美国联邦政府预算立法权与行政权的关系变迁及启示

马洪范 王 琳

内容提要：预算权是政府权力的灵魂与核心，其他权力的行使往往依赖于预算权。所以立法机关与行政机关在政府预算领域不断争夺预算权力，进而支配更多财政资源，二者关系的变迁构成了美国联邦政府预算改革的原因和动力。联邦政府预算从立法权主导预算，经过1921年改革，建立行政预算体制，又经过1974年改革，预算权力结构从失衡走向平衡。美国联邦政府预算立法权与行政权关系变迁的过程、变迁的动力分析，对我国建立现代预算制度具有重要的借鉴意义。

政府预算通过一定的政治程序来合理配置公共资源，为行政部门和国家经济活动提供资金，是实现国家利益的重要工具。然而，预算远不止是钱的问题，更是政府行政体系能否实施意愿政策的关键，是国家立法机关能否落实立法结果的途径。因为利益攸关，所以预算是一个充满冲突的过程。为了获取更多的权力，进而获得更多的资源，斗争在立法权与行政权之间展开，二者关系的变迁构成了美国联邦政府预算改革的原因和动力。研究美国联邦政府预算立法权与行政权关系的变迁，对我国建立现代预算制度具有重要意义和诸多启示。

一、美国联邦政府预算立法权与行政权的关系变迁

历史就像一条永远奔流的大河，不可能把它完整地截断。从研究政府预算行政权与立法权关系变迁的角度出发，自美国独立战争以来的二百多年历史可以大致划分为四个历史时期。

（一）政府预算尚未出现（1776年-1789年）

从严格意义上讲，这一时期并没有政府预算，因为没有规定预算所必需的关键条件和相关法律制度，更没有对预算程序、方法和内容的明确规定，对于预算的职能也没有充分的认识。但是从国家的角度来看立法权与行政权的关系，对我们理解为什么建国后美国是立法权主导的预算有重要意义。美国曾经是欧洲的殖民地，是从英国的殖民统治中独立出来的，英国的议会制对美国产生了重大影响。美国人对行政权有一种原始的畏惧，认为强大的行政权是暴政的本质，所以他们想方设法要控制行政权的扩张，从殖民地时期一直到独立后一个多世纪，美国都是“强立法，弱行政”的权力格局。

（二）立法权主导政府预算（1789年-1921年）

1789年美国联邦宪法通过后，行政权有所上升，但立法权仍占据主导地位。

独立战争使美国人意识到政府的重要性，弱政府难以进行战后重建工作，美国人从弱政府、弱行政权开始转向提升国家的行政权威。在三权分立的制度下，总统获得行政权，通过行政权中的否决权参与到政府预算中，制约立法机关的预算权力。同时，依据1789年的财政法案在行政部门内组建了财政部，负责汇总预算报告提交国会。行政部门地位的提升，使美国联邦政府预算出现了权力制衡的痕迹，从这个意义上讲，美国现代政府预算开始萌芽。但是联邦宪法虽然赋予总统行政权，但对总统及行政部门的财政权力并没有作出明确规定，这导致了行政权仍然处于弱势这一方。

立法权方面，1802年众议院将“筹款委员会”常设化，1816年参议院设立“财政委员会”。这两个委员会的权力非常大，是立法权主导政府预算的重要体现。两个委员会在所有收入和支出问题上做决策，控制财政收支，审批税收法案与拨款法案，管理公共债务，监督行政部门的财政支出与经济活动，保证“收支相抵”财政平衡。同时，立法权主导预算还体现在行政部门的预算报告经由财政部直接交由国会审批，财政部没有任何修改的权力，国会掌握预算审查权并完全排除总统的预算审批权力，立法权“一家独大“。但是，南北战争结束后，立法权内部发生调整，战争以及战后重建工作导致委员会工作量剧增，国会决定将收入与支出权力分离，1865年众议院筹款委员会被拆分为负责税收的筹款委员会和负责支出的拨款委员会，1867年参议院也做出相应调整。

（三）建立行政预算体制（1921年-1974年）

行政预算体制指的是政府行政部门的预算在提交国会进行审查之前，要由总统进行审查，然后汇总成一个整体的政府预算，由总统或者以总统的名义提交给国会审批，国会通过后，总统负责预算执行。行政预算体制赋予总统审查并提出整体的政府预算的权力与责任，以及执行国会通过的政府预算的权力与责任。1921年，国会通过《预算与会计法案》建立行政预算体制，行政权在政府预算中逐渐占据主导地位。国会内部由于权力拆分，授权委员会从拨款委员会争夺分享拨款权力，制度漏洞导致国会腐败，都是导致立法权衰落、行政权兴起的原因。

