新时代中国特色社会主义军事审计制度：建设成就、存在不足与完善路径

朱殿骅

内容提要：党的十八大以来，军队审计事业迎来了大变革、大发展，军队审计体制实现了体系性重塑，军队审计运行机制不断健全，军队审计法规制度也日臻完善，以习近平强军兴军思想为指导的中国特色社会主义军事审计制度基本形成。与此同时，当前军事审计制度中还存在着审计工作配套机制不够健全、与相关法规制度衔接不够顺畅和审计职业化建设滞后的问题，亟待予以解决。为此，应当健全协调对接机制、军地协作机制、结果运用机制和信息公开机制等军队审计工作配套机制，做好军队审计法规与《审计法》、军队行业法规和其他监督法规的衔接，从健全职业准入和退出机制、优化职业教育培训体系和完善职业保障机制等方面加强军队审计职业化建设。

一、引言和文献综述

党的十八大以来，在以习主席为核心的党中央和中央军委的有力领导下，军队审计事业迎来了大变革、大发展，军队审计体制实现了体系性重塑，各项审计工作机制不断健全，军队审计法规制度也日臻完善，以习近平强军兴军思想为指导的中国特色社会主义军事审计制度基本形成。新的军队审计体制机制建立以来，各级军队审计机构着眼发挥军队审计的监督、服务、防范和评价功能，坚持全面覆盖、问题导向、严格依法、客观公正，在查找和揭示财经违法违纪问题、推进反腐倡廉、堵塞财经管理制度漏洞、促进相关法规制度机制健全等方面发挥了重要作用，改革成效凸显。近五年来，各级军队审计机构共审计全军和武警部队单位（部门）3万余个（次）、团以上领导干部9000余名，一批责任人被严肃问责。“统管统派、区域设置”的军队审计新体制运行当年，审计查出的财经违法违纪问题金额即较上一年度增加了51%，移送的违法违纪问题线索也大幅增加。党的十九大提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，并且通过了关于《中国共产党章程（修正案）》的决议，将习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章，为新时代党和国家各项事业发展确立了大政方针和行动纲领。新的时代背景下，军队审计应当始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党在新时代的强军目标为引领，进一步完善中国特色社会主义军事审计制度，努力为国防和军队建设贡献更大力量。

军队审计是国家审计的重要组成部分。当前，研究中国特色社会主义审计制度的文献非常多，研究中国特色社会主义军事审计制度的文献比较少，学者们大多从一两个方面切入，提出完善军事审计制度的对策建议，对其进行系统性研究的则更少。易有明等（2012）对军队审计运行机制进行了研究，认为为充分发挥“免疫系统”功能，军队审计应当积极推进微观审计向宏观审计转变、事后审计向全程审计延伸、真实合法审计向绩效审计拓展，建立公开征集审计项目机制，改进结果运用机制，建立审计问责机制。崔俊、郝万禄（2012）在总结军队审计建设发展历程和经验的基础上，提出推进军队审计建设科学发展，必须立足于军队审计的本质属性，不断创新审计理念；立足于服务军队建设大局，积极拓展审计领域；立足于改进完善审计手段，大力加强审计信息化建设。孟虹、黄薇（2012）在分析全面建设现代军队审计的时代背景、建设成效和不足的基础上，提出了全面建设现代军队审计的基本思路，要着眼加快转变战斗力生成模式，突出审计重点；着眼军队现代化进程，拓宽审计监督领域；着眼推动军队审计创新，健全审计运行机制；着眼加强审计工作规范，完善审计法规体系；着眼促进审计力量建设，注重审计人才管理。张旭等（2014）对国家审计在审计理念、组织架构、方法手段、结果运用、质量管控、队伍建设等方面的好的经验做法进行了分析，并提出了军队审计的借鉴思路。连恒（2014）从问题导向的视角出发，对军队审计制度改革提出了四点对策建议：一是“跟得上”，即在扩大审计职能上，要跟得上军队使命任务拓展；二是“盖得住”，即在把握审计重点上，要盖得住军事经济主要领域；三是“破得了”，即在增强审计独立性上，要破得了现有体制机制障碍；四是“推得动”，即在用好审计结果上，要推得动意见建议落实运用。开先奎、杨韶祥（2015）认为新形势下应当着眼规范施审、完善审计运行机制，着眼形势需要、创新审计工作模式，着眼时代发展、推进审计手段建设，以及着眼持续发展、优化审计工作环境。崔山国等（2016）对“统管统派、区域设置”的新体制下军队审计组织管理模式和运行机制进行了分析，认为应当坚持军委审计署和驻战区审计局这“两级指挥部”的领导，健全协作机制、审计结果运用机制和对审计的监督机制、审计责任追究机制等。陶丹、房谋仕（2016）提出新体制下应当进一步完善军队审计计划和现场管理制度，提升审计管理水平；完善军队审计协作制度，优化审计力量运用，以及完善军队审计资源共享制度，全面提升审计效率。井浩、赵建平（2017）针对新体制运行后仍然存在的一些障碍矛盾和困难问题，提出了要加强计划一体统筹，一方面从顶层抓总，科学区分监督界面、安排重点任务，一方面从内部抓细，合理选择审计对象，分配审计资源；要加强军内衔接，细化审计抄报制度、完善结果运用制度、建立整改反馈制度等；要加强军地联审联查，从《审计法》的层面作出明确授权，同时制定军地联合审计制度规定以及相关部门的配合制度；要加强人员关怀保障，完善审计干部交流制度，完善津贴补贴制度，以及建立人文关怀制度等。对相关文献进行梳理可以发现，系统的对中国特色社会主义军事审计制度进行研究的文献非常少，特别是2016年6月军队审计按“统管统派、区域设置”的新体制运行之后，缺乏对改革成果及还需进一步解决的问题进行系统研究的理论成果。

