新形势下成都特色农业保险开发与探索研究

刘 利

内容提要：特色农业保险的发展能为特色农业保驾护航，推动农业结构化升级和区域经济的发展。新形势下，成都特色农业保险发展取得一定成绩，但仍存在特色农业保险覆盖面狭窄、保险品种单一、经营模式不成熟、承保机制不完善等问题。导致现存问题的原因是多方面的，政府、监管部门、保险机构等各个部门应该通力合作，完善财政政策支持、科学开发保险品种、加大对特色农业保险的研发力度、完善法律法规、加大监管力度等，为成都特色农业保险的顺利开展提供有力支持，推动成都农业现代化体系建设。

一、引 言

“实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化”，十九大报告明确指明了新形势下农业农村发展的新方向，然而构建农业现代化体系离不开农业保险的保障。2004年中央一号文件首次提出“建立政策性农业保险制度，选择部分产品和地区进行试点”的指导要求。2007年政策性农业保险在成都试点以来，成都的特色农业保险取得长足发展，目前已经建立了9个品种的政策性特色农业保险。新形势下，进行成都特色农业保险的开发与探索研究具有重要的理论意义和现实意义，能够填补国内外有关试点城市的特色农业保险研究的理论空白，推动特色农业发展和成都农业现代化体系构建，推动区域经济的发展。

对于特色农业保险开发的研究，我国很多学者都进行了相关的探索。李丽莉以区域特色农业保险为研究背景，对现状、存在问题进行分析，并提出了对策措施。王艳萍从财政补贴、保险公司、特色农业保险品种、覆盖面等方面入手，着重对县域特色农业保险发展的不足进行了分析，并针对性地提出了对策建议。潘胜莲以湖北省农业板块基地建设为例探析了特色农业保险的机制构建和保险模式的开展，提出了优化财政政策、创新保险产品设计、建立巨灾风险基金等措施。

二、新形势下成都特色农业保险发展现状

自2007年政策性农业保险在成都试点以来，成都的特色农业保险取得快速发展，2012年成都市开设了14个政策性农业保险险种，新形势下成都根据现代农业发展需要将保险险种向多元化、高端化方向延伸，扩大了承保范围。

（一）特色农业保险险种更加丰富

新形势下，成都市在国家政策大力支持下，结合现代产业发展要求和现实特点开设研发特色农业保险险种并扩大了承保范围。当前成都已自主开展了猕猴桃、水产品、食用菌、有机农业、蔬菜种植业、水果种植业、农房、杂交水稻制种和小家畜禽9个品种的政策性特色农业保险，并扩大了覆盖范围，猕猴桃覆盖面50%，食用菌覆盖面50%，水产养殖业覆盖面50%，有机农业覆盖面50%，蔬菜覆盖面50%，水果覆盖面40%。成都市不断创新和丰富特色农业保险险种，推动了特色农业保险多元化发展，为特色农户提供了切实的风险保障。

（二）政策加大对特色农业保险的支持力度

党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化”的新方向和新目标，国家进一步明确了对政策性农业保险和特色农业保险的支持力度。成都市财政局牵头对特色农业保险实行市财政局和各区（市）县财政两级补贴，省级财政对贫困县提升特色农业保险的奖补标准，加大对贫困地区特色农业保险的补贴力度，在现行分档奖补政策基础上相应提高10个百分点。

（三）承保机构日益增加

随着国家加大对政策性农业保险的支持力度，多家保险公司开始抢占农业保险市场，农业保险牌照发放速度加快，成都已拥有法国安盟四川分公司、人保财险成都分公司、中华联合财险公司等4家特色农业保险承保机构；特色农业保险的保费迅速增长，占承保指导性计划的比例逐渐提高，一定程度上不仅反映了成都特色农业保险发展良好的势头，也为成都特色农业的发展提供了可靠的风险保障。

（四）特色农业保险承保机制更加完善

成都特色农业保险试点工作领导小组牵头制定承保特色农业保险的保险机构应具备的基础条件，包括开展的业务内容、保险公司的偿付能力、资金实力、风险管理水平以及有关保险条款、费率、保险责任、理赔工作等。在承保机构选定上，根据优胜劣汰原则，由政府采购、比选、综合评定、招投标等方式严格筛选特色农业保险的经办机构，为特色农业保险提供了公平竞争的市场环境。

三、新形势下成都特色农业保险发展存在的问题

（一）特色农业保险覆盖面有待扩展

尽管成都市特色农业保险的覆盖范围扩大了，但当前的特色农业保险主要集中于具有一定规模的设施农业和专业性农业合作社，并且处在试点阶段，覆盖范围有限。从现有覆盖范围来看，猕猴桃、水产养殖业、食用菌、有机农业等特色农业保险的覆盖范围大部分都在50%左右，与能繁母猪、奶牛等传统的政策性农业保险100%覆盖范围相比还有一定的差距，且特色农业与传统农业相比投入成本较高、损失也更高，使得特色小农得不到全方位保障。新形势下，特色农业保险须积极响应特色小农对于全覆盖承保的需求，进一步扩大特色农业保险的覆盖范围。

