新常态下少数民族州县全面建成小康社会的现状和对策研究——以长江中上游部分少数民族州县为例

贵州省财政科学研究所课题组

内容提要：全面建成小康社会，是新常态下我国经济、社会发展所面临的紧迫而艰巨的任务。加快少数民族州县经济发展，到2020年同步全面建成小康社会，是新常态下的现实需要和机遇选择，更是实现中国梦的必然要求。本文对长江中上游部分具有典型代表性的少数民族州县进行了重点调研，分析了这些地区小康社会建设的现状和取得的成效，以及少数民族州县存在的经济发展严重滞后、城镇化率低、生态环境脆弱、扶贫攻坚任务艰巨、社会事业发展不平衡等突出问题，总结提出了调整和优化产业结构、实施创新驱动、建立完善相关财税支持政策、加快推进市场化进程、加大扶贫攻坚投入、全面优化经济发展环境等具有针对性和可操作性的对策措施，旨在为上级领导、有关职能部门提供科学、客观、具有现实性的决策参考。

一、新常态下少数民族州县全面建成小康社会的重要意义

全面建成小康社会，是新常态下我国经济社会发展面临的紧迫而艰巨的任务。相对而言，少数民族地区由于历史、自然条件等原因，面临经济发展水平低、市场发育程度不高、社会发展严重滞后等问题，实现全面小康的目标面临困难较多，是全国全面建成小康社会的重点和难点地区。逐步缩小少数民族地区经济发展水平与全国平均发展水平的差距，同步建成小康社会，是新常态下的现实需要和机遇选择，是各族人民的迫切愿望，更是实现中国梦的必然要求。

（一）新常态的主要背景及内涵

“新常态”一词是针对当前全国总体经济增速逐渐放缓的现状提出的，暗含着我国经济发展已进入一个与过去追求粗放的高速增长不同的中高速增长新阶段。2014年11月9日在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上，习近平总书记发表了题为“谋求持久发展，共筑亚太梦想”的主旨演讲，提出了中国经济新常态的三个主要特点：“一是从高速增长转为中高速增长；二是经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”。

虽然我国经济发展处于结构调整阵痛期、经济增长换挡期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的挑战期，但也是我国经济发展的重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。这是在全面分析我国经济“三期叠加”基础上，综合考虑各方因素，对我国经济发展长期趋势的科学分析。我们要准确把握经济发展新常态的丰富内涵，深刻认识我国经济发展新趋势，扎实做好经济改革发展工作，确保到2020年全面建成小康社会，进而实现两个一百年奋斗目标。

（二）新常态下少数民族州县全面建成小康社会的意义

加快民族州县地区发展，核心是推进少数民族州县全面建成小康社会的步伐，让民族地区分享改革发展的成果。这既是新常态下我国经济社会发展的现实需要、机遇选择，也是重要的政治任务，更是推进实现中国梦的必然要求。

1.全面建成小康社会是新常态下的现实需要

由于历史、自然条件等原因，少数民族州县大多分布在边疆地区、贫困地区、经济欠发达地区，是全面小康社会建设中的重点、难点和短板。没有落后地区的小康，没有民族地区的小康，也就没有全国的全面小康。对少数民族州县全面建成小康社会开展深入、全面、有针对性的研究，寻找民族地区经济加快发展的道路和途径，无疑具有非同寻常的现实意义。

2.全面建成小康社会是新常态下的机遇选择

进入“新常态”，意味着粗放式、高耗能、高污染的发展方式将被限制或逐渐淘汰。少数民族州县由于历史及国家政策等原因，第二产业发展较弱，第三产业发展起步较晚，生态环境保护较好，不管是从发展潜力，还是从发展方向来看，应该更能适应“新常态”的发展要求。在国家整体经济从高速向中高速换挡，东、中部地区为过去“还旧账”、增速放缓的情况下，少数民族州县若能在全面建成小康社会的进程中找准定位，“换挡提速”“弯道赶超”“跨越发展”并不是没有可能。

3.全面建成小康社会是新常态下推进实现中国梦的必然要求

我国自古就是多元民族统一的国家，民族问题历来都是事关国家兴衰成败的大事。党的十八大以后，习近平总书记发出实现中华民族伟大复兴“中国梦”的号召，强调“国家好、民族好，大家才会好”，并对做好新形势下民族工作作出了一系列的重要指示和战略部署。做好民族地区工作，维护民族团结，促进各民族地区同步建设小康社会，坚定走具有中国特色的民族发展道路，是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的必然要求。