本文首先将简要回顾党的十八大以来中国特色社会主义军事审计制度建设所取得的主要成就，其次将从问题导向的视角出发对当前军事审计制度建设中尚待解决的问题或存在的不足进行总结梳理，最后针对这些问题或不足有针对性地提出新时代进一步完善中国特色社会主义军事审计制度的具体路径。

二、当前中国特色社会主义军事审计制度建设所取得的主要成就

党的十八大以来，中国特色社会主义军事审计制度建设取得历史性成就，“统管统派、区域设置”的军队审计新体制正式建立，军队审计职能和审计职权得到丰富拓展，军队审计运行机制不断健全，系统完备、层次分明的军队审计法规体系被建立起来。

（一）建立了“统管统派、区域设置”的军队审计新体制

2013年底军委扩大会议上，习主席指出，军队政策制度改革还有一个重要方面，是要把钱和物管好用好，提高军事经济效益，重点是预算管理和审计制度改革，为军队审计体制改革埋下了伏笔。2014年10月古田全军政治工作会议上，习主席宣布将解放军审计署从原总后勤部划归中央军委建制领导。2015年11月军委改革工作会议上，习主席明确提出，组建中央军委审计署，进一步改革审计监督体制，全部实行派驻审计。2016年1月，军委机关由“总部制”调整为“多部门制”，原有的总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部4个总部正式调整为15个军委机关部门①包括办公厅、联合参谋部、政治工作部、后勤保障部、装备发展部、训练管理部和国防动员部等7个部（厅），纪律检查委员会、政法委员会和科学技术委员会等3个委员会，以及战略规划办公室、改革和编制办公室、国际军事合作办公室、审计署、机关事务管理总局等5个直属机构。，军委审计署位列其中之一。在完成对军队审计机构和审计人员的转隶接收后，2016年6月1日起，军队审计系统正式按“统管统派、区域设置”的新体制运行。在过去的军队审计体制下，军队审计是作为军队单位后（联）勤机关的一个业务部门存在，由后（联）勤机关首长领导，称为“军队审计部门”，如军区在联勤部下设审计局，集团军在后勤部下设审计处。在这种体制下，上级军队审计部门和下级军队审计部门之间并无领导关系，只存在业务上的指导关系，各级军队审计部门都是为各自所属的后（联）勤机关乃至单位党委服务的。新体制下，军队审计从原先的后（联）勤机关中独立出来，作为独立的军事经济监督机构而存在，称为“军队审计机构”。新体制下，军队审计自成体系，军委审计署由中央军委直接领导，实行“三级两派”，即军委审计署向五大战区派驻审计局（其中向西部战区派驻两个审计局），各战区审计局按行政区域派驻地区审计中心，下级军队审计机构对上一级军队审计机构负责并报告工作。新体制下，军队审计的独立性显著提升，为进一步发挥审计监督功能作用提供了体制保证。为了更加直观地体现“统管统派、区域设置”的突出特点，我们将新旧体制的主要差异归纳如表1所示。

（二）赋予了军队审计新的职能且丰富拓展了审计职权

新体制下，为进一步发挥军队审计在军事经济监督体系中的重要作用，更好地服务于依法治军、从严治军，中央军委赋予军队审计的职能无论是宏观上还是微观上都得到了深化拓展。宏观上，新颁布的《军队审计条例》中明确提出了军队审计在国防和军队建设中所担负的“监督、服务、防范和评价”功能作用。微观上，《军队审计条例》将政策法规审计、无形资产审计、价格行为审计和军民融合项目联合审计纳入到军队审计的职能中来，进一步拓展并厘清了军队审计的职能边界，为审计监督有效覆盖到相关军事经济活动的全过程、全领域提供了法制保障。“权责对等”是审计法规制度设计的一条重要原则，新体制下，军队审计被赋予了更多的职能任务，承担了更重的责任，必然需要以与之相对等的审计职权来提供保障。《军队审计条例》在原先军队审计法规的基础上，进一步丰富了军队审计职权，明确了军队审计机构和审计人员的审计知情权、采集电子数据权、检查资料权、调查取证权、查询存款权、保全证据权、审计制止权、审计处理处罚权、审计建议权、审计通报公布权和提请协助权等11项具体审计职权。关于审计职权的拓展情况下面还将作详细介绍，此处不再赘述。本部分分别从宏观职能、事项范围和具体职权三个方面来分析军队审计制度的变化情况。