“进步时代”的一系列预算改革，对行政预算体制的建立也起到了重要的推动作用。美国在南北战争结束后工业化、城市化突飞猛进发展，进入“镀金时代”，资本主义经济由自由竞争向寡头垄断过渡，社会贫富差距巨大。移民潮的涌入，城市基础设施无法满足人民生活的需要。所以在19世纪末和20世纪初，美国进行了一系列社会改革，史称“进步时代”。塔夫脱总统改变原来行政部门不经过总统审查而直接向国会递交预算报告的预算程序，规定由总统提出统一的预算报告，这是行政预算体制的雏形，总统及行政部门的权力得以大大强化。

1921年《预算与会计法案》规定在财政部内成立联邦预算局①联邦预算局后移出财政部，成为总统的专门办事机构，并在1970年更名为现在的预算与管理办公室（OMB）。，职能是根据总统的意愿政策，指导汇总审核各行政部门编制预算报告，并形成总统年度预算报告提交国会，再由国会审批，正式建立行政预算体制。该法案同时要求在立法机构体系内设立总审计署②总审计署现在更名为政府问责办公室（GAO）。，代表国会行使财政监察权，负责监察各行政部门的开支状况，防止滥用公款及舞弊，制定会计原则与标准，提出有关财务的法律意见，并向国会报告。有的学者将其称为“国会的监察者”，这表明总审计署是国会对行政部门实施财政和预算监督的主要工具，国会内部也将拨款权集中到拨款委员会。同时设立预算局和总审计署，体现了权力制衡的理念与原则，也防止了预算权力从立法部门完全转移到行政部门。但是由于国会缺少独立的预算机构，1921年改革后立法权在与行政权的预算权力之争中处于弱势状态。

（四）走进“多元预算”新时代（1974年至今）

直到20世纪70年代，立法权与行政权权力结构失衡更加严重，国会通过《预算与扣款控制法案》来削弱行政权，加强立法权。法案对总统的扣押权、自由裁量权进行了全面的限制，总统取消或推迟财政支出都必须国会同意，并且国会加强了对总统调控经济的监督。

为了加强立法权，法案规定国会两院共同建立一个独立机构，即“国会预算办公室”（CBO），与总统下属的管理与预算办公室（OMB）平行，专门进行政策分析，为国会提供预算建议。在众议院和参议院分别设立预算委员会，对财政收支实施总量管理，听取行政部门和社会各界关于预算问题的意见建议，对总统的预算报告进行审议，制定“预算决议案”，与总统行政预算地位相当，这标志着立法权在政府预算中的复兴。国会预算办公室和两院预算委员会的成立，意味着国会可以独立编制年度预算报告，立法权可以与行政权进行平等的抗衡。①顾伟，李健.美国联邦预算与国防预算的发展、构成、决策.知远战略与防务研究所。国会内部拨款委员会和授权委员会同时受预算委员会监督。

自20世纪80、90年代，预算权力常常沿着党派路线在国会和总统之间更加平等地分配，这使得双方经常需要就预算进行协商。值得注意的是，美国的新公共管理运动和新绩效预算的发展，使预算权力分散和下放，更多主体参与到政府预算中，基层管理者、基层行政机构、公众团体、社会组织及新闻传媒等，这些原本通过体制外途径参与预算的利益主体也开始走向前台。所有这些足以证明，当代美国联邦政府预算成为了多元主体集体选择的产物，宣示美国进入了一个新的预算时代，即多元预算时代。②章伟.美国预算史中的权力结构变迁［D］.上海：复旦大学，2005：207。

二、美国联邦政府预算立法权与行政权关系变迁的动力分析

美国自独立战争以来，政府预算中立法权与行政权哪一个占据主导地位的关系变迁受到多种动力的推动，其中主要是财政赤字和公共债务的增加、政府预算制度的完善、“美国式”民主的发展以及权力结构的制衡等。

（一）1921年建立行政预算体制的动力分析

1.解决财政赤字与公共债务问题的推动

1921年之前国会内部的分裂，导致了严重的财政赤字和公共债务。战争以及战后重建工作使国会委员会的工作量剧增，为了减轻众议院赋税委员会和参议院财政委员会的工作负担，众议院在1865年、参议院在1867年建立拨款委员会将收入和支出的权限分离开来。而各个授权委员会由于对新建的拨款委员的严格限制极为不满，开始争夺拨款权力，这导致了国会内部的进一步分裂。成功争取到拨款权力的授权委员会，既掌握着行政部门的立项授权，又控制着拨款权力，每个授权委员都有“预算最大化”倾向，为自己所代表的行政部门谋求更多的财政资源。当权力被广泛分享时，不仅导致决策僵化，效率低下，更导致了国会腐败，各授权委员会滥用拨款权，行政机构随意开支浪费资源，造成财政赤字不断增长。

