对美国公共养老金制度安排和变迁的思考

杨良初 孟 艳

内容提要：作为养老保险体系最基础的环节，公共养老金计划非常重要。美国公共养老金的制度设计是围绕减少老年贫困而展开的，目标清晰，就是为了保障老年人的基本生活需要。为适应经济社会环境、人口结构以及信托基金累积余额的变化，美国联邦政府对公共养老金的覆盖面、保障内容、收费标准、领取年龄等内容不断进行适应性调整，以维持其可持续运转。美国公共养老金制度与财政及税务部门具有非常密切的关系，但公共养老金要实现资金收支的自我平衡，财政并不会向该制度划拨款项，也不承担养老金给付的兜底责任。

人口老龄化是21世纪全球人口结构变化的大趋势，探索长寿社会中公共养老金制度的可持续性已成为许多国家共同面临的重要任务，未来几年是我国应对老龄化制度体系建设的重要窗口期，必须按照十九大报告的部署，积极行动起来，加快养老金制度体系的建设与改革。美国是人口最多、面临婴儿潮老龄化的代际冲击、公共养老金制度持续变革、整个养老金体系的结构相对均衡的国家，本文以美国公共养老金制度为研究对象，分析其制度安排的核心目标、框架布局、变迁历程、运营管理等内容，有助于我们拓宽养老保险制度改革思路。

一、美国公共养老金制度及其在养老保障体系中的作用

目前，美国已经构建了较为完整的三支柱的养老保障体系，即联邦政府强制性的公共养老金计划、政府及雇主职业养老金计划、个人储蓄养老计划及商业保险计划。其中，由联邦政府强制设置的公共养老金计划作为美国养老保障体系的第一支柱，构成了整个养老保障体系的重要基础。

美国公共养老金计划由1935年美国《社会保障法案》（Social Security Act）确定，公共养老金计划也成为美国社会保障制度的一部分。美国《联邦保险贡献法》（Federal Insurance Contributions Act）强制要求雇员参加公共养老金计划，联邦税务局每月征收社会保障工薪税（Payroll Taxes），雇主和雇员各承担一半。目前，美国工薪税的总水平为雇员工资总额的15.3%，雇主和雇员各自缴纳7.65%。其中的12.4%纳入老年、遗属和伤残保险计划，就是通常意义上的公共养老金计划，雇主和雇员各自缴纳6.2%；剩余2.9%为联邦医疗保险的老年住院保险和补充医疗保险部分，雇主和雇员各自缴纳1.45%。1954年开始，美国允许自雇人员也参与公共养老保险计划，但需要自己缴纳工薪税。

目前，美国公共养老金领取的基本条件有两个：一是年龄需达到一定的要求才可以领取养老金；二是企业和个人的缴费记录要超过40个有效参保季，或者说要累计缴费超过10年。

对于领取年龄，美国目前正处于提高领取养老金年龄的过程中，领取的年龄标准有些复杂。简而言之，在提高养老金领取年龄之前，美国法律规定是65岁以上老年人可以领取全额养老金，62岁可以选择提前领取养老金，但只能领取全额养老金的80%。在提高养老金领取年龄完成之后（2022年），67岁以上老年人才可以领取全额养老金，62岁仍然可以选择提前领取养老金，但只能领取全额养老金的70%。另外，为了鼓励参保者推迟领取养老金，对于达到领取全额养老金年龄还选择延后领取的参保者，每延迟领取养老金一定的时期，其养老金领取基数会提升一定的百分点，对参保者的激励最高到70岁，此时，参保者能够领取的养老金最高可以提升到应领取全额养老金的130%。

美国强制性的公共养老金计划作为三支柱养老保障体系的基础，很好地实现了制度设计的初衷，被称为美国养老保障体系的“精神支柱”。目前公共养老金计划已覆盖到美国全部人口的95%左右，考虑到该制度对自雇者的自愿参与要求，剩余的未覆盖人口基本上属于不愿意参保的自雇者。而公共养老金计划虽然替代率较低，但其给付金额也能够满足老年人口最基本的生活需求。