4.全面建成小康社会是新常态下推进生态文明的客观必然

少数民族州县多处于自然资源比较富集的限制开发区或禁止开发区，生态环境十分脆弱。在民族地区生态系统对经济社会发展承载能力不断减弱，经济发展与生态建设两难抉择的背景下，加强少数民族州县生态文明建设，关系到小康社会建设中的绿色理念的落实，是新常态下经济社会可持续发展的客观必然。

5.全面建成小康社会是新常态下的重要政治任务

习近平总书记深刻指出：“增强团结的核心问题，就是要积极创造条件，千方百计加快少数民族和民族地区的经济社会发展，促进各民族共同发展”。“加快民族地区发展，核心是加快民族地区全面建成小康社会步伐。”如果民族地区不能在共同建设的过程中分享改革发展的成果，不能实现全面建成小康社会目标，民族团结进步和经济社会发展就无从谈起。

二、少数民族州县全面建设小康社会的现状

全面建成小康社会的指标体系包括经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、文化教育和资源环境六个方面，其下又细化为23个具体指标。多数省份针对各自的具体情况，编制了适应自己省情的指标体系，其大类与国家层面的相同，但具体指标，尤其是具体指标的量化有所差异。

表1 国家全面建成小康社会统计监测指标体系

（一）贵州省少数民族州县建设小康社会的现状

2015年贵州省88个县全面小康实现程度平均值90%，较2014年的88.9%提升了1.1个百分点。其中黔南州大多数县全面小康实现程度处于全省中上游水平；黔东南州大多数县全面小康实现程度在85%以上，处于全省中间位置；黔西南州大部分县实现程度在85%左右（详见图1）。

图1 2015年贵州省各市（州）所辖县全面小康实现程度 单位：%

六个方面指标中，生活质量、文化教育、资源环境三个方面实现程度较高，贵州88个县实现程度平均值分别为93.2%、93.2%、93.1%；社会和谐方面相对滞后，88个县实现程度平均值85.3%。以88个县全面小康实现程度平均值90%为参照，全面建成小康社会统计监测指标中的优势指标（实现程度平均值超过95%）有综合科技进步水平、基本社会保险覆盖率、民族团结和睦、城镇居民人均可支配收入等8项。短板指标（实现程度平均值低于85%）有脱贫、人均GDP、居民出行便捷、工业和服务业增加值占GDP比重、城镇化率、文化发展等6项（详见图2）。

图2 2015年贵州省88县全面建成小康社会统计监测指标实现程度 单位：%

（二）长江中上游部分少数民族州县全面建成小康主要社会统计指标分析

全面建成小康社会实现程度是一种综合指数，60%为整体小康，90%为基本小康，100%为全面小康。按照国家统计科学研究所的测算，2015年西部地区小康实现程度为84.18%，东部地区为97.8%，中部地区为93.18%。2015年贵州省三个少数民族自治州小康实现程度分别为：黔东南州91.4%、黔南州90%、黔西南州81%。2015年湖北恩施州小康实现程度为78.60%，湖南湘西州小康社会实现程度78.1%。

表2 2015年长江中上游部分少数民族州县经济社会发展主要指标

从表2的数据显示，少数民族州县无论从地区生产总值，地方公共财政收支还是人均可支配收入而言，总体来说仍然存在着经济基础薄弱、资源有效供给严重不足、城镇化率较低、城乡收入水平差距过大、地方财政自给率较低等问题。即使从少数民族州县来观察，也还存在一定差异。从人均GDP看，2015年全国人均GDP为49229元，湖南省、湖北省、四川省、云南省和贵州省人均GDP分别为42754元、50654元、36775元、28806元和29939元。从表中可以看出，少数民族州县人均生产总值远低于全国平均水平，贵州省3个民族自治州、湖南省湘西州、湖北省恩施州和四川省甘孜州甚至远低于所在省区人均GDP水平。从城镇化率来看，四川甘孜州只有27.9%，湖南的湘西州只有41.1%。从城乡居民人均收入来看，湘西州城镇居民人均可支配收入19267元，云南石林县32200元，后者是前者的1.67倍；湘西州农村居民人均纯收入为6648元，石林县为11300元，后者是前者的1.7倍。湘西州城镇居民人均可支配收入19267元，相当于湖南全省28838元的66.8%；农村居民人均可支配收入6648元，相当于湖南全省10993元的60.5%。湖北恩施州城镇居民人均可支配收入16639元，农村居民人均纯收入5235元，分别是湖北全省平均水平27052元和11844元的61.5%和44.2%。由此看出，各地少数民族州县之间的发展也极不平衡。在全国14个集中连片特殊贫困地区，有11个主要分布在西部特殊地质地貌省份，而且主要集中在少数民族聚居的深山区、高寒地区、石山区、荒漠区等自然环境恶劣地区。2015年，中国农村贫困发生率为4.7%，东部地区仅为1.3%，中部地区为3.9%，西部地区为7.3%，其中，贵州、云南、青海等省区的农村贫困人口发生率均在9%以上。

