以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，做好新时代税收立法工作

白彦锋

内容提要：习近平中国特色社会主义思想是我们党的行动指南，是党的指导思想的又一次与时俱进，是当代马克思主义。党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。按照2020年要全面落实税收法定原则的要求，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，做好新时代税收立法工作。

截至2017年底，我国个人所得税、企业所得税、车船税、环境保护税、烟叶税、船舶吨税等6个税种已经实现法定。增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税、资源税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、印花税、契税等11个税种和关税的立法需要在2020年前全面完成。十二届全国人大财政经济委员会副主任委员乌日图2018年3月12日在十三届全国人大一次会议新闻中心举行的记者会上说，在2018年立法工作计划的建议中已经将耕地占用税、资源税、消费税、契税等6部税法列入了2018年的立法计划中。①全国人大财经委副主任委员乌日图：今年立法工作建议列入6部税法，证券日报，2018-03-12。按照《国务院2018年立法工作计划》②国务院2018年立法工作计划（2018-03-14）［2018-03-21］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/14/content_5274006.htm。，税收征收管理法修订草案、车辆购置税法草案、资源税法草案和企业所得税法实施条例将提请全国人大常委会审议。

新时代税收立法应坚持实体法与程序法相结合的立法原则，先间接税后直接税的立法安排。在实体法方面，近期，增值税、消费税等间接税的立法中应注重简并增值税税率档次、增强消费税对高档奢侈消费行为的税收调节，优化货物劳务税结构，促进我国经济高质量发展；远期，个人所得税和房地产税等直接税发展潜力巨大，要按照以人民为中心，坚持法治、德治、自治相结合的思想，在立法中坚持“柔性”原则。在程序法方面，要坚持全面依法治国和全面从严治党相结合，充分发挥“先税后证”等作用，推进国家治理体系和治理能力的现代化，为纳税人进一步营造公平公正的税收营商环境。

一、法治、德治和自治相结合，自然人税收立法坚持“柔性”原则

习近平总书记指出，要既讲法治又讲德治，重视发挥道德教化作用，把法律和道德的力量、法治和德治的功能紧密结合起来，把自律和他律紧密结合起来。法安天下，德润民心。总书记的重要讲话，既是对中国优秀传统文化的经验总结，也是对治党治国规律的深刻把握，对我国完善税收立法有着极为深刻的指导意义。①习近平等分别参加全国人大会议一些代表团审议（2018-03-11）［2018-03-21］.http：//hi.people.com.cn/n2/2018/0311/c228872-31329031.html。

税收征管问题是制约我国当前个人所得税和房地产税等直接税立法的关键因素。在直接税立法过程中，如果《税收征管法》修订进展迟缓，或者《税收征管法》难以作出个性化规定，则可以在个人所得税和房地产税立法过程中，将对于自然人的税收征管手段作为实体法的一章或者一篇，使同一税法当中既有实体法又有程序法。

党的十九大报告指出，要深入贯彻以人民为中心的发展思想。税收立法须将实现国家长治久安放在突出重要的位置。改革开放以来，我国实行的是以法人税和间接税为主的税制，在新时代税制改革中，应建立健全面向自然人的直接税制，补足现代税制“短板”。在推进自然人税收征管模式立法过程中，必须以促进社会长治久安为基本原则。

针对自然人的税收征管沿用过去针对企业的“强制模式”不可取，而应坚持“柔性立法”原则，特别是应该充分运用大数据和互联网技术，通过建立跨部门、跨地区的纳税信用积分评价体系，实现对自然人纳税人的“税网”全覆盖。而且，考虑到法人企业出现税收遵从劣迹之后“走逃”消失、“打一枪换一个地方”的偷逃税行为，通过加强对法人企业代表、财务人员、发票领取人员等自然人的“黑名单”管理，实现对法人企业的延伸管理，使自然人纳税人征管成为撬动法人企业纳税人管理的“有效武器”。个中缘由在于，法人企业设立容易、注销也容易，企业很容易将自己的纳税劣迹“洗白”，但是自然人的身份信息和纳税信用信息却是终身不变的，可以长期跟踪。

