提升政府预算报告质量研究——以河南省为例

河南省提升政府预算报告质量研究课题组

内容提要：提升政府预算报告质量，是贯彻党的十九大对财税体制改革新要求的具体举措，也是落实国家治理现代化的重要抓手。本课题采取理论分析与实证调查相结合的方法，从政府预算报告的撰写、内容、形式、审查、成效等方面研究了河南政府预算报告的现状，查找分析了理念、编制机制、内容、形式以及审查等方面的问题，借鉴美国、日本等发达国家以及北京、广东、上海等省市的经验做法，研究提出了健全政府预算报告编制的机制、进一步完善政府预算报告内容、丰富政府预算报告呈现形式、加强人大财经委与政府部门的沟通、完善配套措施等建议。

政府预算报告是财政部门代表政府向人民代表大会所作的预算执行情况和下一年度预算的报告，以及预算草案和附表。近年来，特别是2015年新《预算法》实施以来，河南省政府预算报告按照《预算法》的有关要求，围绕全面反映政府收支活动，不断充实内容、创新形式，质量明显提高。但在文本内容、表现形式等方面仍存在一些问题，影响了政府预算报告的质量，与现代财政制度的要求仍存在一定差距。本文在梳理分析河南省政府预算报告基本情况的基础上，借鉴国内外的经验做法，研究提出改进建议。

一、河南省政府预算报告取得的成效

党的十八届三中全会以来，随着新《预算法》的实施和财税体制改革的推进，河南省政府预算报告的作用逐步加强，通过率稳定提高。

一是更加注重回应人大代表审查。近年来，河南省政府预算报告编制和起草中更加注重回应人大代表审查需要，表现在三个方面：（1）内容更加充实。目前河南省已全部将四本预算提交省人代会审查，同时，政府预算报告和预算草案对四本预算的收支情况、支出政策、预算执行措施等方面的报告更加详细全面。特别是部分省直部门专项资金项目绩效目标表，更加全面反映党的十九大提出的“全面实施绩效管理”的要求。（2）形式更加多样。提交省人代会审查的除了纸质版的政府预算报告和预算草案，河南省还借助现代信息技术和科技手段，创造性地利用光盘、微信、二维码、动漫等新型媒介，向人大代表全面展示预算收支情况和政策成效，便于人大代表更快、更方便地熟悉预算。（3）解读更加深入。在《参阅资料》的基础上，河南省财政厅于2012年就开始编制《数说图解财政预算报告》，以图、表等形式，全面解释说明财政、预算、税收等相关专业知识，对预算收支、财政政策等进行全面深入的解读，为人大代表更全面认识财政和预算、更迅速了解预算收支和财政政策提供了极大便利。

二是全面反映政府收支情况。按照《预算法》的要求，河南省政府预算报告除了报告全省四本账的总体收支情况外，还自2015年起，全面报告了政府债务情况，包括了全省、省级、市县债务限额和债务余额，解决了“钱从哪里来”的困惑。部门预算草案除了规定要求的8张表格，还全面说明了部门职能、编制、经费等详细情况，打消了“钱花哪里去”的疑虑。

三是积极努力反映政府意图。河南省政府预算报告与当年政府工作报告紧密衔接，支出政策紧紧围绕河南省重大发展战略和省委省政府决策部署，详细报告财政支持政策和举措，从内容上和政府工作报告更加密切，预算安排突出了政府现阶段的工作目标和重点，反映政府将要干哪些事、预期的目标是什么，省委省政府的决策部署得到充分体现，为人大代表和社会各界了解政府施策重点、经济社会发展政策提供了良好渠道。

四是突出反映预算执行举措。近年来，河南省政府预算报告对财政管理和改革的表述，主要内容实现了由“财税体制改革和财政基础管理”向“改进和加强预算执行管理”的转变，由2014年度作为当年9项财政重点工作之一，到2017年，将该部分表述为“改进和加强预算管理的主要措施”，作为整个报告的三大项内容之一，具体内容紧紧围绕如何更好地加强预算执行管理，如全面实施预算绩效管理、切实强化预算约束、强化财政监督管理等内容，逐渐减少财政部门内部管理相关内容，反映政府在加快预算执行进度、提高财政资金使用效益方面的改革和探索，便于人大代表理解和认可财政工作，更加紧密地贴近人大审查的需要。

五是简要分析财政经济运行形势。近几年，河南省政府预算报告在确定收入目标时，对当年财政经济宏观形势、中央宏观调控政策等进行了简要的分析，对支出增（减）幅度较大的原因予以解释，如2016年对基金收支下降幅度较大的原因说明了主要是11项基金转列一般公共预算，2017年和2018年对全省一般公共预算收入预期增长目标，明确指出这一目标充分考虑了经济发展和减税降费因素，而且解释了收支矛盾十分突出的主要原因，有助于人大代表和社会公众更易于理解和认可财政收入目标和预算的具体安排。

