要为政府部门缺少信息传递和联合制约、管理上缺乏规范，部分环节存在问题、注销登记与日常管理和稽查存在脱节、立法上存在疏漏。

基于以上研究，本文通过调研哈尔滨市纳税人废业的现状，对纳税人废业的相关问题及其成因进行分析，并提出相关对策。

二、哈尔滨市纳税人废业存在的问题

（一）“欠税”难以清缴

纳税人废业存在的最普遍、最主要问题就是“欠税”难以清缴，这不仅导致了大量的税款流失，损害了国家的利益，也践踏了税法的严肃性和权威性，同时也加大了税收征管工作的难度，造成经济的扭曲。

第一，纳税人由于某些原因对企业进行注销并终止纳税义务时，并没有主动到税务机关注销税务登记的意识，大多都是直接不再到税务机关进行申报纳税，这直接导致了企业经营期间的部分税款和领购的发票成为税务机关管理过程中的死角。虽然这类企业大多是负债累累，名存实亡，其大量的欠税、欠款也将难以收回，但是这种行为同时也会极大地增加税务机关的工作难度。

第二，企业开业废业频繁，造成了大量税款难以清缴。近年来哈尔滨市政府响应“双创”的号召，与高校及多处创业园共同为大学生及社会人员搭建创业服务平台，加之工商部门开放了注册公司过程中的验资环节，这也使得注册公司变得越来越随意。但很多创业公司都以失败而告终，其欠缴的税款也都将难以收回，同时大量创业项目的失败也增加了税务机关的工作负担。

第三，企业可能会利用废业来逃避债务和税款，或者通过非法运作转移财产、掏空企业等。一方面是部分企业不办理废业而变成“走逃户”，即纳税人在企业面临注销时为躲避税务检查而走逃，或者在办理税务注销过程中遇到某些税收问题而走逃。另一方面是注销税务登记而继续经营的“假废业”，即无视场所变更的拆迁户或商贸企业在经营场所搬迁时，不办理经营场所变更而是注销税务登记后继续经营；还有一部分是通过注销旧企业而注册新企业的“变相走逃”，即将原企业废业后注册新企业，更换企业名称、法人代表和经营地点等，逃避原企业一系列涉税问题、法律责任及相关纳税义务。

（二）代理机构不尽责

部分小规模纳税人因其财务核算体系不健全，税务工作常转包给税务代理机构。企业在处理废业问题时，对于早已存在而至今无法改善的办理拖延等问题多归责于税务机关。而从实际而言，其原因并非是税务机关工作效率低，而是由于税务代理机构的不专业、不负责和代办拖延。

近年来，哈尔滨市国税局秉承提高政府职能与工作效率的要求，对纳税人废业的办理流程进行了大量简化，但税务代理机构的代办效率却不见提高。因工商注册户的增长速度远高于税务代理机构，导致税务代理机构业务量加大，工作效率低，办事拖延，甚至在企业申请废业时出现税务代理机构临时准备废业材料并后补历年报表的情况，更甚者存在虚假做账等问题。

税务代理机构在工作上的拖延直接延误了税务机关处理企业废业问题的进程，而在税务机关与纳税人沟通并进行检查的过程中，纳税人存在隐瞒事实或不配合检查等问题。同时，纳税人对税收法律法规以及税法解释的理解存在偏差，例如废业后存货的视同销售处理，欠缴税款的补缴等，也导致税务机关的废业工作处理困难。

（三）部门间信息不畅导致管理衔接不畅

注销税务登记是企业注销过程中的一个环节，而企业注销往往涉及国税、地税和工商等部门。就注销税务登记这一个环节而言，由于网络信息系统不兼容、不健全，部门之间缺乏足够的信息协调与沟通，导致在纳税人办理注销手续时，上述三个部门缺少协调统一的管理制度、操作程序以及制约机制，导致税务注销时出现相互推诿、拖延时间长等问题，给纳税人办理税务注销登记带来了一定困难。

工商验资放开后，大量纳税人申请工商开业而不申请国、地税开业，而在注销企业时，工商部门规定纳税人上交国、地税注销单进行工商注销，导致纳税人处理废业效率缓慢。因此也造成企业上午报单开业、下午注销的乱象，增加了国地税部门工作负担。

除此之外，哈尔滨市还存在大量买房占地并进行工商注册的现象，经调查，其中大部分工商业户并无经营动机，而是预测民居动迁形势，为得动迁费而买房进行工商注册。多数待动迁工商业户在办理执照后并不经营，而在动迁后，税务局无法及时获知工商业户原址施工的消息，也无法及时通知纳税人办理废业。动迁办不公布动迁户主信息，也不与税务局共享相关信息，从一定程度上造成了税务局的工作困难。