二、做好新时代税收立法工作，确保税收征管放得开，管得住

做好新时代税收立法工作，要放管结合，要放得开，也要管得住，确保税收事业平稳发展。

一方面，简政放权改革以来，总体上方便了纳税人到税务机关办税。为了进一步改善营商环境，自2013年开始，纳税人领购发票已经不再需要交工本费，“有偿领购”变为了“无偿领用”。但发票“无偿领用”，并不意味着放松管理；并不意味着纳税人可以随意领用发票、肆意抵扣。否则，过去假发票泛滥，现在都是真发票了，会进一步增加税收流失的风险和可能。特别是随着我国社会经济的发展，服务经济比重上升，过去发票可以与货物等实物之间进行比对，而随着服务经济的发展，发票与无形的服务经济之间比对的工作难度在增加，涉税犯罪增长很快。因此，在税务发票领用“便民”之后，应加强对于税务发票的事后监管。

另一方面，在我国简政放权改革不断深入的背景之下，按照放管服改革的要求，应主动适应改革趋势、适时转变税收征管思路。比如，对于税收优惠管理可以改事前审批制为事后核查制。这样企业可以自主选择是否享受税收优惠，但是对于不符合条件的企业，税务机关可以将其纳入信用管理“黑名单”，予以惩处。

从国际上看，面临互联网和数字经济的冲击，互联网巨头企业避税严重、公平课税原则备受挑战，欧盟等经济体拟开征数字税（digital taxation），税基选择营业收入，而非利润①Digital Taxation：Commission proposes newmeasures to ensure that all companies pay fair tax in the EU（2018-03-21）［2018-03-22］.http：//europa.eu/rapid/press-release_IP-18-2041_en.htm?from=timeline。。

因此，我国推进供给侧结构性改革，实施便民措施，绝不意味着放弃管理，优化税收营商环境的最好方式应该就是为纳税人创造真正公平公正的税收竞争环境，要放得开，还要管得住。

三、新一轮税收立法过程中，应加强消费税的调控功能，促进我国经济高质量发展

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这是习近平中国特色社会主义思想的重要内容，也是对我国经济发展阶段做出的科学研判，对于我国推进新一轮税收立法工作具有重要的指导意义。在新一轮税收立法过程中，应加强消费税的调控功能，促进我国经济高质量发展。

（一）加强消费税征收是我国经济转向高质量发展的重要表现

在我国经济增长的“三驾马车”——“投资、消费、出口”中，消费正在成为我国经济增长的第一驱动力。2017年，我国社会消费品零售总额达到36.6万亿元，增长10.2%，全国居民人均消费支出为18322元，增长7.1%。2017年最终消费对经济增长的贡献率为58.8%，高出资本形成总额贡献率26.7个百分点，消费成为我国经济增长的第一驱动力。另一方面，2017年我国全国居民恩格尔系数为29.3%，进入了联合国划分的20%～30%的富足区间。②发改委报告：中国居民恩格尔系数进入富足区间（2018-03-30）［2018-05-20］.http：//finance.ifeng.com/a/2018 0330/16053035_0.shtml.根据联合国的划分标准，恩格尔系数40%～50%为小康，30%～40%属于相对富裕，低于30%就属于富裕了，是一般发达国家的水平。这意味着，我国消费转型升级步伐将进一步加快，高端消费的税收潜力巨大。

（二）加强消费税征收有助于促进我国经济发展不平衡不充分问题的逐步解决

党的十九大报告指出，中国特色社会主义建设已经进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。消费税主要对高消费、高污染、高能耗的不环保商品（public bads）征税，因此，加强消费税征收，一是有助于促进人们选择更加节能环保的绿色生产生活方式，建设美丽中国；二是对高消费人群和地区课税，有助于通过转移支付方式改善低收入人群和地区的生活，促进我国经济更加平衡和充分的发展，使全国人民一起全面实现小康。

（三）将现行消费税由货物税逐步转变为“货物劳务税”