二、文献综述与研究方法

（一）国际经验和已有研究综述

国际机构及专家学者对政府预算报告质量问题已经进行了深入的探讨。世界银行报告中提到，提交立法机关审查的完整的预算信息应包含预算评估和财政政策评估所需的全部要素，并根据议会立法监管的要求提出拨款计划。同时，还需提交收入介绍、支出介绍和财政决算。支出介绍应分为两部分：一是对需要进行表决的拨款的介绍；二是对以附件形式额外呈现的信息的介绍。美国加拿大政府财政官员协会（Government Finance Officers Association，GFOA）认为，政府预算报告作为政府的政策文件以及财务计划，需包含的主要信息包括：第一，一项说明性咨文，在其中应阐明下一财政年度内的政策优先项目和相关问题，并对本预算年度内原定优先项目的重大调整予以说明，详细解释引致调整变化的各种因素；第二，一个概要，在其中列举重要的收入与支出项目，以及其他资金来源和支出用途，用以整体地反映政府预算的资金来源与运用的真实情况；第三，至少要涵盖三年的信息，上年度财政实际收支情况和其他信息、本年度预算或预估实际发生的收支数字，以及再下一年度即建议年度的预算收支数；第四，应对主要收入来源作出预测评估，分析未来增收的潜力和重要的收入变动趋势；第五，应在预算文件的实体部分中反映各项基金余额的预期变化，在提交的预算中要把所有可供拨款使用的各项政府基金余额反映出来；第六，应包括当期债务的数据，说明当期债务水平和法定债务最高限的关系，解释当期债务水平对现行和未来政策操作的影响；第七，应清楚地说明各项预算基金所采用的会计标准，是收付实现制、权责发生制，抑或是其他会计标准。

国内不少学者也对政府预算报告质量进行了研究。李燕（2014）、潘力明（2016）、唐东（2017）等从技术的角度，重点分析了政府预算报告的完整性，建议从监督功能与约束效力的方向改进政府预算报告的质量；马洪范、景婉博（2018）和马蔡琛（2002）从管理的角度，探讨政府预算报告改进的路径，建议从表现形式、编制与沟通流程完善政府预算报告的形成过程。

本文将在借鉴这些研究成果的基础上，重点从国家治理现代化要求和建立现代财政制度的角度出发，将财政放在国家治理的基础和重要支柱的大背景下、放在政府工作的大框架内来研究预算报告的改进，以期为河南省政府预算报告质量提升提供切实可行的建议。

（二）研究方法

本研究采取了理论分析与实证调查相结合的方法。一是从国家治理现代化和现代财政的理论出发，探讨政府预算报告的内涵与形式，分析新时代对政府预算报告的要求，研究政府预算报告的发展方向。二是开展调查研究。与部分省市政府预算报告编制部门、审查机关以及专家学者进行了座谈，详细了解情况，听取建议。采取纸质和网络的方式对部分人大代表和学者进行了问卷调查。同时，还收集分析了国内外政府预算报告撰写的经验做法。

三、河南省政府预算报告存在的问题

近年来，河南省政府预算报告体系不断完善，内容不断丰富，水平不断提高，在提高预算透明度、提升社会认可度和规范政府行为等方面取得了显著成效。但同时我们也看到，政府预算报告与现代国家治理要求的人大有效监督、社会广泛参与以及公众及时知情的要求之间还有一定的差距，主要体现在以下五个方面。

（一）预算编制和审查理念有待转变

目前，有关部门存在观念理念落后，不能较好地适应新形势新要求。在编制政府财政预算和部门预算时，一些部门和单位认为政府预算报告的编写是财政部门的工作，不能积极履行部门预算管理的主体责任。财政部门一些人员认为，政府预算报告的编写是财政部门的日常工作，不能将其作为政府履行职责的一项重要内容，更没有将其上升到国家治理的高度。个别人大代表在审查政府预算报告时，重形式、轻内容，认为审查就是走过程。与此相对应，审查出现的问题，有关部门认为问题和整改都是财政部门的事，这些都影响了预算报告编制质量的提升。

（二）政府预算报告编制机制不够健全

1.从政府组织协调层面看，目前政府预算报告编制主要是由财政部门牵头组织和协调，尚未建立由政府牵头、人大全过程指导和监督、财政部门具体编制、各预算部门共同参与负责的组织体系和工作机制。以河南省为例，政府预算报告和草案的起草通常主要由财政部门完成，政府牵头作用、人大监督作用、各预算部门的积极性都没有很好的发挥。

