居安思危 未雨绸缪奋力打好防范化解金融风险攻坚战

郭 纲 郭逸然

内容提要：本文通过对历史上重大金融风险事件的经验总结，结合当前十九大报告提出的防范化解重大风险的目标，对我国当前金融风险形势进行研判，并提出相应的对策建议。

中央明确提出，要打好决胜全面建成小康社会的三大攻坚战。其中，打好防范化解重大风险攻坚战居于首位。防范化解重大风险，重点在于防范化解金融风险，这是一项重要而艰巨的任务。

一、历史上重大金融风险事件简要回顾

所谓风险，其实就是一种不确定性、失去有序控制的可能性，或者说是引起失序、损失等的可能性。重大的系统性风险一旦形成，将会对经济社会的发展产生阻力，甚至对人类历史的走向产生影响。风险与人类社会的发展如影随形，因风险累积而引发的金融类危机事件不胜枚举。

（一）17世纪30年代荷兰郁金香泡沫事件

郁金香原是生长在天山山脉的一种花卉植物。后来，土耳其人将花种带入君士坦丁堡。16世纪末，荷兰商人从土耳其引进了郁金香，拥有郁金香成为荷兰有钱人的一种象征。到了17世纪30年代，购买郁金香的时尚不仅蔓延到了荷兰的中产阶级，而且很快变成了荷兰全民性的运动。1634年，以1000美元购进一株郁金香，一个月之后，价格竟能炒至购入价的20倍之高。1636年，郁金香在荷兰股市交易，一株郁金香的价格最高时相当于今天近50万元人民币，比一部普通的汽车还要贵。然而，1637年2月，持有者突然大量抛售郁金香，整个郁金香市场几乎在一夜之间崩溃，价格很快跌落到市场崩溃前约十分之一的水平。绝望之中的荷兰人纷纷涌向法院，希望能够挽回损失。4月，荷兰政府不得不出面干预，中止所有交易合同，由此结束了一场疯狂的郁金香投机事件。

严格来说，荷兰郁金香泡沫的破灭并非真正意义上的金融危机事件，但其疯狂的投机炒作，特别是借助股市交易而引发了严重的经济泡沫，因此，郁金香泡沫破灭事件通常也被归入了金融类危机事件。显然，政府必要引导与有效监管的缺失，是这一危机事件萌芽、生成与最终爆发的主要原因。

（二）18世纪20年代英国南海公司泡沫事件

英国南海公司泡沫事件是英国在1720年春天到秋天之间发生的一次金融类危机。南海公司在1711年设立，彼时英国政府无力偿付因参与西班牙王位继承战争所形成的巨额债务，希望借助南海公司垄断经营英国与南美洲、太平洋群岛的贸易和商业，来替英国政府分担因战争而欠下的债务。南海公司在夸大业务前景及进行舞弊的情况下被外界所看好。1720年，南海公司更是透过贿赂政府，向国会推出以南海公司股票换取国债的计划，促使南海公司的股票大受追捧，股价由年初的120多英镑急剧上升至7月时的约1000英镑。在此期间，市场上出现了不少浑水摸鱼的“泡沫公司”，试图搭乘南海公司股价上升的便车，分一杯羹。鉴于此，英国于6月通过了《泡沫法案》，许多“泡沫公司”被解散，炒股热潮随之减退。与此同时，南海公司的股价也被连带触发，急剧下挫，9月暴跌至180英镑以下的水平，众多炒股者血本无归。南海公司泡沫破灭事件实质上是英国政府的一次债务危机。危机的爆发，英国政府的诚信破产，相关的政府官员被迫下台甚至被问罪。

（三）20世纪80年代拉美国家债务危机事件

“二战”之后，拉美国家实行了进口替代的工业化战略，鼓励本国制造业发展，同时出口能源等国内资源丰富的初级产品。从20世纪50年代至60年代，经济保持高速增长，人均GDP从400多美元迅速升至1000多美元，进入中等收入国家行列，创造了世界经济的“拉美奇迹”。

在经济快速发展的过程中，拉美国家为了更快实现工业化、赶超发达国家，采取了扩张性的经济政策，对外大规模举债，以增加政府对公共事业的支出。70年代两次石油涨价使得包括一些拉美国家在内的石油出口国积累了大量美元，这些美元存在了发达国家的商业银行里。发达国家的商业银行为了获取高回报的投资机会，又将资金贷放给发展前景良好的拉美国家。1970年拉美国家外债总规模约210亿美元，1982年则超过了3100亿美元，其中一半以上是向发达国家商业银行的贷款。20世纪70年代末80年代初，美国大幅提高利率吸引资金回流，流向拉美的资金呈减少趋势。墨西哥、巴西、阿根廷、智利等主要拉美国家每年出口创汇的一半以上只能用来归还外债的本息。

1982年8月，墨西哥政府宣布无力偿还外债，1984年6月玻利维亚、厄瓜多尔相继停止归还外债，1987年2月巴西宣布无力偿还外债利息，1989年1月委内瑞拉宣布停止偿还外债等，至此，由墨西哥为开端的拉美国家债务危机全面爆发。拉美国家债务危机的爆发，重要原因在于拉美国家发展战略和宏观经济政策的冒进与失误。其结果是使拉美国家陷入了“中等收入陷阱”而至今难以自拔。