（三）少数民族州县全面建设小康社会取得的成效

改革开放以来，在中央、省及上级有关部门的大力支持下，通过其自身努力，少数民族州县的经济发展水平有了很大提高，交通、信息等基础设施条件得到极大的改善，教育、医疗、卫生等基本公共服务保障程度逐年提高，脱贫攻坚取得显著成效，经济发展与社会事业等各方面取得了长足发展。

1.脱贫攻坚取得较大成效

少数民族州县坚持把脱贫攻坚作为重中之重。贵州主要聚焦“两有户、两因户、两无户、两缺户”①即：有资源、有劳动能力但无门路的贫困户；因学、因病致贫的贫困户；无力脱贫、无业可扶的贫困户；缺基础设施、缺技术资金的贫困户。，深入实施精准扶贫方略，落实“八个精准”“六个到村到户”“四到县”，制定实施“33668”脱贫攻坚行动计划②八个精准：对象识别要精准、措施到户要精准、项目安排要精准、资金管理要精准、退出机制要精准、干部选派要精准、考核评价要精准、督促检查要精准。六个到村到户：结对帮扶干部到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、农村危房改造到村到户、扶贫生态移民到村到户、基础设施到村到户。四到县制度：专项扶贫目标、任务、资金和权责“四到县”制度。“33668”脱贫攻坚行动计划：“33”是指从2015年到2017年，用三年时间减少300万贫困人口；“66”是指深入实施精准扶贫“六个到村到户”；“8”是到2020年，实现贫困农村居民人均可支配收入8000元以上。，出台落实大扶贫战略行动意见和“1+10”等政策文件，实施“两线合一、减量提标”和精准扶贫“特惠贷”。取消重点生态功能区10个贫困县GDP考核。投入财政扶贫资金305亿元。易地扶贫搬迁66万人。35个贫困县、744个贫困乡镇摘帽，贫困发生率下降到14.3%。湖北恩施州还高度重视对驻村干部的培训工作，累计培训人次达4167人。近三年脱贫攻坚成效显著，2013年减贫15万人；2014年减贫16万人；2015年减贫25万人。

2.统筹城乡区域民族地区协调发展

少数民族州县大力推进山地特色新型城镇化，贵州2015年新增城镇人口306.5万人、建成区面积461平方公里。“四在农家·美丽乡村”、六个小康行动计划完成投资1100亿元，“三农”面貌发生巨大变化。县域经济总量增长1.5倍。3个自治州和其他11个自治县生产总值占全省比重提高到23.7%和8.2%。云南省石林彝族自治县2015年实现地区生产总值（GDP）70.5亿万元，比上年增长9.7%。城镇居民人均可支配收入32200元，比上年增长8.7%；城镇居民人均消费性支出16539.元；农村居民人均可支配收入11300元，比上年增长10.3%；农村居民人均消费性支出10557元。湖北恩施州全州2015年生产总值实现670.8亿元，比上年增长9.1%，“十二五”时期，全州地区生产总值累计2736亿元，是“十一五”时期的2.1倍，年均增长10.7%，高于全国年均水平2.9个百分点，与全省年均水平保持同步。全州城镇常住居民人均可支配收入是“十一五”期末的1.8倍，年均增长12.1%；全州农村常住居民人均可支配收入是“十一五”期末的2倍，年均增长15.1%，城乡差距逐年缩小。