2.从财政内部组织层面看，政府预算报告和草案的起草通常由厅办公室和预算局分别负责撰写，时间集中在省人代会召开前的一个月左右，没有建立跨处室的专门的政府预算报告起草撰写班子，没有很好地发挥资金管理处在部门预算管理方面的优势，没有很好发挥政策研究机构在财政工作与经济发展、国家治理关系处理方面的理念优势，影响了政府预算报告撰写的质量和水平。

3.从初审前把关看，政府预算报告缺乏征询外部意见环节。按照惯例，政府预算报告初稿完成后直接交给省人大常委会财经预算工作委员会进行初审，没有广泛征询专家和社会各界代表的意见。香港和广东的经验表明，在正式提交审查前，有选择地广泛征求专业人士意见，让专业人提出专业的问题，有利于保证政府预算报告的质量。

（三）政府预算报告内容不够完善

1.从报告自身内容看，一是概念表述不够规范。政府预算报告中仅收支数据就使用了全省、省级、省本级等三个口径，仅财政收入相关概念就有一般预算收入、财政总收入等多个收入概念，这些概念表述比较专业，容易混淆，需要专门的解释才能理解，甚至解释都解释不清晰。所以在政府预算报告中出现的相关概念表述亟需规范。根据问卷调查，人大代表对政府预算报告不满意的主要原因中，排名第一的就是“专业性强”，占42.86%；与被审查的其它报告相比，政府预算报告“专业术语多”为第一大不足，占62.5%；“专业性强”也是人大代表审查政府预算报告第一大难点，占62.5%；人大代表认为好的政府预算报告应符合的标准中，“简洁易懂”占91.07%。二是预算科目交叉。目前科目设置与代表理解习惯有偏差，功能科目设置相互交叉，且过于繁琐复杂不简洁，也影响了政府预算报告的可读性。比如一般公共支出，既包括大部分纯行政单位的支出，又把社保、教育等剔除，而在教育、科技、文化支出安排中也有行政机关的经费。此外，一般公共预算和政府性基金预算也有一般公共支出和项目支出，这种割裂分布的状况不能清晰地反映政府各项支出的全貌。三是数字直接列示多，数字变化原因说明少。比如收支执行情况的说明中多数为完成数、增长数、变动比等罗列数字和比例，缺少对数字变化的原因、对实际执行中的变化的解释，而这正是代表希望了解的。问卷调查显示，人大代表审查预算报告最大难点中，“未列示数据逻辑关系”占39.29%、“缺乏基础数据”占33.93%，分列第二、三位。四是预算安排理论政策支撑不足。比如河南省2018年预算草案情况部分提出了收入支出安排的原因和主要支出政策，但是经济形势分析没有深度反映省内社会经济发展的主要矛盾、河南经济固有的特点、国内外形势变化中的发展趋势及影响因素；同时主要支出安排和原则相应的理论和政策支撑不足，特别是缺乏民生财政与发展财政关系的理论分析，使得重点支出安排原则和政策导向缺乏逻辑基础，说服力不够。调查问卷显示，政府预算报告需要进一步细化内容方面，“收支形势分析”占46.43%。五是政府预算报告未能涵盖所有资金。省级统筹基建资金游离于人大审查监督之外，有关资金安排不能提前确定编入相应单位年初预算，从而造成执行中预算调整规模大，缺乏有效监督。

2.从与政府工作的衔接看，一是政府预算报告站位不高，习惯就财政论财政。政府预算报告应该是政府工作报告在财务信息上的反映，是现代国家治理功能的经济化表现，而目前的政府预算报告还习惯于站在财政部门工作的立场上去汇报工作，没有按国家治理的要求，从政府工作财税体现的角度去思考、布局和撰写。比如政府预算报告框架结构与内容主要从财政资金安排与预算管理职能出发，站位财政的思路明显，政府预算报告中通常会出现财政部门成绩的内容等。二是与政府工作报告联系不够。比如政府预算报告中下一年“重点支出安排”部分基本上反映了财政对政府工作报告下一年“重点工作”的资金支持，但是在衔接的紧密度和深度上还有待加强，另外还缺乏结构上的有效衔接。三是与政府长期发展战略规划衔接不够。政府预算报告仅为当年收支情况，在宏观上没有与政府长期发展战略规划相对应，在微观上没有说明项目资金的跨年度安排，代表无法对照了解发展的全貌。例如，河南省作为“一带一路”的陆路起点与铁路枢纽，政府预算报告未能从国家战略的外向型发展的角度进行长期思考与主动对接的布局。

3.从落实人大决议看，对人大决议、审查结果报告及审议意见体现不够全面，政府预算报告将落实省人大决议和主要财政工作情况作为一部分进行了汇报，未将落实省人大决议情况单独一部分汇报。