银行业监管的不足，也是导致违法纳税人有机可乘的重要原因。往往在税务机关发现企业严重税务问题后，银行才会予以配合。其他大多数时候，银行会配合企业并提供部分内部信息。如税务机关预冻结企业账户，带行文批复于银行时，银行内部人员暗中通报企业，导致税务机关工作人员到达银行进行企业账户冻结时，发现企业款项已提前划走。

由于税务机关无法实现与银行的共同监管与信息共享，加之银行业监督不足，部门之间信息不透明，导致废业处理困难。所以，在加强部门协作的同时，监管与共享并举，才能逐渐改善税收征管的困境。

（四）对违法者打击力度不够

只有纳税人先提出申请废业，税务机关才会予以办理。也就是说只有纳税人提出注销税务登记，税务机关才有权力对其税务登记进行注销。而实际工作中，主动提出注销税务登记申请的纳税人都是税务机关征管工作中能够自觉接受管理的人，而一些想方设法规避涉税风险、逃避税务机关检查的纳税人是不会主动向税务机关申请注销税务登记的，甚至还有可能在提出注销申请后，对存在的涉税问题遮掩、逃避，一经发现便不辞而别。

部分纳税人以这种非正常的注销方式来逃避缴纳税款和税务机关的日常管理，但是也没有办法将他们纳入专项管理的范围，这就在一定程度上造成了税务机关执法不公平的问题。也正是因为对这些违法行为的处罚力度不够，才使得这些纳税人更加猖狂，更加无视税法，也同时让那些遵纪守法的纳税人感觉到极大的不公，出现了“老实人”吃亏的现象。

三、哈尔滨市纳税人废业存在问题的成因

（一）征管工作量大、难度大

随着哈尔滨高校创业园及市内部分地区创业服务平台的不断扩大，“双创”成果在迅速显现的同时也增生了盲目创业的现象。大部分创业管理部门对创业者的正确引导不足。在企业初创期或是策划阶段，部分创业园为尽快引导企业入驻，在创业风险提示及管理咨询等相关工作方面存在漏洞或错误指引，造成初创企业资金链断裂或办理废业时手续缺失等现象。大量创业失败项目的废业问题增加了税务机关的工作任务和难度。

造成税务机关征管工作量大、难度大还有另一方面的原因，即申请废业的纳税人大部分都是中小企业，而中小企业往往都具有这样几个特点：第一是生命周期较短，我国中小企业的平均生命周期仅为3—4年，相对规模较大的企业集团一般为7—8年，与发达国家相比还有较大差距；第二是中小企业的会计核算大多不健全，会计基础工作薄弱，账册设置不全，而且一般中小企业的法律意识淡薄，会有意识地逃避税款。这些因素都会增加税务机关的工作量和工作难度。

（二）税收执法环境不佳，纳税人依法纳税的意识差

目前影响哈尔滨市税收执法环境的主要因素包括执法手段缺乏力度、执法人员的素质参差不齐、纳税人缺乏纳税意识等。

随着经济和社会的发展，支付手段也越来越多样化，现金管理失控的现象也愈加严重，个人的收入越来越隐蔽，这也给税务机关的工作带来了很多的麻烦。但是现行的税法对此却并没有清晰、严格的处罚标准，甚至没有对现金管理、个人账户的现代电子结算的税务手段给予相应的界定，这也给偷税、漏税者提供了便利的条件，给税务机关的执法工作设置了无法逾越的障碍。

目前还有部分税收执法人员的素质不能适应依法治税的需要，特权思想和权力本位思想严重，忽视了税收执法中纳税人应享有的权利，甚至个别执法人员利用手中的权力进行权钱交易，严重破坏了税法的严肃性，也损害了税务机关乃至其他国家机关的形象。同时，税务工作人员平时缺少学习时间，大部分执法人员的各方面知识无法及时得到更新，缺乏面对事情随机应变的能力，这也直接影响了税收执法的有效性。

纳税人是否具有自觉纳税的意识也会对税收执法环境产生一定的影响，但实际工作中只有很少一部分纳税人具有自觉纳税的意识，而大部分纳税人则是想方设法逃避纳税，执法人员必须和这些纳税人斗智斗勇，也增加了税务机关的工作量。

（三）税务代理机构业务繁重，企业依法废业意识薄弱

部分纳税人因财务核算体系不健全而将税务工作转包给税务代理机构，而税务代理机构由于为多家企业服务，多存在纳税申报质量不高、税务咨询不专业、涉税处理不负责和代办拖延等问题。

税务代理机构业务繁重，工作效率低、代办税拖延，部分税务代理机构甚至出现企业申请废业时，税务代理机构临时准备废业材料，伪造或补录历年会计报表的情况，且多数税务代理机构存在虚假做账等问题，对税务机关的查验造成障碍，直接延误了税务机关办理废业的进程。