二、美国公共养老金制度设计主要围绕减少老年贫困展开

1935年美国建立强制性公共养老金计划时的一个主要目的是减少老年贫困，为老年人提供生活支持，帮助他们能够退出繁重的工作，换而言之，美国的公共养老金计划主要是“保基本”，这一目的在此后历次对该制度进行补充完善的过程中仍然得以坚持，并且在一定程度上越来越清晰。

（一）养老金的领取标准设计是累退制

美国公共养老金计划的给付标准基本上是以参保者领取养老金时的指数化平均工资为基础来确定的。具体而言，联邦社会保障署会选取参保者在21岁之后到领取养老金之时收入最高的35年的缴费工资，按物价指数折算出参保者的年均指数化工资水平，该水平与社会保障署每年公布的两个工资档位进行比较后加权计算出应计发的养老金，这两个工资档位的折算系数分别对应着90%、32%和15%，即低于低档的工资水平按照90%计发养老金，在低档到高档的工资水平按照32%计发养老金，高于高档的工资收入按照15%计发养老金。这种累退制的养老金计发办法目的是维持老年人口的基本生活需要，减少对高收入人口的支持。这导致公共养老金对低收入者的工资替代率大约为60%左右，对中等收入者的替代率大约为45%左右，对高收入者的替代率才不到30%。

（二）养老金的实际给付金额要经过物价指数调整

按照上述方法计算出参保者的养老金月度给付金额后，为了维持养老金的实际购买力，联邦社会保障署每年还会对参保者领取的养老金按照当年的物价指数进行调整，这种做法使得老年人领取的养老金不至于因为通货膨胀而遭到太多的贬值，也与公共养老金计划以维持老年人基本生活需要为首要目的是一致的。

（三）社会保障信托基金投资的安全性居于首位

美国公共养老金计划收取的工薪税首先汇集到财政部管理的社会保障信托基金账户，基金账户在维持一定月份的给付金额后，剩余资金就可以进行投资，但仅限于购买联邦政府为基金定向发行的特种国债。财政部为社会保障信托基金发行的特种国债的利率水平大体等于所有已发行的、可流通的、剩余4年存续期的美国中期国债的平均市场收益率。这种制度安排的主要目的是为每一位劳动者提供一个可保证的最低水平的老年收入，这种老年收入不受市场波动的影响，不受商业破产或投资计划欺诈的影响。

美国联邦政府为减少老年人口贫困，除了公共养老金计划之外，还采取了其他一些措施，例如，设立补充养老保障计划，即联邦“附加保障收入计划”（Supplemental Security Income Program），由联邦政府财政出钱，支持那些包括养老金在内总收入不够一定水平的低收入老年人。该计划由社会保障署负责管理，按月向低收入老年人发放生活补助金。2015年，享受附加保障收入计划的单身低收入老年人员、低收入老年夫妇每月领取的生活补助标准分别为733美元和1100美元。

另外，对于高收入老年人，联邦政府规定老年人获得的包括养老金在内的所有收入超过一定金额也要纳税。2015年，包括养老金给付在内的年收入超过2.5万美元的单身老年人员，以及超过3.2万美元的老年夫妇都需要正常纳税，这些人缴纳的税收直接计入社会保障信托基金。目前，需要纳税的老年人口约占美国所有领取养老金人口的40%。对老年人的高收入征税，也在另外一个层面表现出美国公共养老金制度的目的是保障老年人基本生活需要，减少老年贫困。

三、美国公共养老金制度的适应性调整

美国公共养老金制度建立之后，随着经济社会环境的变化、美国人口结构的变化以及信托基金累积余额的变化，联邦政府也在不断对公共养老金制度的相关条款进行调整，主要目的是适应最新情况，维持公共养老金制度的正常运转。