4.从财政管理绩效看，一是任务目标缺失。调查问卷显示，人大代表认为政府预算报告应增加内容中，“重大投资项目说明”占71.43%、“绩效目标完成情况”占69.64%。但当前本年度预算安排中没有体现财政政策（各项预算支出）的绩效目标，特别是项目性支出。此外部门预算报告基本情况说明中，年度主要任务不具体，仅为概括性表达，主要支出项目缺乏安排的依据、支出的范围和标准以及目前的进度、已经实现的成效等说明。二是绩效无从考核。比如政府预算报告反映上年度财政支出绩效的信息量不够，一般表述为：“为了支持某项事业，财政预算多少钱，比上年增加多少”，缺少该事业最终取得成效的表述。三是部门决算审查不够。当前部门预算草案年初提交省人代会审查，而部门决算草案一直尚未提交省人代会审查，决策审查程序不完整。

（四）政府预算报告形式不够多样

河南省政府预算报告目前主要以文字和表格表述，表现形式较单一，不利于读者掌握全局与结构。2018年全国的政府预算报告已在正文后列示了24张饼图、柱形图，直观地反映2017年财政收支、2018年财政收支安排以及近五年（2013—2017年）财政收支的有关情况比较，“专题说明”部分则对政府预算报告中专业词语和重点事项进行图文并茂的解释，中国香港特区政府和广东省的政府预算报告也使用了图表，这些都有利于读者用较短的时间了解预算报告全貌。同时，因受纸质形式的限制，有关内容难以全面详实的反映；报告中大多数的数字都过于笼统，部分表格数字口径缺少详细的说明，一些重大发展战略工程、民生工程或扶贫工程未能独立予以反映，缺乏详实的文字说明，也未作横向纵向比较，无法体现连续性与全面性，不利于读者理解。据问卷调查，与其他被审查的报告相比，预算报告“表现形式单一”为第二大不足，占35.71%。

（五）政府预算报告审查不够精准

1.从初审把关看，政府预算报告初审尚未实现全覆盖。虽然部门预算和相关的基础信息提前交人大常委会审查，但由于专业人员缺乏、时间不足等问题，目前对部门预算的初审仅限于抽查。政府预算报告初稿成稿较晚，提交人大审核的材料中预算编制的基础信息比较少，可审查性差，人大常委会财经预算工委初审与省人代会召开的时间往往比较接近，人大审核和财政部门修改与完善的时间都不充足，影响了人大意见的吸收。

2.从人代会审查看，时间过于紧迫。作为具有法律效力的文件，政府预算报告编制时间相对较短，特别是上年度预算执行情况汇总时间紧张，客观上造成报告无法提前发给代表，留给人大代表审核预算的时间短。比如2018年河南省政府预算报告包括：预算报告、预算草案（预算草案、转移支付草案、部门预算草案）、预算绩效目标、财政运行分析，共6本1600多页，就算是专业人士，也无法在短短2天之内完全审阅并提出意见，这导致人大全体会议层面的预算审查监督作用发挥不够。

3.从审查重点看，过去政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况，对支出预算重点和政策导向关注不够，对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够，不利于发挥政策对编制支出预算的指导和约束作用，不利于提高人大预算审查监督的针对性和有效性。据调查，人大代表审查预算报告中，关注的重点依次为本年度预算安排（占73.21%）、本年度支出政策（占50%）、本地区本部门预算收支情况（占50%）、上年度预算执行情况（占46.43%）、保障预算执行的措施（占41.07%）。

四、提升政府预算报告质量的国内外经验借鉴

国内外各级政府在政府预算报告的编制、审查等环节，结合当地的政治、经济、文化等实际情况，进行了积极的探索，形成了一些好的做法和经验。

（一）发达国家或地区经验借鉴

1.预算收支重点突出，与国家政策相呼应。尽管各个国家或地区的历史背景和传统习惯不同，政府预算报告的侧重点也存在某些差异，但大多数仍以支出预测为主。而预算收支安排紧扣国家政策。纵观各个发达国家经验，其预算支出往往与国家政策相对应，二者是量与质的关系，缺一不可，无法割裂。政府预算报告中除了政府的财政收支计划，更为基础的是对预算收支安排依据的阐释，突出预算安排的重点并在报告中着重显示。发达国家的政府预算报告内容一般围绕国家面临的经济环境，总结以往政策的成效，阐述新的财年以及未来经济和财政政策重点或方向，进而阐述细化下一年度预算各个领域、各项支出和收入的具体建议。将预算收支总体情况及具体支出项目的具体数据和政府的主要目标、工作重点、预算说明等问题相结合，做到数据和政策密切相关，遥相呼应，使得立法机关和社会公众对预算资金的来龙去脉特别是支出重点有更清晰明了的认识。从国家战略到具体实施，从宏观到微观，从质到量，高屋建瓴，重点突出。美国2018年政府预算报告阐述了美国面临的内外经济环境，描绘了美国的未来蓝图（2018年及以后），同时还反映了联邦政府各部门对各种联邦计划的优先排序，包括重要与不重要的联邦项目、需实施的联邦项目与资助的资金规模、自主性支出的削减情况以及各个政策对应的支出情况。日本2017年中央政府预算报告，主要阐述了2017年财政政策的基本考虑、总体的收支情况、2017财年预算及税制改革，围绕这些政策目标的实现，需要采取的措施、增加的项目或支出等，政策和支出计划一一对应，清晰明了。