2016年我国全面营改增试点之后，原来适用营业税幅度差别税率的娱乐业被统一征收增值税。如果按照原来20%的营业税最高税率计算，改革之后娱乐业适用的增值税税率不仅进行了下调，而且由于营改增之后可以抵扣进项税额，娱乐业实际税负下降幅度更大。2010年，我国娱乐业营业税占全部营业税收入的比重仅为0.35%，具有较大的增收潜力。事实上，传统娱乐业正在呈现出网络化、智能化的发展趋势，网红直播、无人自助式KTV方兴未艾；传统行业税源萎缩，新兴产业税源却呈现出“跷跷板式”上升。为此，营改增试点改革之后，税收立法亟需主动适应税源结构变化，通过扩大消费税的征税范围、为娱乐业营业税的退出“补位”，以保证该行业税负基本保持不变，规范新兴产业的发展。①《网红主播直播收入3.9亿补缴6000万税》，《北京日报》，2017年3月12日。事实上，我国推进营改增改革的一个重要考量就是，随着现代化经济体系的发展，货物与服务之间的分野正在变得日益模糊。换言之，尽管目前我国增值税已经由货物税转变为了“货物劳务税”，但是作为增值税“最佳搭档”的消费税仍然是“货物税”。为了适应营改增改革，在新一轮税收立法当中，我国消费税亟需扩大征税范围，将高档消费行为纳入进来，使其相应转变为“货物劳务税”。

四、新时代税收立法要坚持复合税制基本原则

税制类型是指一国征收一种税还是多种税的税制。在一个税收管辖权范围内，只征收一种税的税制被称为单一税制（Single Tax System），同时征收两个以上税种的税制被称为复合税制（Multiple Tax System）。古往今来，单一税制并没有在哪个国家真正实施过，只是在理论上不断出现这种主张。

单一税制在税收发展的历史长河中一直停留在理论上的探讨，至今没有哪个国家真正实施过。单一税制的主张之所以能够产生，可能主要出于以下几点考虑：一是仅课征一种税，对社会生产和流通的危害较小；二是纳税人易于明了其应纳税额；三是稽征手续简便，可以减少征管费用。但是单一税制的弊端也是比较明显的，这就使其可行性大打折扣。从筹集财政收入的角度来看，单一税制收入少、弹性低，发生逃税的可能性大；从社会政策角度来看，单一税制课税范围窄、不普遍，有失公平；从经济发展角度看，就某一课税对象课以重税，会导致税源枯竭，阻碍国民经济的平衡发展。正是基于以上原因，单一税制弊大于利。因此，各国税制古往今来实行的一般都是复合税制。②马海涛：《财政学》，中国人民大学出版社，2012年，第182页。在我国新时代税收立法的过程中，也应该坚持构建复合税制的基本原则。

在当前放管服改革深入推进，不断优化税收营商环境的背景下，有观点认为印花税规模小，取消之后有助于简化税制，对筹集财政收入也不会造成过大负面冲击，但事实上，印花税与契税、增值税等重复课税的逻辑并不成立。2018年我国增值税税率降低之后，不少服务业存在“低征高扣”的问题。其销项按6%的税率课税，而进项则适用10%或者16%的高税率，不少服务业税负在营改增之后下降明显，存在税负“畸低”的问题，有违税收公平原则，征收印花税，恰恰可以拾漏补缺。

同时，营改增之后，我国出现增值税“一税独大”的问题。2017年国内增值税收入占税收总收入的比重为39.05%，如果将进口环节增值税考虑上，增值税比重还会进一步上升，存在较大的税收风险。中国目前是世界第二大经济体，经济总量占世界的15%以上，经济结构健全而复杂，税收作为经济调节的重要宏观政策手段，新时代税收立法应坚持复合税制的基本原则。复合税制应当多税种、分清层次。即使增值税是我国税制当中的“参天大树”，其也无法“独木撑天”，还需要印花税这样的“地皮菜”构建复合税制，取微用宏。进一步来看，在税制建设当中，一个篱笆三个桩。如果我国税制当中都是增值税这样的大税种，很容易形成税收漏洞。而保留印花税等小税种，恰恰可以扎牢、扎密我国税制“藩篱”，形成多层次的现代税收调节体系。