（二）特色农业保险险种种类有待丰富

从现有的特色农业保险品种来看，主要有猕猴桃、食用菌、有机农业、蔬菜种植业、小家畜禽等9个特色农业保险险种，但根据调查显示，还有很多特色农业没有受到保障，现有的特色农业保险种类目前还无法满足特色小农的需求，例如茶叶、中药材、花卉苗木、鱼塘养殖等品种需要进一步开发。成都市需要根据自身的特色农业积极组织领导保险机构开发探索更多的特色农业保险险种，不断丰富特色农业保险品种，满足部分农户对于新型保险的需求。

（三）特色农业保险经营模式还不成熟

成都市自试点以来采取以政府为主导的中外合资保险企业经营模式，即“安盟模式”，由成都市政策性农业保险领导小组全面领导，市政局提供资金支持，以安盟保险公司为代表的保险机构承保特色农业保险。由于成都市自身现实情况，外资企业可能存在“水土不服”问题，短时间难以适应现实环境，需要一个融入的过程。新形势下，构建农业现代体系的目标对成都市特色农业发展提出了更高的要求，现有的特色农业保险经营模式还不够完善，无法为特色农业提供全方位的保障，因而特色农业保险的经营模式须紧跟时代需求和市场化经济的不断调整，探寻符合成都实际情况的特色农业保险经营模式。

（四）特色农业保险承保运作机制有待进一步完善

成都市采取政府和市场结合的承保运作机制，但在实际运行过程中，存在政府和市场脱节的情况。当前承保特色农业的保险机构多为保险公司，而对于尚处在初期阶段的特色农业所存在的资金不足、抗风险能力弱等问题，仅有保险公司参与承保是不够的，尽管成都市出台“银保财互动”，鼓励农业信贷，但未形成有效支撑体制，银行、担保和保险等金融领域不同平台的合作还未达成一致。政府虽加大了对特色农业保险的补贴力度，但忽视了对产出效果的考核测评，造成了一些资源的不必要浪费。

（五）承保机构的定损理赔服务有待提高

特色农业由于自身种类繁多、受损后有一定自我恢复能力的特性，使得特色农业的定损很困难，定损评估的复杂性和高强度、高难度的理赔工作需要保险公司长期积累经验，且对于风险评估技术要求较高。由于技术人力的限制，承保机构在定损时间、定损方法、核实受损面积、受灾程度、核定费率、赔偿标准等方面目前还存在很多不足，对于保险事故发生后农户未及时报案导致损失无法确定的风险防范还不够，承保机构由于自身体制和服务体系不完善导致的查勘定损和理赔时效性低等问题需要承保机构不断提升定损理赔服务质量，为特色农业保险的开展提供良好的平台，为特色农户提供切实的保障。

四、新形势下成都特色农业保险发展存在问题的成因

（一）逆向选择和道德风险的存在

成都市特色农业分布在农村地区，且特色农户分布比较分散，在保险机构开展特色农业保险前期的承保和风险评估过程中需要耗费大量的人力物力财力，需要对每一位农户进行走访和对地块进行查勘，而现有保险公司的技术和人力无法排除逆向选择和信息不对称风险，由此导致的道德风险使得骗保几率加大，提升了保险公司的赔付率，影响了保险公司的正常经营，从而阻碍了特色农业保险在成都市的顺利开展。

（二）特色农业保险自身的特殊性

特色农业保险作为以政府补贴和商业性机构共同开展的政策性保险，既有政策性的特点，又有金融产品的特质，使得高风险性和逐利性矛盾更加突出。特色农业保险由于存在承保成本较高、风险性大、利润低、赔付额高等特点，以营利为目标的商业性保险机构一般不愿意承保，造成了特色农业保险的发展依赖于政府财政补贴的现状，不仅加大了地方政府的财政负担，还限制了特色农业保险的进一步发展。

（三）特色农业保险发展时间较短

成都市特色农业保险从2007年才开始试点，发展时间比较短，国内对于特色农业保险模式的探索也处于初期阶段，大多以借鉴国外经验为主，尚未形成符合中国具体国情的特色农业保险模式，而各个地区也有自身的特点。特色农业保险开展以试点方式进行，在模式经营、品种设计、覆盖范围、政府补贴比例等各方面都处于探索阶段，因而缺乏可参考的对象，只能在实践中不断改进和完善，不可避免地在开发与探索特色农业保险过程中出现问题。