2.预算支出增减合理，与部门责任相匹配。国外政府预算报告显示，预算从来不是只增不减的，而是根据合理需求有增有减，这一点尤其值得借鉴。美国政府预算报告中不仅阐述新实施的政策和增加的相关支出，还要对准备取消的政策及相应削减的支出进行说明。除了阐述总预算，美国的政府预算报告还详细列示部门预算，将总预算切块到各个部门，使每个部门对各自部门的政策负责。以农业部为例，预算报告中详细阐述了农业部的职责、新财年的预算、较上年的变化、新财年要实施的政策及所需支出的金额等。从农业政策的制定到农业业务领域的支出全部由农业部负责，真正实现从政策制定到支出编制、执行一体化。瑞典政府预算报告也将预算分为27个支出领域，每个支出领域都对应一个部长为这笔支出负责。支出责任明白无误，可以充分发挥各项支出的资金使用效用。此外，一些发达国家的预算支出常常同各个部门的责任相契合，预算报告和部门预算吻合度高。

3.政府预算报告战略性强，与未来发展相适应。纵观发达国家的政府预算报告，多为具有财务连续性的多年度报告，重视对未来收支的预测，报告从历史纵向角度列示比较各个预算年度的财政数据，一般包括上一预算年度的实际收入和支出、当年预算年度预算执行或预计情况、下一预算年度预算预测情况，至少三年甚至更长时期的预测数据。通过对比多个年度的预算数据，使读者对预算变化情况一目了然，也可以对当年预算支出安排合理与否做出判断。美国预算编制就十分重视对未来的预算估计。预算报告的基础数据包括上年数据、当年数据、预算年度数据以及预算年度以后年度的数据。美国预算表中上年（2016年）所列数据一般表示机构账户中的实际收支及差额数，或财政部年度政府预算报告中的汇总数。当年（2017年）所列数据包括递交政府预算报告时估算的收支及差额数，包括对当年的拨款数。这一列还反映补充拨款和取消拨款的情况。预算年度（2018年）所列数据包括估计可支配的收支及其差额数，反映在现行授权立法中新的预算授权，也即根据新的授权立法和税法所产生的预算预计数。而目前，美国政府预算报告列示预算年度之后长达10年的数据，目的是要反映预算决策对长期目标和计划的影响。

4.政府预算报告公开程度高，与国家治理要求相契合。在发达国家，政府预算报告的编制不是一个封闭的、不透明的“闭门造车”过程，从预算编制伊始至政府预算报告提交立法机关正式审议表决整个过程中，预算工作的进展以及形成的预算文件及信息均向社会公开，供社会各界质询和监督。美国每年都将所有与联邦政府预算和财务报告有关的正式文件，通过传统的媒体，如平面媒体、电视、广播、出版物，以及互联网等现代信息技术，多种渠道向社会进行充分、及时和全面的公布。各种预算信息都能通过相关网站与相关出版物获取，极为便利。另外，美国还有许多民间组织可以提供更为详尽的政府财政预算分析信息，是政府发布预算信息的有益补充。中国香港特区政府财政预算在制定的过程中就阶段性地向社会、向民众咨询，获得反馈后进行修改，如此往复。公众可以通过网络、直接写信给财政司长、参加咨询会等方式行使参与监督的权利。一般性的公众咨询会提前3至4个月，于前一年年底全面展开。同时，政府开设热线电话、宣传网站、发布广告、举办民意调查、收集市民信函，了解市民对香港经济的看法；政府财金官员，包括财政司司长都会实地考察，走访商户、公司、社团，切身感受经济调整对民生的影响；财年结束前的1个月，财政司司长会提交财政预算案，让立法会议员有足够的时间研读与辩论。预算案发布后，财政司司长又要再度奔波于电台、电视台等公众舆论平台，举办记者招待会，现身各类论坛和会场等公共场所，详解预算案方方面面，明示于公众。另外，中国香港特区政府公开财政预算的形式较为灵活多样，如建立专门的官方网站对预算进行公示，设置预算案演说辞、预算案重点、网上广播、咨询漫画、图片集及过去财政预算案等多个栏目，方便不同需求公众查询、阅读；或通过插图、漫画等形式围绕当年预算案三大目标分别加以说明，可让公众对于当年预算开支主要去向一目了然，亲和度较高；各部门财政预算采取统一格式予以公布，并提供PDF版下载服务。