3.社会事业取得长足发展

2015年，贵州省黔南州扎实推进教育“9+3”计划，进一步改善办学条件，提高教育教学质量，促进教育公平，推动了全州教育事业持续健康协调发展。2015年教育支出64.40亿元，同比增长17.9%。教育投入占2015年GDP的7.1%，占公共财政预算支出的20.8%。湖北恩施州大力加强医疗卫生服务体系建设，2015年，全州共有医疗卫生机构2990个，拥有卫生人员25377名，全州医疗卫生机构编制床位21219张，医疗卫生机构总资产达到82.38亿元，比2010年增长了73.69%。云南石林县教育、文化、卫生、社会保障等社会事业发展也取得较好的成绩，2015年底小学学龄儿童入学率99.71%，初中毕业生升学率96.3%。全县共有各类卫生机构175家，卫生床位1593张，卫生专业技术人员1297人，其中执业（助理）医师411人。城镇职工基本医疗保险参保人数16753人，城乡居民基本医疗保险参保人数214232人，社会养老保险年参保人数158468人。年末城镇登记失业人数581人，城镇登记失业率仅为2.51%。

三、新常态下少数民族州县全面建成小康社会的制约因素

由于历史、自然条件等原因，少数民族州县绝大多数分布在我国经济欠发达地区，其经济社会发展，大大低于全国平均水平，远远落后于先进发达地区。从近期看，少数民族州县除受到自然环境恶劣、经济发展水平滞后、基础设施薄弱、社会发育程度低等因素制约外，同样面临整体经济增速下滑、发展方式转变、增长动力转化、传统产业收缩等诸多挑战。

（一）自然环境恶劣，基础设施建设以及管理成本较高

长江中上游少数民族州县所处地区大都属喀斯特地貌，其地质地貌环境的约束指数高。约束指数是指不利于当地经济社会发展的地质地貌因子的相对作用程度。相关研究表明：地表起伏度、海拔高度、特殊地貌面积、喀斯特面积、地质灾害危险性程度等地质地貌因子对人均GDP、人均财政收入和区域发展成本等方面影响很大。约束指数高的省份主要集中在云南、贵州、四川（主要是川西）、西藏、青海、甘肃等省区。特殊地质地貌区的区域发展成本高，主要表现在：一是交通、水利等基础设施建设成本高。以沪昆、杭瑞高速公路和贵广高铁为例，在云贵高原地区，由于山高坡陡，河谷深切，桥隧比高，施工难度大，致使这些地区基础设施建设成本高，相同等级规格的路面单位建设成本是长江三角洲平原地区的2-3倍。二是政府运行和社会管理成本高。我国8个少数民族省区多为西部地区且分布在特殊地质地貌区，大多山高路陡，交通不便，加上少数民族地区的民俗、宗教、沟通协调等特殊要求，乡镇和村落分散（如贵州省2015年，50户以下的自然村落占全省总村落的66%），教育、医疗、文化等社会公共服务基本设施分布零散，覆盖面窄，基础设施规模效益差，造成公共服务基本设施建设成本和运营成本均高于中东部地区。这在客观上制约了少数民族地区的发展进程，一方面增加了经济社会发展的成本；另一方面，也增加了社会管理的成本。

（二）教育发展滞后，人力资源建设难度大

在我国少数民族的贫困人口中，劳动力文盲半文盲比例约在30%左右，特别是部分人口较少的民族，文盲率更高。2010年，西部从业人员的受教育年限只有7年，比全国平均水平低0.9年，文盲率高达10%。到2020年，在不产生新的文盲的前提下，必须使现有文盲80%以上全部达到小学以上受教育程度，才能保证成人识字率达到全面建成小康的标准。按每人每年扫盲费用千元计，每年大约需要花费7.6亿元。在高等人才培养方面，少数民族地区地方性民族高校由于自身条件的限制，很难吸收和培养出出色的人才队伍。同时，由于少数民族地区人口素质整体偏低，思想观念落后保守导致缺乏竞争精神、创新意识，人力资源建设任重道远。

（三）城镇化率较低，城市的带动作用不够

由于少数民族州县主要分布于偏僻山区，农村人口向城镇扩张存在客观的限制。当前少数民族州县城镇化水平的提升，除了各州县首府（政府）规模扩张等因素外，很大程度上是依靠乡改镇等行政区划的调整手段聚集城镇人口实现的，存在着基础薄弱、功能不全，县城区、镇区对周边地区辐射带动作用不强，城镇设施连接不紧密等情况。《中国西部经济发展报告（2013）》指出，2012年末全国城镇人口数达到71182万人，以城镇人口所占比例表示的城镇化率为52.57%。其中东、中、西部地区城镇化率分别为56.4%、53.4%、44.9%。截至2015年，甘孜人口城镇化率为28.1%、湘西为41%、恩施为40%、楚雄为37%、阿坝为37%，以上民族州县城镇化率均未达到50%，表明西部少数民族地区城镇化进程缓慢，城市发展的带动作用有限。