表1 新旧军队审计体制的主要差异

1.军队审计职能得到了发展

党的十八大以来，在中央军委的大力领导下，军队审计在军事经济监督体系中的地位作用更加凸显，军队审计职能得到了进一步发展，具体体现在两个方面。一方面，在纵向上，作为军队审计核心职能的监督职能得到了进一步强化。新的军队审计体制将监督主体从责任主体中剥离出来，解决了长期困扰军队审计的同体监督难题，有效提升了审计监督的独立性，为提升审计监督效果提供了有力保障。新体制下，军队审计事项范围得到了拓宽，军队审计职权得到了丰富，审计全覆盖等一系列运行机制得到建立，审计监督力量得到整合优化，这些都有效保证了军队审计监督职能的强化。从公开报道来看，新的军队审计体制运行当年，审计监督职能即得到显著加强，审计查出的违法违纪问题金额同比增长51%，移送违法违纪问题线索数量大大增加。另一方面，在横向上，军队审计职能由批判性职能向建设性职能拓展，形成了监督、服务、防范、评价并重的新格局。审计监督并不是最终目的，而是手段，其最终目的在于维护军队财经秩序，提高军事经济效益，促进军队党风廉政建设。因此，监督职能作为军队审计的核心职能固然十分重要，但服务、防范、评价等衍生职能对于发挥军队审计的建设性作用，推进依法治军从严治军而言同样十分重要。服务职能是新体制下军队审计的一项重要职能，一方面，军队审计机构作为贯彻军委主席负责制的专门经济监督机构，对军委负责并报告工作，应当切实当好军委宏观决策的“大参谋”，从政策制度、运行机制、管理模式等方面为军委首长决策提供参考依据；另一方面，军队审计机构在揭示和查处问题的同时，还应当为审计监督对象当好财经政策法规的讲解员、有效整改问题的指导员、信息情况反馈的联络员。防范职能是新体制新形势对军队审计提出的更高要求，军队审计机构被赋予了更加丰富的审计职权，相对于其他监督主体具有深度涉及各项军事经济活动的信息优势，因而自然有能力有责任及早发现军事经济活动中的潜在性、苗头性、倾向性问题，及时揭露风险隐患，向有关部门发出预警，从而实现防患于未然。评价职能是军队审计“监督、鉴证、评价”三大传统职能的组成部分，作出审计评价是军队审计程序中审计终结阶段的一项重要内容，是形成审计报告的基础，对于领导干部经济责任审计，还需要按照优秀、称职、不称职三个等次对领导干部履行经济责任情况确定评价结果，新形势下，绩效审计开展得越来越多，客观公正准确地对绩效情况作出评价是军队审计机构面临的重要任务，为此军队审计机构应当充分发挥其独立性特点、信息优势和专业特长，谨慎、客观、依法、公正地作出经得住检验的评价结果。

2.军队审计事项范围得到了拓宽

新体制下，为了实现军队审计全覆盖，军队审计事项范围在原先基础上得到了拓宽，政策法规审计、无形资产审计、价格行为审计、军民融合项目联合审计成为军队审计的新内容。此外，军队单位可以委托社会审计机构进行工程、物资、服务等采购价格审计，军队审计机构有权对其审计结果进行核查。首先，政策法规审计实现了军队审计监督疆域的新突破。根据新颁布的《军队审计条例》的规定，军队审计机构可以对“与经济活动有关的政策法规、标准制度、规划计划的制定和执行情况”进行审计监督。“计划的浪费是最大的浪费”，相比于国家审计近年来所开展的政策法规执行审计，军队审计将监督关口前移到政策法规、标准制度和规划计划的制定环节，实现了对经济活动生命周期的全覆盖，从而能够从源头上减少不合理的财经法规制度的产生和提高经济活动的绩效。其次，无形资产审计、价格行为审计将军事经济活动中的新情况纳入到了审计监督范围中来。随着人民军队向信息化、现代化发展，对无形资产的管理越来越受到重视，将对知识产权、专有技术等无形资产的形成、管理和处置纳入到审计监督范围之内，有助于促进相关单位和部门加强对无形资产的管理，避免无形资产流失，提升无形资产的使用绩效，促进其向战斗力和保障力转化。随着市场经济的发展，军队的建设和发展在很多地方需要市场经济主体的参与，军队审价机构、财务评估机构的价格行为是军事经济活动新的表现形式，将其纳入军队审计监督范围同样十分必要。再次，军民融合项目联合审计有效解决了国家审计和军队审计间的接合问题。随着军民融合发展上升为党和国家的一项重要战略，军地双方共同参与的军民融合项目必然会越来越多，由于这些项目中涉及的经济活动横跨军地双方，资金往往由军队单位流向地方企业、单位或机构。在过去的审计制度下，军队审计机构只能够对资金在军队单位内部流动的这一阶段进行审计监督，而国家审计机关只能够对资金流入地方企业、单位或机构的这一阶段进行监督，且只有国有企业、行政事业单位所参与的才属于法定监督范围，再加上两者之间的监督缺乏有效对接，监督时机上难以有效同步，容易造成军民融合项目的审计监督空白。为此，《军队审计条例》明确规定，“军队审计机构对重大基础设施建设、武器装备科研生产、军队人才培养、军队保障、国防动员等方面军民融合发展项目，以及其他涉及军地双方的经济活动，可以会同国家审计机关开展联合审计”，有效解决了对军民融合项目的审计监督中存在的国家审计和军队审计之间的接合问题，为审计监督有效覆盖军民融合项目的全过程、实现监督合力提供了制度保障。最后，对社会审计机构审计报告进行核查有效平衡了全覆盖要求和人少事多矛盾。新体制下，虽然军队审计机构人员编制规模较之前有所增加，但面对繁重的审计任务和全覆盖要求，人少事多的矛盾依然十分突出。为此，《军队审计条例》明确“军队单位可以按照国家和军队有关规定，选择有相应资质的社会审计机构对工程、物资、服务等采购项目实施价格审计”，通过购买审计服务的途径将一部分与军事斗争准备关联度较低、保密性要求不高的价格审计业务外包给社会审计机构承担，以减轻军队审计机构的负担，确保其能够围绕主责主业开展审计监督。为保证购买审计服务后相关领域不出现监督真空，避免社会审计机构发生寻租、合谋等违法违规行为，《军队审计条例》明确军队审计机构可以对社会审计机构的审计报告进行核查。