5.政府预算报告体系较完善，与监督审查需求相协调。美国克林顿总统时期的政府预算报告的四个主体文件《年度预算》《附录》《分析和展望》以及《预算体系与概念》沿用至今。美国2017年政府预算报告的主体文件又增加了《历史报表与数据》《联邦信贷补充文件》《公共预算数据库》等若干支撑性文件。英国《2017年春季预算》也是由一揽子预算文件组成，同样包括概要版和完整版，短至几页，长至数十页。日本政府预算报告体系包括年度预算重点、年度预算框架、一般会计收入支出预算、财政状况、分类预算重点、财政部长的财政演说等十余份文件。新西兰政府预算报告体系包括预算演说和财政策略报告、预算经济和财政快讯、主拨款估算、拨款估算支持信息以及各部门的目标报告。

（二）国内经验借鉴

1.注重体现人大决议的落实。广东省的政府预算报告不仅详尽地汇报了人大预算决议的执行情况，而且重点分析了人民代表大会之后，财政部门会同相关部门根据人大决议而进行的预算调整。特别是，广东省的政府预算报告突显了根据人大决议进行的支出调整与结构优化，并对政策性变化带来的支出调整进行了颇为详尽的解释说明。更为重要的是，它们的政府预算报告也把财政部门依法进行的调整过程进行了解释，既反映了省政府与财政部门对人大代表决议的尊重，也坚持了政府预算报告撰写程序的合法性与严谨性，彰显了依法治国的现代治理理念。上海市的政府预算报告首先将人大决议的落实情况放在前面进行汇报，显示了政府对人大决议的重视。同时，在这些决议落实过程中，既重视制度建设的工作汇报，又关注重点项目支出的安排。

2.注重回应支出预算和政策的审查需要。北京市在向代表公开的信息中，其“绩效管理”版块包括《2017年市级财政支出绩效评价报告汇编》（主要是50个重点项目和政策的评价结果）和2018年各部门项目支出绩效目标；“重点支出和重大投资”版块包括关于学前教育等两项重点支出项目的资金安排、项目依据、绩效指标及实施方案等内容，以及固定资产重大投资项目情况的说明（重大投资项目的立项依据、实施方案、实施进度、资金安排等内容），供代表重点审议。上海市政府预算报告对重要支出项目或重点支出项目的内容给出详尽解释说明（比如在科技支出中详细阐述了对“硅光子”“硬X射线自由电子激光关键技术研发及集成检测”等科研项目的支持情况，在产业发展政策支出中详细阐述了对“华力二期”“辉光电”等项目的投入情况），对特别敏感的支出项目，比如“三公”经费，尽管支出金额未必很大，但也要单独列出来，甚至进行纵向比较，以满足人大代表与人民群众的关切，让人大代表了解治理现代化转型的进程与效果。河北省政府预算报告特别强调了与政府工作的衔接，突出了服务大局的意识，反复强调了财政预算的政府工作财税反映的定位。

3.注重加强与人大代表及社会公众的沟通。北京市在政府预算报告写作过程中，主动邀请部分人大代表、政协委员，听取他们对报告写作内容的建议，共同讨论修改政府预算报告，使政府预算报告更有针对性，反映代表呼声。广东省的政府预算报告还对执行过程中存在的问题进行了认真的分析，甚至积极主动地回应了广大人民群众关心的主要矛盾发生变化、地方债务与财政资金使用效益等问题对预算执行过程的影响，并把与人大代表的沟通情况作为反馈信息进行汇报，拉近了政府预算报告与人大代表、人民群众的联系。河北省邀请部分有财税专业背景的代表委员进入财政决策咨询专家库，随时参与该省重要财税政策研究制定。每年在“两会”前，邀请代表委员开展预算编制的预审，充分听取代表委员对下年度预算安排的意见，并大量吸收代表委员的建议。