（四）基础设施薄弱，地区发展水平差异较大

尽管在全国经济转型放缓的大背景下，少数民族地区经济增长仍然出现良好势头，从表3的统计数据可以看出各个民族州县的GDP总量均实现了快速增长，黔东南、黔南、黔西南、西双版纳GDP同比增长率大于10%。但是经济总量还是远远落后于省会城市，从人均GDP来看，少数民族州县的地区发展之间差异很大，如2015年，四川甘孜的人均水平相当于凉山的65.15%，表明少数民族地区经济基础非常薄弱，地区经济发展不平衡。2020年要实现人均GDP标准值31400元，居民人均可支配收入至少达到15000元，基本保险覆盖率超过90%，这对少数民族地区来说，任务是比较艰巨的。全国2020年要全面建成小康社会，少数民族地区必须付出更为艰苦的努力。

表3 2015年部分少数民族州县与西部省会城市经济发展对比

（五）社会发育程度低，现代观念不强

云贵地区、川西、鄂西、湘西少数民族州县地势崎岖、交通闭塞，思想观念、科技文化落后，制约了少数民族州县经济发展、建设小康社会的创造性。由于特殊的地理位置和生活空间，新思维、新观念、新科技、新信息进入到少数民族地区比较缓慢，社会思想意识严重滞后，致使西部地区特别是少数民族聚集的山区在各项事业发展上，不可能与发达地区在同一条起跑线上。加上长期的贫困落后，文化素质低，在接受新事物时，就像有一条无形的枷锁，禁锢了少数民族地区人民的主动性和创造性，导致发展观念落后，创新理念不够。

（六）贫困顽疾扎根，扶贫任务艰巨

近年来，在中央、省的关怀扶持下，少数民族州县基本解决了农村贫困群众的温饱问题，贫困地区经济与社会事业得到了较快发展，但扶贫开发成果离贫困群众的需求和期盼还有一定差距。如贵州有66个县分别集中在乌蒙、滇黔桂石漠化地区、武陵山三大集中连片特困地区，占全省总县数的75%，其中有49个属于国家扶贫开发工作重点县，也主要是少数民族聚居地区，多属深山、高寒、石山和地方病多发区，相当多的人口需要实施扶贫搬迁才能从根本上摆脱贫困。要使少数民族州县2020年整体达到全面小康，任务艰巨、难度较大。

（七）地方财力薄弱，税源结构不稳定

从财政收支来看，2015年，贵州省黔东南州、黔南州、黔西南州一般公共预算收入分别为104.0亿元、110.1亿元、108.2亿元，一般公共预算支出分别为353.7亿元、328.4亿元、272.5亿元；四川省阿坝州、甘孜州、凉山州一般公共预算收入为31.6亿元、31.4亿元、107亿元，，一般公共预算支出分别为213.8亿元、316.4亿元、424.4亿元；湖南省湘西州、湖北省恩施州一般公共预算收入78.4亿元、67.2亿元，一般公共预算支出分别为245.0亿元、321.8亿元。可以看出，少数民族州县经济发展不足，财政供需矛盾突出，大部分财政支出依赖中央和省级财政对民族地区倾斜政策，凭自身之力，难以在短期内迅速脱贫致富建成小康。从税源结构来看，民族地区经济结构单一，上规模、上层次的新增税源不多，主要依靠烟草、电力、本地矿产资源等传统行业，以及建筑、房地产、重点工程等一次性税源的拉动。多数工业企业实体经济产生的税收较少，新的财源增长点较少，财政抵御风险能力较弱。

四、新常态下少数民族州县全面建成小康社会的对策建议

“新常态”意味着中国经济社会发展进入新阶段，意味着我国处于更加重要的战略机遇期，新的发展动能正加快孕育，新的经济增长点正迅速形成。少数民族州县必须尽快适应新常态，抓住新机遇，把转型和跨越发展作为重要任务，充分发挥比较优势，着力实施创新驱动发展战略，切实增强内生发展动力，探索一条少数民族州县加快发展的新路，确保少数民族州县2020年与全国同步建成小康社会。