3.军队审计职权得到了丰富

新体制下，军队审计职权得到了进一步丰富，在原有审计职权的基础上新增了采集电子数据权，拓展了检查资料权和查询存款权的行使范围，基本形成了检查、处理、保障“三位一体、功能全面”的军队审计职权体系，有效解决了“审不到边、触不到底”的问题。一是新增了采集电子数据权。随着信息化的发展，军队单位的很多经济活动都依靠信息化系统来完成，在过去的军队审计法规中，虽然军队审计部门和审计人员被赋予了检查资料权和调查取证权，但对于电子数据只是明确了“审计部门有权检查被审计单位运用电子计算机管理财务收支电子数据的系统和电子计算机技术文档”，对于业务数据则并未明确授权，这就造成实际工作中审计人员在获取被审计单位的业务数据时遇到重重困难。为此，《军队审计条例》中将采集电子数据权单独作为一项审计职权列出，明确“军队审计机构有权采集军队单位涉及经济活动的电子数据，有关单位应当按照军队审计机构要求开放相关数据库和网络访问权限，提供技术文档，按时报送数据，不得拒绝、阻碍、篡改、隐匿”，为军队审计机构采集电子数据提供了法规制度保障。二是拓展了检查资料权的行使范围。新体制下，《军队审计条例》在检查资料权中新增加了“军队审计机构办理审计事项，有权检查与审计事项有关的资料、资产和数据存储存放的介质、设备和场所”的规定，在一定程度上扩大了检查资料权，为充分获取审计证据提供了有力保证。实践表明，通过检查相关资料、资产、数据存储存放的介质、设备和场所，往往能够获取到更加全面的审计证据，查找和发现新的问题线索，从而扩大审计成果。三是拓展了查询存款权的行使范围。一方面，在查询单位存款上，将有关人员的公务卡与被审计单位、被审计领导干部所在单位在金融机构的账户、存款相并列作为军队审计机构有权查询的对象，体现了公务卡中资金的公有属性；另一方面，在查询个人存款上，增加了“被审计领导干部所在单位有资金非正常转入个人账户”这一情形，从而解决了“有证据证明被审计单位、被审计领导干部所在单位以个人名义在金融机构存储公款”这一情形范围设定过窄的问题，有效拓展了查询存款权的行使范围。

（三）健全了科学化、规范化、法治化的审计运行机制

审计运行机制主要解决军队审计机构和审计人员如何开展审计工作、审计监督如何发挥作用等问题，是中国特色社会主义军事审计制度的重要构成部分，是联接审计体制和审计制度的骨骼。军队审计制度恢复建立以来，经过三十多年的发展，军队审计运行机制不断健全。特别是党的十八大以来，军队审计体制实现了历史性重塑，过去制约军队审计监督效果的诸多机制性障碍被彻底破除，科学化、规范化、法治化的军队审计运行机制体系被建立起来，为提升审计监督效果、更好地服务于依法治军、从严治军提供了有力保证。

1.健全了审计工作计划机制

新体制下，军队审计进一步健全了审计工作计划机制，明确军队审计计划主要由全军中长期审计建设计划、年度审计工作安排和年度分项审计工作方案组成。其中全军中长期审计建设计划由中央军委审计署根据中央军委决策部署、军队建设发展规划，结合军队审计形势要求和发展方向来编制，其内容主要包括中长期军队审计工作的形势分析、指导思想、发展目标、工作任务、资源保障和落实举措等，以每五年为一个周期进行编制。全军年度审计工作安排由中央军委审计署根据中央军委年度工作要点、中央军委领导指示要求、全军中长期审计建设计划和部队财经管理现状以及审计需求，结合审计资源来编制。中央军委审计署直属审计中心、驻战区审计局和地区审计中心，根据全军年度审计工作安排，拟制本审计机构年度审计工作安排。年度审计工作安排的内容主要包括年度工作思路、工作目标、任务安排以及审计项目和工作要求等。全军年度分项审计工作方案由中央军委审计署根据全军年度审计工作安排确定的审计任务来制定，其主要内容包括审计目的、审计范围、审计重点、组织方式、任务分工、实施步骤和审计要求等。为落实军队审计全覆盖要求，中央军委审计署在制定审计工作计划中坚持“四审”工作思路，即“预算决算年年审、重点领域系统审、重大项目跟踪审、领导干部周期审”，对重要岗位领导干部实现“五年轮审一遍”，确保军队审计监督的零死角、无禁区。