4.注重以多种形式提供丰富的材料。河北省为代表委员准备了多种参阅资料：一本“解读”，由省人大财经工委和财政厅联合编制，从预算是什么、看什么、怎么审入手，对数据、政策、改革进行全方位的解释说明；一张“光盘”，部门预算参阅资料光盘，把111个部门预算安排、所有项目的绩效目标指标，2000多页的资料以光盘形式发放代表参阅；一“审”一“答”，省人大财经委的初审意见和省财政厅的处理情况报告，初审意见包括了组织情况、总体评价、存在问题及改进意见建议；处理情况报告针对问题逐项整改并作出情况说明。北京市在大会期间，通过“代表园地”以电子版提供的辅助性材料包括：预算（草案）解读、部门预算汇编、重点支出和重大投资以及绩效管理四大部分。上海市政府预算报告积极探索充分利用数字化、智能化技术改进财政信息披露的途径，探索绩效管理的新方法，既获得了人大代表与各界人士的好评与赞扬，也得到了第三方评价机构的肯定（比如预算公开度排名第一），进而争取了更多的人大代表的认可与支持。广东省的政府预算报告在改进内容的过程中，也积极探索形式的直观性与多样性，在汇报预算执行与预算建议的数据与结构时，使用了间接的数字与彩色立体饼状图，使读者能够一目了然地把握预算的整体结构与发展趋势，信息清晰准确，效果很好。

五、提升河南省政府预算报告质量的建议

为加快建立现代财政制度，推动国家治理体系和治理能力现代化，结合河南省实际，政府预算报告应坚持目标驱动、问题导向原则，以经济社会发展规划为依据，以政府工作报告为遵循，以广大人民群众满意为标准，健全编写机制，完善报告内容，丰富报告形式，加强与人大沟通，确保政府预算报告全面、客观、准确、系统地体现政府治理能力和水平。

（一）健全政府预算报告编制机制

1.转变思想认识。政府和政府组成部门要提高对政府预算报告编制工作的认识，把政府预算报告编制提升到现代国家治理组成部分的高度，在编制和实施的过程中始终把贯彻落实中央和省委省政府的决策部署放在首位，主动接受人大监督，要以反映施政方针、便于人大监督为出发点编制预算报告，将绩效管理的理念贯穿预算编制、执行和审查的全过程。

2.成立政府预算报告起草专班。鉴于省级人代会一般于1月召开，报告起草时间紧的实际情况，建议在政府工作报告起草小组成立的同时，由省政府下文成立专门的起草小组，提前谋划年度政府预算报告起草工作，省政府副秘书长担任组长，以财政部门为主，各政府组成部门配合，制定相关工作方案，优化流程，提高效率，争取按照规定时间完成政府预算报告初稿编写工作，给人大预审留下充分的时间。

3.完善政府预算报告征询制度。加强与相关专家和社会代表的沟通，在预算编制和报告起草前以召开座谈会、发放意见征求表、网上征集等方式及时征求人大常委会财经预算工委、人大代表、预算部门、专家、媒体、公众的意见和建议，广泛吸纳民意；在报告起草组中吸收人大财经委、人大代表和财政、经济、审计等部门或领域的专家参与，积极接受监督；与政府工作报告起草组加强沟通联系，实现政府预算报告与政府工作报告紧密衔接，预算支出的重点与政府工作报告重点保持一致。

（二）进一步完善政府预算报告内容

根据《人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，围绕人大审查支出预算的总量和结构、重点支出和重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务、收入预算编制等内容，调整完善政府预算报告内容。

1.细化预算安排重点内容。细化政府债务的存量、类别、结构、期限及偿还计划、资金来源等信息。补充完善重点支出与重大投资项目的资金安排、执行情况、支出绩效和政策目标。补充完善转移支付与财政事权和支出责任划分的匹配情况、转移支付对促进实现各地区财政平衡及基本公共服务均等化情况、专项转移支付的清理整合和整体绩效情况、资金使用绩效与政策实施效果情况等。加强政府预算报告对重点热点事项的信息披露，比如对重大经济改革事项、扶贫、民生等重点事项的报告。

2.注重回应人大监督重点。细化对人大决议执行情况的反馈，对上年度人大审查通过预算的执行情况、变化情况要说明依据和原因。增加对人大审查发现问题、审计查出问题的整改落实情况，如采取的措施、取得成效等。增强政府预算报告绩效导向，突出反映上年度预算绩效情况，部分重大项目绩效完成情况，以及本年度主要任务、支出的范围和标准以及目前的进度、已经实现的成效等内容，以及部门重大项目支出绩效目标设定、实现及评价结果应用情况。落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，统一预算分配权，将所有预算资金纳入财政部门统一分配，取消发改委等部门管理的统筹基建资金，年初统一向人代会报告重大投资项目，切实提高年初预算到位率。

3.增加理论及形势分析。适当具有一定的前瞻性，根据国内外政治经济形势及其变化趋势的分析，增强对支出安排原则和政策的经济理论与政策分析，特别是增加民生财政与发展财政不同理论依据的分析，使之更具理论逻辑基础，增加预算安排的说服力。