（四）20世纪90年代日本房地产泡沫事件

作为“二战”的战败国，日本在1953—1973年间，借助金融特别是具有日本特色的“二行”（日本开发银行、日本进出口银行）、“九库”（中小企业金融公库、中小企业信用保险公库、国民金融公库等）这些政策性金融机构的有力支持，迅速实现经济转型，成为世界第二大经济体，创造了一个“经济神话”。20世纪80年代，日本经济进入了鼎盛时期。20世纪80年代初，美国正面临财政赤字剧增、对外贸易逆差大幅增长的困境。美国希望通过美元贬值来增加其产品的出口竞争力，改善国际收支不平衡的状况。1985年9月，美国、日本、联邦德国、法国、英国五个发达国家的财政部长及央行行长，在纽约广场饭店举行会议并签订协议，决定五国政府联合干预外汇市场，让美元对主要货币有序下跌，以解决美国巨额的贸易赤字，史称“广场协议”。随后，五国开始在外汇市场抛售美元，美元持续大幅贬值。1985年9月的时候，1美元兑换约250日元，1987年美元贬值最多时1美元仅能兑换约120日元。

日本产品的成本和价格因日元大幅升值而提高，在海外市场的竞争力相应下降。为了降低企业融资成本以缓冲日元升值所引起的成本与价格上升，日本央行连续5次下调利率，利率水平由1985年的5%降至1987年的2.5%。然而，原有产业结构下日本经济增长已趋饱和，迅速增加的货币供应无法被产业吸收，结果大量资金流向了股市和房地产。1992年3月末，为进行土地投机而发放的银行贷款达到150万亿日元，占当时日本银行贷款总额的三分之一强，制造了世界上空前的房地产泡沫。

地价过度上涨，个人无力买房，住宅建筑业前景黯淡。建筑用地价格过高，许多工厂企业难以扩大规模。过高的地价还给各级政府的城市再开发及道路建设设置了严重障碍。为了抑制这种状况，日本政府不得不提高利率，进行宏观调控。1989年5月起，日本央行3次上调利率。利率的大幅提高刺破了巨大的经济泡沫，日本经济陷入了衰退的泥潭，随后的亚洲金融危机和美国次贷危机，则是雪上加霜。20多年后的今天，日本经济依然没有明显的起色，成为日本“失去的二十年”。可见泡沫破裂对日本经济的打击何其沉重。可以说，“广场协议”是导致日本经济发展大逆转的重要导火索和外部诱因，日本自身产业经济结构与财政货币政策上的失配则是其重要内因。

（五）21世纪初美国次贷危机事件

美国是一个具有冒险和创新精神的移民国家，也是当今世界公认的创新强国。20世纪末，美国的科技创新特别是计算机信息技术的创新和广泛运用，为其带来90年代的新经济繁荣。然而在新千年到来之际，新经济泡沫破裂，把整个美国经济拖进了低迷的泥潭。为了挽救经济，2001年1月至2003年6月，美联储13次下调联邦基准利率。宽松的货币政策，导致流动性过剩，大量货币涌向了房地产，那些低信用等级的家庭可以低首付甚至零首付进行购房，“次级信贷”规模膨胀。尽管2004年6月至2006年6月的两年里，美国连续上调了利率，但至2006年中，次级房贷规模已占整个美国房地产贷款的45%。

其实，从2006年春季开始，“次贷危机”的端倪已经初现。低信用等级购房者因次贷还款利率大幅上升，出现违约并逐渐增多。同时，住房市场的持续降温也使购房者出售住房或者通过抵押住房再融资变得困难。次级抵押贷款机构收回房屋，却卖不到高价，大面积亏损直至破产，投资基金被迫关闭。2007年起，贝尔斯登、两房（房利美、房地美）、雷曼兄弟、GM等一批名震世界的公司宣布破产。危机很快席卷了美国、欧盟和日本等世界主要金融市场。2008年，人们开始将这次危机称为“美国次贷危机”或者“全球金融海啸”。脱离实体经济基本面的货币量化宽松和金融创新，以及政府监管的缺失，成为此次危机爆发的主要原因。

二、对我国当前金融风险形势的基本认识

我国当前金融风险的基本形势是，复杂严峻，总体可控。总体可控的认识与判断，主要基于目前尚未出现金融的系统性风险，以及中央对金融风险形势的深度关注、动态研判和从严把控。我国当前金融风险形势的复杂性和严峻性，具体可从以下几个方面理解：

1.从全球的视野来看，我国在改革开放和全球化发展中的金融开放度不断提高，在此情况下，金融风险形势的复杂性严峻性，表现为我国金融发展同时受国内和国际多种因素的交叉影响。比如，近年来美国去全球化和贸易保护主义倾向有所抬头，特别是2018年以来中美贸易战形势严峻，国际恐怖主义事件频仍、世界地缘政治格局不稳和区域性军事争端苗头时隐时现等国际因素，以及经济下行压力依然存在、商务成本压降空间收窄和企业营商环境有待进一步改善、市场对未来预期不够稳定等国内因素。国内外因素交叉重叠，无疑对我国金融风险形势产生着影响。