2.健全了审计项目组织实施机制

新体制下，军队审计工作流程得到进一步细化和优化，审计项目组织实施机制更加健全。《军队审计条例》和《军队审计准则》对军队审计项目的组织实施全流程作出了细化规定，规范了成立审计组、开展审前调查、编制审计实施方案、开展审前培训、下达审计通知、审计进点、审计查证、编写审计组审计报告、审计报告的复核审理、出具审计机构审计报告和作出审计处理等具体审计步骤中的程序要求。以开展审前调查为例，旧体制下仅由《军队审计程序规定》的第十条对其作出规范，该条明确了审前调查的主要方式（共2项：走访、信函）、主要内容（共6项，其中第6项为兜底条款）。新体制下，则由《军队审计条例》第四十四条对审前调查作了一般性规定，由《军队审计准则》对审前调查作具体性规定，详细规范了审前调查应达到的职业判断目标（共6项）、审前调查对象（共4类，第4类为兜底条款）、审前调查方式（共4类）方法（共6类，第6类为兜底条款）和审前调查的主要内容等，关于审前调查内容，也由6项拓展为8项，并对领导干部经济责任审计项目和重大任务、重大工程、装备采购、科研试验、军民融合等专项审计项目的审前调查内容作了补充规定，对政策法规、标准制度、规划计划审计项目的审前调查内容作了单独规定。

3.健全了审计报告及结果运用机制

新体制下，为进一步确保审计工作质量和有效管控审计风险，军委审计署对审计报告的程序作出了调整优化，吸收借鉴国家审计制度建立了审计报告的复核、审理制度，明确了军队审计机构业务局（处、室）对审计组审计报告的复核职责和军队审计机构综合局（处）的审理职责，并通过《复核意见书》和《审理意见书》对复核、审理过程进行文书控制，确保复核、审理工作的质量。在审计结果运用上，新的军队审计法规制度对审计处理的规定进行了简化，明确了以下三类情形：（1）属于审计职权范围内的，可以作出审计决定，必要时责令相关责任人作出书面检查，进行审计约谈，给予通报批评；（2）属于需要由相关单位或者主管部门进行纠正、处罚的，移送有处理权的单位、部门处理；（3）属于涉嫌违纪违法的问题线索，移送军队纪检、保卫部门或者军事司法机关处理。在具体处理措施当中，新增加的审计约谈作为一种柔性措施，是对其他刚性措施的有益补充，如果使用得当，可以将违法违纪问题遏制在萌芽状态，从而达到“治未病”的效果。新的军队审计法规制度还对军队审计机构办理问题线索移送报批的时机和各级军队审计机构对拟移送问题线索进行复核、审理的时限作出了具体规定，从而确保审计移送工作更加规范有序。在审计结果运用上，《军队审计条例》还明确规定，“军队单位应当把审计结果作为加强和改进财经管理，进行干部考核任免、教育管理、述职述廉、奖惩问责，以及开展纪检、巡视、检察等工作的重要依据”，对于审计结果运用情形的规定较之前更加细化。

4.健全了审计工作保障机制

新体制下，为确保“统管统派、区域设置”的军队审计新体制的有效运行，有效解决军队审计机构从监督对象中独立出来后的信息传导问题，军委审计署专门建立了审计信息抄报机制，明确军队单位应当将涉及经费预决算、物资采购、军事设施建设、装备建设、资产管理等方面的重要文件资料和电子数据，以及组织的演习演练、大型会议等重大活动情况，及时抄送或者通报军队审计机构。为确保审计独立性，避免审计过程和审计结果受到外部因素干扰，军委审计署还建立了干预审计行为登记报告机制，明确军队审计人员遇有干预审计工作行为，应当填写《干预审计工作行为登记报告表》，并按规定的时限和程序向上级报告。及时准确地登记和报告干预审计工作行为，不仅是军队审计人员的一项重要工作职权，同时也是军队审计法规赋予审计人员的责任。

5.健全了审计质量控制机制

新体制下，军委审计署进一步健全了以分级质量责任制为核心的军队审计质量控制机制，分别明确了审计组成员、审计组组长、军队审计机构业务局（处、室）、军队审计机构综合局（处）和军队审计机构负责人的质量管理责任，有效确保了各个层级责任清晰、权责对等。除分级质量责任制外，军队审计法规中还明确了审计质量检查、优秀审计项目评选、审计档案管理制度等审计质量控制机制，为军队审计机构全面有效地做好审计质量管控提供了良好的制度保障。