（四）特色小农的保险意识薄弱

特色农业保险自试点以来发展时间还比较短，还未深入民众心理，许多农户由于文化素质较低，对于特色农业保险缺乏全面深刻的认识，对于是否发生损失存在侥幸心理，将发生损失后的补偿希望过多寄予政府补贴，加之保险公司的定损理赔服务还不够完善，一定程度上影响了保险公司在农户心中的形象，降低了信任度，使得特色小农的保险意识比较薄弱，给特色农业保险的普及和推广带来了一定的难度。

五、新形势下成都特色农业保险开发与探索对策建议

新形势下，成都特色农业保险的开发与探索离不开政府、保险机构及相关的承保机构、农户等的支持，要立足成都的实际情况，适应农业发展的时代要求，与时俱进地开发与探索成都特色农业保险。

（一）实行因地制宜的特色农业保险经营模式

基于成都市经济欠发达、农业在产业中所占比例大的现实情况，成都市应因地制宜选择经营模式，以政策性保险为导向，依托各类保险机构、农业协会和农业专业合作社，创建多元化融资渠道、多层次业务的特色农业保险新格局，鼓励更多的商业性承保机构加入特色农业保险市场，采取商业性保险公司为主、政府补贴为补充的模式，对特色农业保险的保费和经营管理费用给予补贴，增强保险公司抵御风险的能力和经营管理能力，调动保险公司承保特色农业保险的积极性，充分发挥政府和市场的协调运作作用，为成都市特色农业保险提供良好的平台和环境。

（二）科学开发设计特色农业保险品种

成都市应该根据自身的自然条件差异和特色农业产品因地制宜地科学设计特色农业保险品种，政府和保险公司应加大对特色农业保险险种的研发力度，借鉴国内外经验，紧贴保险市场，有区分地针对不同类型的特色农业设计相应的保险条款、保险费率、保险金和保险责任，注意信息不对称性、逆向选择和道德风险的防范，依靠专业团队和技术设计符合成都实际情况的保险产品，提高风险管理水平，丰富特色农业保险品种。

（三）规范特色农业保险的财政政策

1.采取多种方式的财政政策支持

成都市应该采取多种方式的财政支持，而非单一的支持，扩大对特色农业保险种类补贴范围。立足成都实际财力情况，可采用保费补贴、再保险、经营管理费用补贴和免税等财政支持方式，在现有的政策性险种补贴基础上，加大对区域性的特色农业保险补贴力度，多方倾听相关者的利益诉求，创新财政支持方式。财政补贴还应与特色农业保险的发展程度、农户的收入水平、保险公司的费率厘定相结合，减少财政资金流转程序，确保补贴的及时性，降低保险公司负担的同时，使政府效用最大化。

2.实行行政干预和自愿投保相结合方式

特色小农薄弱的保险意识需要政府行政干预特色农业保险的推行，成都市应在尊重农户利益的前提下，采取强制性和自愿性相结合的手段，对农户投保意愿进行行政干预。政府应将特色农业进行分类，对于关系到农户民生或者灾害频发、损失较高的特色农业，强制农户进行投保，并给予倾斜性的财政补贴，而对于其他的特色农业可采取自愿性原则，同时应注意对农户的利益引导，从根本上调动农户的积极性。

3.建立财政支持的特色农业巨灾风险基金

国家应该建立独立于财政补贴之外的特色农业巨灾风险基金以应对巨灾风险带来的高损失，特色农业巨灾风险基金可由中央每年度划拨一定预算资金，成都市政府根据本地实际情况按一定比例缴纳，保险公司从当年保费收入中提存一定资金用于风险基金，建立完善中央和成都市政府财政支持的、保险公司参与的全方位、多层次的独立巨灾风险基金体系，使其不仅能减轻成都财政负担，而且还能增强保险公司抵御风险的能力，提升保险公司参与特色农业保险的积极性。

（四）加大政府支持力度

特色农业保险以政策性保险为基础，离不来政府的支持，市政府要发挥领导作用，加强特色农业的技术创新，推进产业化，促使特色农业保险与特色农业发展有机结合，加强各个部门的协调合作，完善相关配套支持，共同为特色农业保险的顺利开展提供支持。同时，完善“三农”保险体系建设，将特色农业保险保障和风险管理渗透到农业生产全流程，减少中间环节，实现保险事故发生立即启动响应机制。

（五）提升特色农户投保积极性

成都市政府应加大对特色农业保险的宣传力度，依靠传统媒体和互联网时代的新媒体手段宣传特色农业保险的优势，提升农户对于特色农业保险的认知度和信任度。同时，要提升农户文化素质，对特色农业的种植养殖的相关知识进行培训，增强农户对于自然灾害的预防、降低损失的手段的认识，提高风险意识。对参与特色农业保险的农户给予财政补贴，确定最低收购价格，保障农户基本收入，保险公司应大力宣传特色农业保险的承保责任，建立自身信任度，调动特色农户参与特色农业保险的积极性。