4.切实转变报告文风。加强政府预算报告与政府工作报告、长期规划的衔接，从政府工作的经济表现、财务反映的角度，思考、布局和撰写政府预算报告，政府预算报告框架结构与内容要全面反映政府工作报告和政府长期规划内容。规范政府预算报告中的概念、口径，对政府预算报告中出现的收支概念、汇报口径，要形成专门的规范文本且尽量要言简意赅，改变“内行看不懂、外行不愿看”的局面。

（三）丰富政府预算报告呈现形式

现在政府预算报告已经由财政厅（局）长在人代会现场“读”改为人大代表“看”，我们要积极借助“互联网+”等现代信息技术，利用现代媒体手段，将干涩乏味的数字文字转变为形象生动的动感画面，增加政府预算报告的可读性，努力实现人大代表可以方便、迅捷、高效、全面地审阅政府预算报告。

1.增强政府预算报告的可读性。读懂政府预算报告是监督审核的前提。可读性改进的主要方向是表达方式，既需要通俗易懂，也需要形式多样。要按照突出重点、言简意赅的要求，在总量上尽量精简文字报告，逐步减少纸质报告和预算草案有关内容，而应尽量通过电子文件格式反映有关内容，甚至可以采取多种表现形式，例如加入图表、漫画、PPT等，也可以借助互联网与链接，附上二维码，难以理解的术语、具体的细节或复杂的问题可以通过扫二维码与互联网链接即可得以解答，既可以提高审查效率，也可以避免人大代表疑惑，为方便其履职提供条件。

2.改进政府预算报告框架结构。通过改进结构，在一般支出、专项支出、纵向比较、横向比较方面力求更加清晰。争取在政府预算报告文本中提供全局信息、结构信息，然后通过各种链接提供分析报告，提供分解信息，通过图表、视频链接各种辅助读物，方便人大代表理解与审查。

（四）加强人大财经委与政府部门的沟通

1.增加人大审议时间。地方“两会”一般在1月份召开，按照《预算法》要求，预算需要在省人代会召开前30日提交专业委员会初审，此时，上年度预算执行数据还没有出来，绩效完成情况还不能获取，中央转移支付金额还未确定，导致地方政府在编制地方预算时存在较多的不确定性，为预算调整带来较多隐患，影响了预算的约束性。一方面，参照其他国家，对财政年度采取跨历年制，如英国、加拿大、日本、印度等国家从当年4月1日起至下年的3月31日止的做法，或者美国等国家从当年10月1日起至下年9月30日止的做法。另一方面，鉴于提交人代会审查的上年度预算执行情况为快报数，且人大常委会仍需审查新的年度决算报告，因此，可采取提前编制政府预算报告及草案的方式，上年度预算收支以11月份的执行数和12月份的预测数为基础进行汇编，以保障按照预算法的要求，在人代会召开前30天或者更长的时间，将政府预算报告提交人大财经委及人大代表审查，保证人大代表审查的时间需要。

2.加强人大财经委与政府财政部门的沟通。建立人大财经委与政府的事前沟通机制，在政府预算草案编制前和编制过程中，各级人大及其常委会，应将代表和社会关心关注的问题和审查的重点及时反馈给政府及财政等部门，使政府预算报告更好地反映人大代表和社会各界的意见建议。

3.加强人大财经委与预算单位的沟通。财政部门与预算单位存在信息不对称的问题，预算单位在专项资金的使用、绩效指标设置及完成情况等方面比财政部门具有更大的优势，在回应人大代表质询时可以更好地说明情况、解释原因。在人大审查政府及部门预算时，应要求预算单位，特别是掌握专项资金的预算单位安排专人到场，与人大代表面对面沟通，直接回应人大代表的质询，避免财政部门在信息传递过程中的“遗漏”。同时，对人大代表审查时发现的问题，也明确由相关预算单位负责整改，以压实预算单位资金使用的责任，促进问题更快、更有效的整改。

（五）完善提升政府预算报告质量的配套措施

1.提高政府预算报告编制和监督的法制化水平。按照新《预算法》的有关要求，加快研究修订《预算法实施条例》，明确预算编制的重点内容、程序、预算监督等具体事项，以法律的形式规范政府预算报告的编制和监督。同时，各级党委、人大、政府、财政及各预算部门单位协调配合，加快建立健全政府预算报告报批机制、审计与审查协调机制、预算公开机制、政府预算报告审查问题整改机制，完善相关制度，提升预算编制和审查全环节、全过程的规范化、法制化、制度化水平。

2.继续深化预算管理制度改革。立足于已确立的预算制度主体框架，进一步提升预算的全面性、规范性和透明度，推进预算科学精准编制，增强预算执行刚性约束，提高财政资源配置效率。

3.其他配套措施。人大常委会应将财政预算知识普及纳入人大代表履职培训内容范围，提高其审查监督水平。