（一）不断扩大公共养老金计划的覆盖面

美国公共养老金计划的覆盖面是在不断扩大的。在制度设立初期，公共养老金计划主要覆盖一般工商企业的雇员，其他很多领域的人员并不参与该计划。1954年允许自雇者自己缴纳工薪税后加入公共养老金计划；1957年军人开始加入公共养老金计划；1974年铁道职工整体加入公共养老金计划；1984年联邦政府雇员也全部加入了公共养老金计划。至此，原先独立于公共养老金计划之外的社会群体全部都加入了该计划，该计划的覆盖范围不断扩大。

（二）不断增加公共养老金计划的保障内容

美国公共养老金计划的保障内容也在不断增加，主要目的是为了从各方面减少老年贫困。1935年建立公共养老金计划之后，1939年将遗属（包括配偶及子女）也作为公共养老金计划的保障对象；1951年，公共养老金计划扩展到了伤残保险；1965年建立了联邦老年住院保险和联邦补充医疗保险制度，主要目的是防止老年人因病致贫；1972年建立了老年人附加保障收入计划，为养老金水平较低的低收入老年人提供基本生活保障，该计划作为公共养老金制度的补充，成为减少老年贫困进程的重要一环。

（三）不断调整收费标准和最高收入限制

美国公共养老金制度建立之后，随着居民收入水平的提高、通货膨胀的影响和人口结构的变化，联邦政府对公共养老金计划的相关缴费标准（即工薪税税率）和最高收入标准进行适当调整，经过多年来的持续调整，公共养老金缴费率从1935年占工资收入水平的2%提高到2018年的15.3%，最高收入标准则从3000美元提高到128400美元。

表1 美国历年工薪税税率及最高收入标准

续表

（四）对领取养老金的年龄标准也进行了适应性调整

美国公共养老金制度建立之初，把领取养老金的年龄定为65岁，这一年龄标准实施了60多年，最终联邦政府决定从2000年开始，到2022年，美国将把领取全额养老金的年龄由65岁逐步提高到67岁，实施这一政策的主要原因在于美国人口结构中老年人口比例在迅速提高，如果不进行年龄调整，为了维持公共养老金计划的运转，就需要不断提高工薪税水平。

四、美国公共养老金制度成立之初即为全国统筹管理

美国公共养老金制度发轫于一些州政府，但在1935年建立联邦公共养老金制度时，可以说这一制度就是全国统筹的。首先，公共养老金制度的政策和法规制定发布权由联邦政府行使。比如1935年颁布的《社会保险法》以及后来针对《社会保险法》的多次修正案，都是联邦政府提交国会审议通过的，作为规范联邦公共养老金制度的基本法律依据。其次，联邦政府成立了全国性公共养老金管理机构（从开始的联邦社会保障委员会到目前的联邦社会保障署），负责公共养老金的发放。社会保障署共有工作人员65000余名，分布在全国10个大区的社会保障局及其下属13000个办公室。再次，公共养老金的缴费直接以税收形式由联邦税务局征收，公共养老金计划的所有收入支出都纳入联邦预算。各州政府并不会和联邦公共养老金计划发生直接联系，更不可能成为资金统筹的一部分，它们也可以设立自己的公共养老金计划，但只能是附加在联邦公共养老金计划之上。

美国公共养老金计划的这一特点是与其联邦制的政治制度直接相关的，1935年通过的《社会保障法案》是作为联邦法律出台的，其责任义务主体就是联邦政府，各州政府没有权利、更没有义务参与到这一体系之中。

五、美国公共养老金制度与财政的关系

美国公共养老金制度与财政及税务部门具有非常密切的关系，例如，美国公共养老金计划的收支预算并入联邦政府预算；公共养老金的征收以工薪税的方式由联邦税务部门征收；公共养老金收缴的资金直接存入财政部设立并负责管理的相关信托基金账户；公共养老金的发放由财政部的国库部门直接发放；公共养老金的投资也只能投资到财政部发行的特别国债等等。