（四）建立了系统完备、层次分明的军队审计法规体系

军队审计体制由“党委领导、按级负责”调整为“统管统派、区域设置”后，军队审计在职能定位、领导关系和管理模式等方面都发生了重大变化，根据改革与立法相衔接的要求，军委审计署着眼履行审计监督使命任务的现实需要和依法治军从严治军的要求，加紧推动《军队审计条例》的制定颁布。2016年12月17日，中央军委主席习近平签署命令，发布新修订的《军队审计条例》，自2017年1月1日起施行。与之前的《中国人民解放军审计条例》相比，新修订的《军队审计条例》由8章58条扩充为11章77条，其中实质性修订达220多处。《军队审计条例》实现了对原《中国人民解放军审计条例》和《军队领导干部经济责任审计规定》中相关内容的整合，《军队审计条例》颁布施行后这两部军队审计法规相应废止，由此实现了军事法规层面仅由一部《军队审计条例》来对军队审计工作作出规范，即“一部条例管审计”，赋予了《军队审计条例》母法地位。2017年12月，军委审计署制定颁布了《军队审计准则》，自2018年1月1日起施行。《军队审计准则》深入贯彻落实习主席关于加强军队审计监督的一系列重要决策指示，围绕推动《军队审计条例》贯彻落实、提高依法审计质量水平、构建新时代军队审计法规体系，在总结提炼近年来军队审计成熟做法和实践成果的基础上，同时吸收借鉴国家审计经验，对军队审计机构开展审计监督的基本程序、执业标准和评价尺度等作出了全面系统的规范。《军队审计准则》是《军队审计条例》的下位法，其内容构成了对《军队审计条例》的有益补充。当前，《军队审计指南》还处在制定当中，待其制定颁布后，即构建起由《条例》《准则》《指南》构成的三级军队审计法规体系，较过去相比，整个法规体系更加系统完备、层次分明。

三、当前中国特色社会主义军事审计制度建设中存在的不足

党的十八大以来，中国特色社会主义军事审计制度建设取得丰硕成果，“统管统派、区域设置”的军队审计新体制显著提升了军队审计监督的独立性权威性，“派”的权威和“驻”的优势在审计成果中得到充分体现；军队审计职能任务得到拓展，形成了以监督为主业，监督、服务、防范、评价四大职能并重的新格局，军队审计事项范围得到拓宽，审计职权也相应得到丰富拓展，为军队审计机构和审计人员有效履行审计监督职责提供了坚强保障；科学化、规范化、法治化的审计运行机制也基本建立起来。然而，与中央军委对军队审计寄予的高度期望相比，与依法治军、从严治军的目标要求相比，与新时代中国特色社会主义军事审计制度的应然形态相比，当前还存在着以下几点不足。

（一）审计工作配套机制还不够健全

当前，虽然科学化、规范化、法治化的审计运行机制已经初步建立起来，但在审计工作配套机制上仍然存在着不健全、不完善的地方，主要表现在协调对接机制、军地协作机制、结果运用机制和信息公开机制等方面。

1.协调对接机制还不够健全

新体制下，由于军队审计机构和审计管辖单位之间无隶属关系，虽然条例明确各单位综合协调部门负责承办本单位审计工作有关事项，但如何与审计管辖单位之间建立常态、高效运行的协调对接机制，是当前军队审计机构亟待解决的重要现实问题。虽然《军队审计条例》建立起了审计抄报机制，但从当前实际运行情况来看，审计抄报的效果还不够好，对于哪些事项需要抄报、抄报信息如何加以利用等问题，还尚未形成统一规范。

2.军地协作机制还不够健全

随着市场经济的不断发展，军队不少经济活动都要与地方企事业单位直接相关，但由于军队审计无法直接延伸审查地方企事业单位的经济活动，因此在跟踪军费流向、搜集审计证据时存在着涉及地方的问题查不了、查不动、查不透的问题，存在着审计监督的盲区。虽然《军队审计条例》在审计事项范围中首次将军民融合项目联合审计纳入进来，但对于未开展联合审计项目的常态化审计监督，如何解决审计查证向地方延伸的问题，还缺乏有效的机制予以保障。

3.结果运用机制还不够健全

当前《军队审计条例》中虽然明确了军队单位应当把审计结果作为加强和改进财经管理，进行干部考核任免、教育管理、述职述廉、奖惩问责，以及开展纪检、巡视、检察等工作的重要依据，但对于审计结果运用仍然缺乏刚性规定。在实际工作当中，对于不涉及财经违法违纪行为的体制性问题、机制性障碍和制度性矛盾一类的审计结果，军队审计机构只能做出审计建议，并不能对被审计单位作出强制约束，因此审计结果运用情况取决于被审计单位的配合态度，如果被审计单位消极应对，则容易导致屡审屡犯现象的发生。此外，作为审计结果重要构成部分的违法违纪问题线索，需要移送给军队纪检、保卫、司法机关办理，但实际工作中不同监督主体在证据标准上尚未形成一致规范，造成部分审计证据不被其他监督主体认可，从而在一定程度上浪费了审计资源。