（六）保险公司要加大对特色农业保险的投入力度

1.创新完善特色农业保险条款

保险公司要根据成都实际情况不断完善和创新特色农业保险条款，从前期特色农业查勘核保、风险评估，到中期的保险费率厘定、保险责任的确定，再到后期理赔定损服务，都要保险公司在保险条款中做明确说明，建立一套完整的保险体系。此外，根据前期试点的实际开展情况，要不断改进保险条款不合理的部分，吸收其他试点城市保险条款的合理部分，依照成都市的地区特色设置符合成都特色农业的保险条款。

2.建立完善的风险预警体系

保险公司要加强与成都市当地的气象部门、地震局等的合作，将有可能导致灾害的信息及时反馈给农户，做好与农户的沟通合作，做好灾害应对准备。在保险公司内部建立完善的风险预警体系和应急预案，提升减灾减损的工作效率。将成都市曾经发生过导致特色农业损失的灾害做好历史记录，对容易受到高损失的特色农业进行分类，分区域分品种地做好风险预警和防范。

3.建立特色农业保险研究开发队伍

保险公司要加大对特色农业保险条款设计和完善的人力技术投入力度，建立研究特色农业保险的专业团队。保险公司要招募培养一批懂农业、懂保险、懂气象等多学科知识的人才，定期进行实际调研、现场查勘、风险评估等培训考核，提升保险公司人员的综合素质。要加大对特色农业保险的技术投入力度，引进新科技手段到查勘定损和理赔环节，提高保险公司的专业性和服务水平。

（七）规范保险公司经营流程

国家要规范保险公司的承保管理、理赔管理和资金管理。要求承保管理必须到户，准确采集农户信息，做好前期宣传工作，对承保工作质量进行公示，接受透明的监督。要求理赔管理要严格现场查勘、定损、理算核赔的流程，并公示理赔结果。要求资金管理实行“无现金支付”，确保资金支付的及时性，并做好后续资金落实回访调查。

（八）建立完善的再保险风险分担机制

特色农业自身风险的复杂性和损失的高额性需要完善的再保险风险分担机制，国家应在建立巨灾风险基金的基础上，进一步建立完善的巨灾超赔的商业性再保险制度，通过再保险机制实现对风险的二次转嫁，增强抵御巨灾风险的能力，让风险在局部得到均衡分摊，平衡系统性风险，巩固现有的风险防范体系，形成多层次风险分担机制。

（九）加强诚信法制意识宣传

成都市政府和基层干部应加强对特色农业区域的农户保险意识和对保险公司的诚信法治意识宣传力度，让农户从根本上意识到特色农业保险的益处，了解开展特色农业保险的目的，保险责任、保险条款、保费缴纳以及相关环节的细节，调动农户参与特色农业保险的积极性。同时，要规范保险公司的经营，加大诚信法制经营的宣传，对保险从业人员进行法制法规、诚信道德教育，形成诚信经营服务的良好的社会形象，提升保险公司的信任度。

（十）加快建立特色农业保险法律法规

立法机关应根据《保险法》《农业法》的法律要求，借鉴国外经验，结合成都市特色农业保险发展实际情况，制定符合地区特色的农业保险法律和地方性法规，并以法律的形式明确保险条款、保险费率、保险责任等保险项目的设计，明确财政对于特色农业保险的补贴方式、补贴额度、中央和地方财政补贴的比例，明确相关金融机构对于特色农业贷款的优惠政策。

（十一）加大监管力度

保险监管部门要加大对特色农业保险市场的监管力度，规范市场秩序，对于有意拖延理赔、拒绝理赔等损害农户利益的保险公司，监管部门要进行严厉惩治，确保农户损失得到补偿，对于农户存在骗保、欺诈保险公司的行为，监管部门要依照相关规定追回赔偿额，切实维护保险公司的利益，建立公平公正的市场秩序。同时，要加大对政府财政补贴完成度的监管，切实保障财政补贴真正落实到农户手中，为特色农业保险的顺利开展提供良好的外部环境。

六、结 语

新形势下，成都特色农业保险的发展切实保障了农户的根本利益，降低了特色农业的损失，提高了成都市特色农业抵御风险的能力，有利于稳定农民的收入，有利于特色农业的结构化升级，有利于成都农业现代化体系的建设和扶贫工作的开展，有利于推动区域经济的发展。但特色农业保险在成都开始较晚，国内外也缺乏借鉴经验，还处在探索试点阶段，存在很多问题，需要各个部门通力合作，共同开发与探索符合成都市情况的特色农业保险模式和方案。