但美国公共养老金制度在资金运行上又是与财政资金截然分开的，公共养老金计划的资金供求要实现自我平衡，支出要与收入相匹配，财政并不会向该制度划拨款项，也不承担养老金给付的兜底责任。与此相对应，公共养老金计划运转过程中发生的所有费用，包括税务部门代征工薪税的费用、财政部门管理信托资金账户的费用以及联邦社会保障管理署发生的与公共养老金计划管理相关的所有费用，都要纳入公共养老金预算，由相应信托基金资产支付。

当然，由于老年人社会保障问题也是联邦政府的责任，虽然公共养老金制度起到了最重要的保证老年人基本生活需要的作用，但它不是万能的，联邦政府还需要在其他方面承担相应的责任，比如为保障低收入老年人生活的附加保障收入计划、对老年和残障健康保险计划的补贴资金和联邦政府对各州的医疗援助计划等，这些计划都是公共养老金计划的补充，同时也是由公共养老金计划相应部分的管理机构负责实施的，但这些制度安排实际上是联邦政府承担老年人社会福利救助的责任，资金也是来自联邦政府的财政预算，尽管与公共养老金计划关系密切，但并非是养老保险制度的范畴。

六、美国公共养老金制度的经验与启示

从美国公共养老金计划的情况来看，作为一个成熟的养老保险制度最基础的环节，公共养老金计划是非常重要的。因此，在构建和完善公共养老金计划的过程中，需要仔细考量各种因素，尽可能在事前就将制度未来面临的问题讨论清楚。一般而言，公共养老金计划的相关要素设计需要注意以下几方面的内容：

（一）公共养老金的主要目的是满足老年人基本生活需要，免于老年贫困

作为政府强制性推行的公共养老金计划，其缴费水平不可能太高，否则会影响整个国家经济运行的效率，与此相对应的是，公共养老金的给付水平也不能太高，一般都只能够满足老年人的基本生活需要。因此，不能寄希望于公共养老金计划的给付能够完全满足计划参与者的老年生活的需要。

（二）公共养老金计划的覆盖面要尽可能广泛

公共养老金计划需要尽可能扩大覆盖面，甚至力求覆盖到国家的全体劳动者，这样的话，当参保者年老时，都能够从公共养老金计划中获得养老金给付，从而最大限度地减少老年贫困；同时，更多的人加入到公共养老金计划，为计划供款，可以降低计划参与者的抚养比，提升公共养老金计划的可持续性。

（三）公共养老金计划要实现自我平衡，不能依靠政府补贴

公共养老金计划是整个社会养老保险体系的一部分，所以，在制度设计之初，就要仔细考虑计划的缴费和给付情况，实现公共养老金计划资金供求的平衡，而不能事先留下缺口，寄希望于财政补贴。否则，政府推行的就不是养老保险计划，而是一个社会救助计划或者社会福利计划。另外，为了尽可能实现公共养老金计划的中长期收支平衡，政府一般也需要根据经济和社会的实际情况，对公共养老金计划的缴费率、给付水平和领取养老金年龄等制度变量进行及时调整。

（四）以公共养老金计划为基础，建立多支柱的养老保险体系，适应各层次居民的养老需求

世界银行对养老金制度进行了长期研究，提出要建立多支柱的养老保险体系。其中，公共养老

金计划是多支柱养老保险体系最重要的组成部分，由于公共养老金计划的给付水平都相对有限，工资替代水平不高，因此，为了满足中高收入人群的养老需要，在公共养老金计划之外，政府还需要

构建其他形式的养老保险，政府一般并不直接为这些计划提供担保和资金支持，但会通过税收优惠

措施吸引相关企业和个人加入到这些养老保险计划之中，为老年生活做更多的储备。