4.信息公开机制还不够健全

审计信息公开越及时、公开范围越广，其时效性越强，越有助于推动审计发现问题的有效解决。当前，军队审计信息公开无论在广度还是深度上都存在不足。《军队审计条例》虽然明确军队审计机构可以在一定范围内通报或者公布审计结果、审计发现问题整改情况等，但对于哪些信息必须公开、信息公开的具体范围、如何处理好信息公开与保密的关系等并未作出刚性规定或明确指导，导致军队审计机构在审计信息公开上缺乏动力，军队审计机构往往出于保密风险考虑降低信息公开广度和深度，一定程度上制约了审计监督效果。

（二）与相关法规制度衔接还不够顺畅

新形势下，充分发挥军队审计的监督、服务、防范、评价功能作用，不仅需要以《军队审计条例》为核心的军队审计法规提供保障，还需要其他相关法规制度提供有力支撑。当前，军队审计法规与国家审计法规、军队行业法规和其他监督法规的衔接还不够顺畅，对保障审计监督职权有效行使、充分发挥审计监督效能、促进审计成果转化造成了一定的阻碍。

1.与国家审计法规的衔接还不够顺畅

尽管军队审计和国家审计的监督主体不同，业务上相对独立，但军队审计是国家审计的有机组成部分，从审计对象上看，军队审计从属于国家审计的范畴。在审计工作实践中，军队审计机构开展审计查证，经常需要向国家审计的监督对象进行延伸。然而，当前《审计法》中仅规定“中国人民解放军审计工作的规定，由中央军事委员会根据本法制定”，并未具体明确军队审计向国家审计监督对象延伸时的具体做法，以及能否享有国家审计机关的同等职权。对于军民融合项目联合审计这一全新工作内容，《审计法》也缺乏相应规定，对国家审计机关有效参与军民融合项目联合审计造成了一定的阻碍。

2.与军队行业法规的衔接还不够顺畅

新形势下，军队审计监督应当立足批判性，充分发挥建设性作用。军队审计监督的诸多成果，最终需要具体的行业主管部门通过改革体制、健全机制和完善制度来最终落地。当前，军队行业法规制度与军队审计法规还缺乏有效衔接，给审计监督和查证带来了一定的不便，同时也对审计成果的有效转化构成了阻碍。

3.与其他监督法规的衔接还不够顺畅

审计监督是党和国家八大监督体系的构成要素之一，要充分发挥审计监督效果，需要和其他监督主体共同发力，形成协同效应。当前，军队审计与军队纪检监察、巡视、保卫等其他监督主体在法规制度上的衔接还不够顺畅，造成有的时候军队审计机构的提请协助权无法得到有效保障，一定程度上制约了审计查证。此外，相关法规制度中关于证据标准的规定还未能有效衔接，一定程度上弱化了审计证据的法律效力，问题线索移送相关监督主体后往往还需要作补充取证，从而在一定程度上浪费了监督资源。

（三）审计职业化建设还存在滞后

推进审计职业化建设是党的十八届四中全会所确立的重要任务。2015年12月，中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，其中明确了推进审计职业化建设是完善审计制度的一项重要任务。对于军队审计而言，加强审计职业化建设同样具有十分重要的意义。当前，军队审计职业化建设较军队审计体制改革还存在着明显滞后，职业准入和退出机制还不够完善，职业教育培训体系还不够科学，职业保障机制还不够健全，需要努力予以解决。

1.职业准入和退出机制还不够健全

审计职业化首先要解决审计人员的遴选问题。军队审计体制改革之后，军队审计人员主要来自于军委审计署对原来各级军队审计部门审计人员的转隶接收。在对审计人员的转隶接收过程中，军委审计署严格坚持选任用人标准，也确实将一批对党忠诚、恪尽职守、业务过硬、廉洁奉献的审计人员选拔到了军队审计队伍中来。然而，对于“统管统派、区域设置”的军队审计新体制常态化运行之后，如何从无隶属关系的全军各单位、各部门中选拔审计人员，如何从社会人员中遴选和招录审计人员，以及军队审计人员的执业资格标准和考核方式等，都还缺乏明确的机制予以规范。在审计人员的退出上，对于什么情况下需要对审计人员进行淘汰，淘汰后如何处置等，同样也有待进一步明确。

2.职业教育培训体系还不够完备

人力资本永远是审计机构的核心竞争力，军队审计职业化能否顺利实现，关键在人即军队审计人员的素质高低和能力强弱。当前，由学历教育、任职培训和岗位培训构成的军队审计职业教育培训体系还不够完备，在一定程度上制约了审计队伍的专业化水平。在学历教育上，军队审计专业本科和研究生在培养目标、培训内容等方面的层次性还不鲜明，人才培养和使用上还存在着脱节的问题。在任职培训上和岗位培训上，培训机制未能紧贴审计人员职业成长规律，缺乏系统性、延续性和针对性，培训内容较为单一，军民融合程度不高，这些都在一定程度上制约了培训的效果。

3.职业保障机制还不够完善

“统管统派、区域设置”的军队审计新体制下，军队审计机构自成体系，各个驻战区审计局、地区审计中心基本上都由驻地的省军区、军分区负责保障。部分地方省军区、军分区的保障能力也十分有限，这就造成了军队审计人员的住房分配、家属随军、子女入学等福利待遇难以得到有效保证。在工资待遇上，虽然编制体制调整改革后军队为从事军事司法、纪检监察、审计的干部建立了专门的岗位津贴，但岗位津贴与职级挂钩的做法还不能很好地体现对工作强度、职业能力的补偿，有待于进一步完善。