（一）总体思路

少数民族州县要抓住新常态下我国经济社会发展的机遇，加快转变经济发展方式，树立绿色生态发展理念，充分考虑民族地区实际，给予差别化财税支持政策，加强民族地区基础设施建设，建立城乡基本公共服务均等化体制，助推少数民族州县实现全面建成小康社会。

1.加快转变经济发展方式，抓住发展的总龙头

要坚持用好“看得见的手”和“看不见的手”，实现经济结构战略性调整和创新融合发展双驱动发展相结合，努力形成政府和市场作用的有机统一、相互协调、相互补充、相互促进的新格局。积极创新民族州县经济增长模式，将传统的以投资拉动型为主的单一增长模式转变为依靠投资拉动与文化生态旅游、创新融合发展的多维推进模式。主动适应经济新常态，进一步优化产业结构，加快三次产业结构调整的步伐，着重推进以文化旅游业、优势能源业、生态农牧业和矿产业为主的“多元主导型”发展模式，推动少数民族州县经济社会实现跨越式发展。

2.实施创新驱动发展战略，增强内生增长动力

少数民族州县想要实现同步小康，必须提高创新和科技进步对社会经济发展的支撑力和贡献率，将创新驱动放在更加重要的地位，逐步实现以创新驱动为主。提高民族地区企业的创新能力，进一步强化企业在科技创新中的主体地位，把科技创新落实到新的增长点。努力吸引集聚高层创新领导人才，支持和鼓励自主创新成果转化运用。把提升民族地区应用转化能力和科技创新能力，摆在促进经济新常态发展的核心地位。

3.充分考虑民族地区实际，夯实基本保障能力

发展要素保障能力不足是民族地区脱贫攻坚同步小康面临的突出短板。要加大要素配置向民族自治地区倾斜的力度，结合民族地区的实际需要，完善要素配置政策，强化要素保障，夯实发展基础，支持民族地区基础设施建设。加大财税支持力度，完善民族自治州转移支付，提高一般性转移支付的民族因素的权重，给予民族地区更多的专项资金支持。中央和省级现有的基础设施建设与产业发展专项资金，同等条件下向民族地区倾斜。强化用地和矿产资源开发保障，最大限度增强民族地区脱贫攻坚及加快发展的要素保障能力。

4.加大差别化支持力度，提升自我发展能力

提升民族地区基本发展能力是增强民族地区造血功能的重要举措。着眼于脱贫攻坚同步小康的重点领域，加大差别化的支持力度，除大幅度增加预算内投资外，还可以引入开发性、政策性金融资金，拓宽资金渠道。要把强化外部支持和内生发展相结合，切实提高民族地区自我发展能力，走出民族地区弯道取直、后发赶超的新路子。

5.守住生态“ 底线”，践行绿色发展

（1）守住生态“底线”，主要是必须在坚持以经济建设为中心的同时，着力改善生产生存环境。利用后发优势，依靠科技进步，强调民族地区生态环境保护，兼顾经济效益和生态效益，使生态环境和社会经济协调发展，切实增加环境保护贡献率，走可持续发展的道路。

（2）践行绿色发展，实质就是处理好绿水青山与金山银山的关系，处理好经济发展与保障人民群众环境权益的关系。既将绿水青山视为金山银山，又将绿水青山视为子孙后代可持续发展的靠山，把人民群众对美好生活的向往看作是绿色发展的重要价值目标。要在生态文明顶层设计上下足功夫，重点完善主体功能区制度，严格执行土地利用总体规划，守住耕地保护、开发强度、生态保护“三条红线”。

（二）具体对策措施

少数民族州县在全面建成小康社会的进程中，结合自身实际，大力发展少数民族州县特色产业，建立完善相关支持政策，加大扶贫资源投入，优化经济发展环境，着力推进城镇化进程，促进民族的繁荣进步，实现全面建成小康社会的目标。

1.建立和完善相关财政税收政策

（1）完善中央与地方财政投入分担机制。按照事权与支出责任相适应原则，合理划分各级政府促进少数民族州县全面建成小康社会事权和支出责任。综合考虑民族地区全面建成小康的特殊性和重要性，适度加强中央事权，并相应承担和分担支出责任，积极争取少数民族州县基层政权建设、维护社会稳定、社会民生改善、生态保护等项目的国家投入比例。