2.从金融体系的视角来看，金融风险形势的复杂性严峻性，表现为同时受金融体系内部和外部不同因素的复合影响。在金融体系内部，主要有金融监管体制机制、金融调控政策、金融市场体系、金融市场交易制度、金融主体行为等金融内生性因素产生的金融风险问题。在金融体系外部，近年来持续推进的去产能、去库存、去杠杆等过程中相关产业、行业、企业风险累积所带来的金融风险问题。

3.从金融业的发展层面来看，一方面，中美贸易摩擦、美元加息等对人民币汇率波动、国际收支、资金外流等我国的宏观金融层面产生相应的风险；另一方面，近年来国内实体经济投资动力不足、银行不良资产率高企，以及金融机构人才流失等微观主体方面的风险也不容小觑。

4.从金融行业与金融市场的角度来看，一方面，利率市场化程度快速提升，金融业市场准入进一步放开，金融业竞争更趋激烈，银行利差大幅缩小，金融机构的赢利空间与能力下降等引发的金融行业风险有所加大；另一方面，近年来金融市场的风险同样令人关注、不容乐观。如，房地产信贷市场和股市的不够稳定，金融领域违约风险有所上升等。据统计，2017年全年交易所、银行间、柜台市场共计发生了49起债券违约案例；2018年前5个月，已有20只债券出现违约，涉及10余家上市企业，金额超过了150亿元。新任人民银行行长认为，不规范的影子银行快速上升势头虽然得到遏制，但存量仍然较大；一些机构在未取得金融牌照的情况下非法从事金融业务，部分非法金融活动借助金融创新和互联网之名迅速扩张；少数野蛮生长的金融控股集团存在着风险，抽逃资本、循环注资、虚假注资，以及通过不正当的关联交易进行利益输送等问题比较突出，带来跨机构、跨市场、跨业态的传染风险。不管是影子银行，还是金融控股集团，其风险多集中于资产管理业务。

5.从金融风险的点和面来看，既有近年来在一些民营经济发达又相互担保比较盛行的地方，以及如钢贸行业等发生的区域性行业性金融风险，又有在个体金融机构内部发生的点状式金融风险，如，2017年下半年至2018年3月期间，仅由银监会出具的对银行等金融机构的处罚决定书就多达35张，如果加上地方银保监等金融监管部门对各类金融机构违法违规处理出具的处罚书，数量就更大了。

6.从金融业发展的态势来看，在信息技术快速发展的影响下，传统金融呈现出线上业务与线下业务并行发展的态势，新型金融如P2P等互联网金融业务层出不穷，而且呈现野蛮生长的迹象。非法融资活动、关联交易、跨业经营等金融乱象不时出现，跨机构、跨市场、跨业态经营导致的金融风险相互传染，对我国的金融监管乃至经济社会的稳定带来了新的挑战。

7.从金融与财政的关系来看，作为国家施行宏观调控的两大关键手段，财政与金融关系紧密，你中有我我中有你，一荣俱荣，一损俱损。当前，各级地方政府性债务规模较大，在压降存量财政资金、压降平台公司银行贷款，进一步规范与控制政府融资的过程中，切实防止政府性债务压降中出现资金链的断裂，是必须高度关注的财政风险，也是重大的金融风险。

三、地方财政部门在防范化解金融风险中的职责与使命

历史上无数金融危机事件的经验，表明人们对金融风险的危害性认识不够到位、政府对金融风险的前瞻性管理不够有力。当然，也许还有人们对金融风险驾驭能力过于自负的因素。面对当前的形势，作为地方基层财政部门来说，居安思危、未雨绸缪，努力防范化解所在地方的金融风险，重点工作在于努力防范化解所在地方政府性债务的风险。具体而言，至少要做到以下几个方面。

1.统一思想和认识，深刻领会中央关于打好防范化解重大风险攻坚战的深远战略意义。

2.大处着眼，小处着手，根据厘清政府与国企边界和职责的改革要求，梳理解决历史遗留问题，进一步规范政府与国企的权责，规范并控制所在地方政府的融资渠道与举债方式，着力推进地方国企的市场化运营。

3.按照中央等上级政府和部门明确的目标任务，认真抓好所在地方政府债务压降工作，强化政府债务风险管理和预警机制，确保所在地方政府债务处于合理可控的安全范围之内。

4.动态跟踪国家财税改革进程和发展趋势，持续推进与保持所在地方政府PPP项目、政府购买服务等的规范与有效运作。

5.加快推进所在地方中期财政规划的编制与执行，超前谋划所在地方政府中长期项目建设资金流的测算与平衡问题。

6.严格执行《预算法》等各项财经法律法规，促进所在地方规范对产业、行业等发展的财政扶持政策，避免不规范财政扶持政策对市场产生不必要的扭曲与误导，尤其要避免出现因不规范不合理的政府财政行为误导金融资源的配置扭曲而生成与积累新的金融风险。