四、进一步完善中国特色社会主义军事审计制度的路径

通过以上分析可以看到，党的十八大以来，在中央军委的大力领导下，中国特色社会主义军事审计制度建设取得了历史性成就，军队审计体制实现了体系性重塑，各项审计工作机制不断健全，军队审计法规制度也日臻完善，以习近平强军兴军思想为指导的中国特色社会主义军事审计制度基本形成。与此同时，当前中国特色社会主义军事审计制度在某些方面还存在不完善、不健全的地方，需要从以下几个方面对其进行改革完善。

（一）健全军队审计工作配套机制

一是健全协调对接机制。要进一步完善审计抄报机制，明确抄报主体、抄报流程，根据信息的轻重缓急程度区分抄报方式和抄报时限，同时建立军队审计机构对抄报信息的分析利用机制和监督检查机制，定期组织对审计管辖范围内相关单位的抄报信息进行集体分析讨论，梳理审计监督重点，同时检查信息抄报制度落实情况，避免相关单位在信息抄报上打折扣、搞变通。要建立常态化调研机制，军队审计机构定期到审计管辖范围内的主要单位去开展调研，宣讲审计法规和财经管理制度，听取被审计单位的情况反馈，充分发挥军队审计的服务职能。二是健全军地协作机制。军委审计署应当会同国家审计署共同建立军民融合项目军地联合审计机制，明确联合审计如何具体组织实施、军地双方的职责和权限等，努力形成监督合力。对于军队审计机构在日常性审计工作中需要向地方延伸查证的事项，要通过建立相关制度机制来明确国家审计机关的协助职责。三是健全结果运用机制。要建立审计发现问题整改台账，对相关问题实行挂账销号，做好审计监督的“下篇文章”。要建立审计意见建议落实情况反馈机制，不仅要抓好问题的整改，同时还要构建能够从根本上解决问题、避免“屡审屡犯”现象发生的长效机制，确保审计成果落地生根。四是健全信息公开机制。要探索建立军队审计结果公告制度，明确哪些审计信息必须予以公开以及公开的范围，定期将军队审计结果在全军范围甚至全社会范围公开，提高军队审计监督的透明度。要进一步厘清哪些军队审计信息属于秘密范畴，以及如何进行脱密处理，不得以保密为由对应当公开的审计信息不予公开。

（二）做好与相关法规制度的衔接

一是做好与《审计法》的衔接。今后在《审计法》的修订当中，应当进一步明确国家审计和军队审计的关系，对军队审计向国家审计监督对象进行延伸查证提供法律保障，确保军队审计机构和审计人员能够享有国家审计的同等职权。同时，还应当在《审计法》当中对军民融合项目联合审计作出规定，明确军地双方的权责分配，以保障军民融合项目联合审计的规范开展。二是做好与军队行业法规的衔接。随着军队编制体制改革的深化，军队行业法规进入立、废、释、改的集中期。在行业法规的修订中，应当将审计监督要求贯彻到具体条文内容当中，确保事业建设、业务管理能够与军队审计监督有效对接，使军事经济活动始终处于“审计准备状态”（Audit Readiness）。三是做好与其他监督法规的衔接。要进一步做好军队审计与军队纪检、巡视、保卫等其他监督主体在法规制度上的衔接，充分保障军队审计机构的提请协助权，同时对证据标准作出统一规范，确保审计监督和其他监督的高效对接，发挥协同作用。

（三）加强军队审计职业化建设

一是健全职业准入和退出机制。要进一步明确军队审计职业的任职要求，探索建立从军队干部中公开选调审计人员的具体办法，以及从地方高校应届毕业生、具有审计工作经验的社会人员中公开招录审计人员的具体办法，确保选调、招录过程公正、公开和透明。要建立军队审计人员退出机制，对不能胜任审计工作或工作中出现重大失误、发生违法违纪行为的，要明确具体淘汰标准，视情调离审计岗位、调离军队审计机构、退出现役或解除聘用，存在违法违纪问题的还要依法移送有关部门处理。二是优化职业教育培训体系。要优化军队审计学历教育体系，科学制定审计专业本科、硕士、博士的人才培养目标和具体方案，加强军队审计职业教育的军民融合程度，依托地方高校优势审计教育资源做好通识性知识、审计专业基础性知识和技能的培训，将军队院校的教育资源向军队审计专业性知识和技能上聚焦。要优化军队审计任职培训和岗位培训体系，紧贴军队审计人员职业成长规律和实际需求量身制定培训计划，提升培训的质量、效率和效果。三是完善职业保障机制。要建立促进军队审计人员相关福利待遇落实的保障机制，克服新体制给军队审计机构的管理保障所带来的不利因素，消除军队审计人员的后顾之忧。要进一步完善审计职业岗位津贴制度，探索建立“专业等级津贴＋任务补贴”的岗位津贴新模式，通过津贴补贴激励审计人员学习进步，同时对审计人员的超额劳动时间进行相应的合理补偿，树立多劳多得的鲜明导向。