（2）实行差别化财政补助政策。持续完善省以下财政体制机制，对行政性收费、专项收入、政府性基金等省级财政分享收入原则上全部通过专项项目或结算补助安排返还少数民族州县。同时，充分考虑民族地区多为贫困地区和边远地区的实际，加大一般性转移支付的力度，增强转移支付资金使用的针对性，对困难地区、民族地区重点民生项目给予优先保障。

（3）强化财政金融互动发展。加强财政金融互动，综合运用贷款奖补、风险补贴、费用补贴等支持方式，鼓励金融机构在少数民族州县设立分支机构。鼓励金融机构创新金融产品和服务方式，通过开展产业发展专项贷款等方式，撬动金融资金支持少数民族州县发展。健全财政支持民族地区发展的绿色信贷、互联网金融和移动金融，激励引导民族地区发行产业发展债券、创设发行结构化信托产品等政策措施，积极探索建立财政对金融机构投资风险的利益补偿机制。

（4）健全完善财政扶贫体制机制。落实贫困地区基本财力保障机制，统筹安排各项财政收入和上级补助资金，确保贫困地区基本保障支出足额落实。不断健全中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，层层签订脱贫攻坚任务书，逐级压实脱贫攻坚责任。既要充分足额安排财政专项扶贫资金，加大对贫困地区的支持力度，发挥贫困县统筹整合使用资金的主体作用，又要按照国家和各地扶贫开发政策要求，开列财政扶贫资金支出的负面清单，构建多元化财政扶贫资金运行和监管机制。同时加强财政扶贫资金绩效考核，对扶贫工作成效好、扶贫资金使用效益好的地区，在分配相关资金时给予奖励和倾斜。

（5）调整民族地区税制结构。建议国家从顶层设计入手，因地制宜为少数民族州县量身打造适合不同地区不同程度的税收政策，赋予少数民族地区政府一定的税收裁量权。对那些对少数民族发展有较强拉动作用的名优、特色重点产业，以及那些发展潜力大、有明显区域优势的行业，下大决心予以扶持，尽快提高少数民族地区整体区域的经济竞争力。

2.大力发展少数民族州县特色产业

（1）加大对生态旅游产业的支持力度。生态旅游是少数民族州县经济发展的重要支柱产业，充分利用民族地区如云贵川、湘西等地丰富的旅游资源，积极支持具有少数民族特色的生态旅游产业，争取把少数民族州县打造成为国家级旅游示范区。完善生态旅游景区基础设施，加快重点景区基础设施建设，推广生态旅游要素标准建设与管理，重点支持旅游道路、停车场、游客服务中心、旅游厕所、旅游标识、旅游安全保障、医疗急救服务等基础设施。用好专项补助和小城镇建设专项补助，支持建设一批重点生态旅游乡镇。

（2）集中扶持特色优势农牧业发展。大力打造“菜薯烟油果药茶，畜加劳务乡村游”等扶贫特色产业，突出绿色、高原、生态特点，在资源环境承载范围内有序开发少数民族州县特色优势农牧业。继续加大退耕还林、退牧还草力度，继续实施草原生态奖补政策，即实施草原禁牧补助和草畜平衡奖励补助、农（牧）民生产资料综合补贴，继续实施水土流失治理、沙化石漠化防治等生态保护重点工程。推进特色农牧产品基地建设，重点发展特色优质水果、牲畜种养殖、中药材等绿色农牧产品，围绕农牧产业链不同环节支持培育一批企业，加强打造少数民族州县特色品牌。

3.增加扶贫资源投入，提升精准扶贫质量和反贫困实效

解决少数民族州县贫困问题，还需紧密围绕“十三五”规划，大力实施精准扶贫、精准脱贫战略。要充分将区域经济发展、社会发展水平提升、基本公共服务均等化、教育扶贫、人口政策基础性减贫、扶贫开发、社会扶贫与帮扶等多项反贫困政策结合起来，强化反贫力量合力。第一，对于民族地区的连片特困地区，要继续执行连片开发、整乡推进、整村推进等策略，并且在连片开发中，要高度重视打破行政区划的限制，在产业发展中要重视集中连片特困地区产业扶贫的规模化导向，统一规划、充分利用连片相似自然资源，从而增强贫困农户从产业扶贫中的受益能力。第二，完善产业扶贫项目，充分培育农村新型经济组织并发挥其带动作用，使贫困户在产业发展中能够参与到更高的产业链环节中。同时积极发展农业保险制度，降低贫困农户在产业扶贫项目中可能面临的市场风险。第三，加大扶贫资源的投入力度以及资源使用的整合力度，以增强民族州县贫困户自身发展能力为主线，提高各类扶贫资金、资源的有效使用程度。第四，进一步发挥社会保障的兜底保障作用。坚决守住民生底线，进一步织密扎牢民生保障网，让少数民族州县群众拥有更多获得感和满意度。