战争是造成财政赤字和公共债务的另一个重要原因，19世纪的三场战争使美国“收支相抵”的财政平衡理念被打破。1812至1815年的美英战争、1846至1848年的美墨战争使财政支出翻倍，出现财政赤字，1861年至1865年南北战争期间，财政赤字加剧，战争结束时，财政支出首次突破10亿大关。①Rich and Spohn and Charles McCollum.The Revenue Committees（NY：Viking Press，1975），pp：220-221。20世纪初期第一次世界大战结束后，国会不得不承认它需要一个用于控制支出的强有力的总统领导权。

2.“美国式”民主发展的推动

“美国式”民主是一种权力制衡的民主，1921年之前国会是美国预算过程中最有权力的机构，总统并没有在预算过程中发挥直接的作用，他不能审查各个部门的预算，不能审查各个部门的活动选择及活动成本的估算，不能将他的政策意图完整地贯彻进预算资金的分配，不能将所有的政府部门按照一个有机联系的系统那样管理起来。②马骏，赵早早.政府预算：比较研究［M］.北京：中央编译出版社，2011：126。财政部的职责是汇总行政部门的预算报告并递交给国会，而没有任何修改或建议的权力。在预算权力的较量中，立法权占据了明显的优势，权力制衡只具有形式上的意义，“美国式”民主是不充分的。而行政预算体制的建立才使得立法权与行政权真正有了实质上的制衡，从而使基于权力制衡而建构起来的“美国式”民主得以真正开启。③章伟.美国预算史中的权力结构变迁［D］.上海：复旦大学，2005：92。

（二）1974年立法权与行政权关系变迁的动力分析

1.解决财政赤字与公共债务问题的推动

在行政预算体制建立早期，政府财政出现了立竿见影的成功，财政支出和公共债务下降。但是随之而来的20世纪30年代的经济大萧条④经济大萧条是指1929年至1933年之间发源于美国，并后来波及整个资本主义世界的经济危机，其中包括美国、英国、法国、德国和日本等资本主义国家。和罗斯福新政⑤罗斯福总统为摆脱经济危机，采用美国经济学界芝加哥学派的观点，以凯恩斯主义为理论基础，利用国家政权积极干预经济生活，采用立法调节全国经济，对工业、银行、金融、农业、劳工加强管制，在美国历史上被称为罗斯福的“新政”。，财政赤字大规模增加，由于社会福利制度的完善，总统和行政部门地位也得到了极大提升。第二次世界大战为美国带来了巨大的收益。战争结束后，总统的预算角色从支出控制者转换为项目计划者，利用预算调节经济，使经济维持在高就业、低通货膨胀的状态，通过调节预算以刺激或者抑制总需求，这一时期的总统政府预算权力达到顶峰。

但是，第二次世界大战之后的冷战期间爆发的越南战争⑥越南战争是1955年至1975年冷战期间在东南亚爆发的一场大规模局部战争，是二战以后美国参战人数最多、影响最重大的战争，最后美国在越南战争中失败。和政府预算强制性支出的增长，终结了“帝王总统”的预算时代。越战结束后，并没有出现和平红利，原因在于强制性支出的增长超过了国防支出的减少。由资格规定和支付公式决定的预算支出在预算总额中所占的比例日益增长，削弱了总统的预算权力，总统预算更多地是一种评估过去承诺在下一年成本的手段，而不再是对政府政策和项目提出建议。①艾伦·希克著，苟燕楠译.联邦预算-政治、政策、过程［M］.北京：中国财政经济出版社，2011：14。

2.解决权力结构失衡的推动

立法权与行政权关系的每一次变迁，最根本的原因都在于权力结构的失衡。1921年改革之后，总统和行政部门的地位和作用明显上升，战争及战后重建、治理经济危机、实施“新政“，以及强制性支出的增长，使政府财政支出日益膨胀。但这不过是表面现象，实质是行政权在政府预算中占据主导地位的结果，使行政权与立法权陷入不对称格局。这种不对称的原因在于总统行政内部设立了专门的预算编制机构，而立法机关内缺乏相应的机构，因此很难提出专业化的理由去反驳总统提交的年度预算报告，导致国会对预算的控制力急剧削弱。20世纪70年代早期，当尼克松总统与国会就预算交战，扣押国会拨付的十亿美金时，事态到了摊牌的地步。出于对政府预算失控的担心，国会在1974年通过法案来重新争夺部分预算权，并建立与行政机关相对应的预算机构，重新实现了权力结构的平衡。