部分企业因将会计或税务业务整体承包给代理机构，导致企业自身税法意识薄弱，存在有意逃避税收等违法动机，在税务机关日常巡查巡管中有意逃避监督检查或隐瞒违法事实等。

（四）部门协同管理不到位，日常巡查流于形式

目前地方税务部门受“金税三期”系统权限设定的限制，尚无法跨区调取本地企业的区外涉税信息，导致废业工作无法实现跨单位、跨部门协作。废业数据尚无法实现部门共享，是导致违法纳税人有机可乘的重要原因。

除此之外，日常巡查巡管的力度不足且流于形式，是导致废业监管不力的主要原因。岗位协作机制的缺失直接导致了日常巡查工作的不足，也造成了征管人员重视检查程序而忽视检查内容，对企业具体货物交易、往来款项及发票管理等具体经营状况缺乏详实审查，且巡查人员多依靠经验和感觉判断，联动开展检查意识缺失，加之日常巡查巡管中的利益诱惑，滋生了税收执法与巡查的随意性。

四、哈尔滨市纳税人废业问题的对策建议

（一）完善废业制度建设，发挥政府指导作用

废业制度的完善与否直接关系到废业过程存在问题的数量和严重程度，所以完善废业制度是首要任务。一是废业涉及到的各个部门要协同合作，保证信息的通畅，进而保证可以对纳税人废业的每个程序都能进行有效的监管，使得纳税人无法通过企业废业进行避税活动；二是完善废业管理工作中的各项管理制度，加强对风险企业的日常管理，将废业前的检查纳入日常管理的范畴，保证各项工作的执行效果和后续的完善工作能够顺利进行，确保企业依法进行废业，养成自觉申请废业的习惯；三是定期在纳税人中开展与办税及废业相关的宣传及培训活动，对日常办税环节中的共性问题进行教育指导，进一步强化纳税人的责任意识；四是正确引导纳税人对创业路径的选择，对盲目创业及时指导。

（二）改善税收执法环境，提高纳税人的依法纳税意识

一是完善立法，明确各个环节和程序，制定相关问题的明确标准，界定各个职能部门的责任，只有对税法存在的漏洞之处进行完善才能从根本上解决纳税人废业存在的问题，才能有效地防止违法犯罪行为的发生。二是对税务机关的工作人员进行定期业务培训，及时向工作人员传达新的政策；同时，除了业务上的培训，还要对税务机关的工作人员进行政治素养和思想道德上的教育，减少税务工作人员的违法犯罪行为，让纳税人的办税环境变得更加公平和透明。三是将纳税人按照不同的标准划分为不同的群体，定期对各个群体内的纳税人进行宣传和教育活动，让纳税人认识到依法纳税的重要性，培养纳税人自觉依法纳税的习惯。

（三）强化社会中介服务，提高企业的依法废业意识

一是实行税务代理机构信用评级制度，按照代理机构的业务表现和信用程度对其进行评定，引导优良社会中介与中小企业进行业务对接。二是提高税务大厅工作人员的税务咨询能力，强化税务大厅的业务处理能力，及时向税务代理机构下发最新的登记政策，确保代理机构清楚登记政策，并将废业纳入一次性告知义务内容，充分提高涉税处理的法律宣传。三是定期开展税务中介行业交流，号召企业与中介广泛参与，搭建机关与企业和中介的友好桥梁，保证税务机关对企业和中介机构相关信息的知晓程度，这也为企业和中介机构的沟通建设了很好的平台，不仅可以为企业和中介机构预防相关的风险，也为税务机关的工作提供了很多相关的信息。四是定期开展对税务代理机构的培训，保证税务代理机构有能力依法进行税务代理活动，这不仅可以降低企业和税务代理机构的风险，也降低了税务机关的工作压力，提高了税务机关的工作效率。

（四）强化部门协同管理，扩大联合监管布局

一是完善税务部门和工商部门信息沟通的相关制度，弥补信息缺失漏洞，建立税务部门和工商部门之间的协作机制，适当放开税务部门和工商部门之间对相关信息的查阅权限，实现相关信息在税务部门和工商部门之间的共享，提高税务部门的办事效率。二是完善税务机关的问询机制，规定废业过程中涉及的其他部门必须限时对税务机关的问题做出迅速且准确的回复，让税务机关能够获得需要的、满意的反馈。三是强化税务机关与其他基层单位及商业银行之间的信息交流，确保税务机关能够准确地掌握纳税人的信息，实现对纳税人的联合监管，扩大联合监管布局，保证纳税人废业程序的顺利进行。四是实现对废业处理情况的动态监管，对已经办理废业的企业进行事后的监督和检查，重点对废业后还在继续经营的企业进行日常巡查巡管及电商经营的网络监管，强化与信息部门的联动布局，优化线下与网络的税控环境。