4.全面优化经济发展环境，增强自身造血功能

（1）支持扩大对外开放水平。坚持把改革开放作为少数民族州县经济发展内在动力和缩小区域发展差距的关键途径，支持少数民族州县在人才、信息、技术、资金、项目等方面“引进来”与“走出去”，与经济发达地区建立长期稳定的合作伙伴关系，加强同经济发达地区的对口支援和经济技术协作，建立合作产业园区，增强吸引外资、利用外资、扩大外商投资规模和自身经济发展的能力。同时要以进入高铁时代、开启大数据时代为契机，积极融入“一带一路”和“长江经济带”建设，提升区域对外开放的整体功能和区域创新能力。积极主动参与构建开放通道和物流体系，进一步完善高速铁路、高速公路、民用航空、便捷水运为一体的立体开放通道体系，大力发展现代物流企业、物流园区和物流新业态。要始终把招商引资放在县域经济发展的重中之重，着力促进投资贸易便利化，大力发展跨境电商等新型贸易方式，全面提升少数民族州县对外开放水平。

（2）支持各类人才引进培养使用。制定少数民族州县人才计划，坚持培养与引进相结合，更加注重人才使用，逐步提升人力资源综合素质和能力。整合职业教育发展等相关经费，加大对现有从业人员专业培训力度，推进少数民族州县职业教育发展，着力解决短缺技能劳动者的问题。改革用人机制，提高人力资源的利用效率。加强政策引导和扶持，支持返乡农民工、大学毕业生、专业技术人员等开展自主创业，通过自主创业促进少数民族州县发展。

（3）加大科技创新投入力度。少数民族州县要推进高新技术产业的发展，一方面需要争取更多的中央、地方专项科研经费，基于本地特点建造更加广阔的科研创新平台、重点实验室、技术研究中心，大量培养与引进高层次研究人才。另一方面要加大创新成果的转化力度，通过科技工作的持续推进最终形成研发→产出→转化→产业化的科技创新型产业链发展模式。

5.建立统一的城乡基本公共服务均等化体制

（1）建立城乡统一的基本公共服务供给体制。必须打破限制城乡资源有效流动的制度障碍，建立城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、社会保障制度和统筹城乡基础设施建设的保障体系。全面推进少数民族州县新型农村合作医疗制度建设，加强农村三级卫生服务网络和农村社区卫生服务体系建设，把基本医疗保险制度覆盖城乡全体居民，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖和城乡社会救助全覆盖。

（2）建立有效的农村基本公共服务供给的决策和监督机制。在国家财力有限的前提下，应根据农民对农村基本公共服务的重要性和满意度排序，优化公共投入对不同基本公共服务的投资顺序，逐步解决农村基本公共服务数量不足和质量低下的问题。要建立有效的监督机制来规范地方基层政府的决策行为，加强对公共服务决策活动的监督，提升地方政府公共服务的输出绩效，确保公共资源的合理使用。

（3）建立多元化的基本公共服务供给机制。在发挥政府主导作用的同时，充分发挥市场和社会在提供农村公共服务方面的作用，允许外资和民间资本进入农村服务领域，形成政府、市场、社会相结合的多元复合安排，实现农村公共服务多元化供给格局，提供农村基本公共服务的供给效率。鼓励社会多方面力量参与供给，通过引入市场竞争方式实现公共产品供给的市场化、社会化，形成多元竞争局面，构建多层次的公共产品供给结构，提高政府的公共服务效能，改善公共服务质量，强化公共产品生产和供给的竞争性，提高公共服务的运行效率和专业化水平。

6.着力加快城镇化建设进程

一是优化产业发展环境，建设相关的配套设施保证城镇化建设过程中农民的就业环境，健全社会保障体系。二是完善就业服务体系，拓宽就业渠道，创造条件增加就业人数。三是加大公用设施与社会福利设施的建设力度，让群众生活环境更加方便、安全、优美。四是深化分配制度改革，以共同富裕为目标，扩大中等收入者的比重，提高城乡居民的收入水平。