三、对我国建立现代预算制度的启示

尽管美国与中国的国情及文化历史传统存在着巨大的差异，透析美国联邦政府预算行政权与立法权的关系变迁，仍然可以为我国建立现代预算制度提供诸多重要的启示。

（一）实现立法权与行政权的平衡合作

美国联邦政府预算的改革史，就是一部预算权力结构从失衡走向平衡的历史。我国目前的情况是人大在政府预算中的权力还没有得到充分发挥，立法机关没有设立与行政机关平行的预算机构，人大代表的预算专业性也远不如行政部门财政财务人员的专业能力。人大常务委员会虽然下设预算工作委员会，但是预算工作委员会的权力无法与政府行政体系的预算权力相平衡。为了实现预算权力结构的平衡，可以考虑借鉴美国经验，在人大内部成立独立的预算委员会，增强自身的预算编制、审查与监督能力。

此外，也要高度重视二者的合作。行政部门作为预算执行者，熟知财政收支情况，同时行政部门又具有对人大负责的义务，所以立法机关与行政机关要加强合作，共同努力提高预算治理体系的科学化以及管理能力水平的提高。

（二）完善立法权对政府预算的微观管理

1921年前美国联邦政府预算本质上是一种总和预算，各行政部门只将预算收入支出的总和递交给财政部或国会，而没有具体的收入和支出项目。因此，国会很难对政府收支行为进行评定和控制。“进步时代“的改革者们主张用分项预算来替代总和预算，要求所有行政部门在提交预算报告时，必须将收入和支出分门别类，并以附件的形式对每一项收支作出陈述和说明，不仅审查预算规模，还要审查预算结构。②章伟.美国预算史中的权力结构变迁［D］.上海：复旦大学，2005：92。我国目前人大对政府预算的审查还停留在总量审批的阶段，政府提交给人大的预算报告有待于进一步细化，人大要充分利用各专门委员会针对不同领域、不同收支分门别类细化审批内容，实现对预算管理宏观和微观的互补。

美国国会内部将预算权力细分，设置授权委员会、拨款委员会、筹款委员会、预算委员会，实现收支分离、授权与拨款分离，同时受到预算委员会的监督，有效遏制腐败。我国目前人大内预算权力过度集中，各专门委员会在没有制度的约束下，有为各自领域谋取最大化预算的倾向，在人大预算权力不断强大的情况下，这种倾向也可能产生巨大的腐败威胁。凡事预则立，人大内部预算权的细分与平衡应与强化立法机关的预算权同时进行。

（三）集中行政体系内部的预算权力

美国国会分裂导致巨额财政赤字的原因在于授权委员会争夺拨款权力，为各自所代表的领域谋取最大化的预算资源，滋生腐败问题。我国行政体系内部除财政部享有预算拨款权力外，还存在大量的“准预算机构”，也具有一定的拨款权力。因为“准预算机构”同时进行经济活动，立项权力与拨款权力集于一身，必然导致“预算最大化”倾向，带来财政资源的浪费。从美国的经验来看，行政内部的预算权力要集中统一到财政部，取消“准预算机构”的拨款权力。

行政权在与立法权实现权力结构平衡的同时，也要助力立法权在政府预算中的充分实施，政府预算信息要及时向人大公开，确保人大有充足的时间审查预算，预算报告的内容要做到信息标准化、系统化，确保人大能够有效审阅审查政府预算，可以反过来促进政府行政体系内部预算权力的科学合理配置。

（四）建立为人民负责的现代预算

在政府预算改革之前，美国政府的财政收支活动基本是不公开的，行政部门对于拨款的具体使用情况，不仅是公众，就是立法机关也知之甚少。而作为公众代表的立法机构，其活动更是秘密进行，很少人知道他们到底是如何审议并通过税收及开支草案的。随着政府预算的改革与完善，行政机关要向立法机关公开透明，行政机关和立法机关要同时对民众公开透明，这样才能建立为人民负责的现代预算。既然公开透明，就要做到让人民看得懂，要进行公布信息标准化、系统化改革。同时公开内容要全面，只有做到全面，公开透明才有意义。

近30余年来，美国步入“多元预算”新时代，主张公众参与。我国目前在地方政府已经出现人民参与预算的改革试点，并取得良好效果。在国家预算的层面，也要推进人民参与预算的改革，使基层管理者、社会组织、新闻媒体等多元主体参与到政府预算编制、审批、执行的全过程之中。