我国学前教育中长期发展目标体系及其模型建构

李宏堡 丛孙舟 王颖 王海英

【摘要】我国学前教育中长期发展目标体系包括公益与普惠、优质、均衡的价值理念体系，由投入体制、办园体制、管理体制和教师保障构成的组织制度体系，以及由财政投入、办园结构和教师质量构成的行动实践体系。课题组尝试构建我国学前教育中长期发展目标体系及其模型，以推动学前教育事业健康发展。

【关键词】学前教育;中长期发展;目标体系;模型

【中图分类号】G617   【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2018）10-0003-06

学前教育是基础教育的重要组成部分。在“努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”政策的指引下，各地政府进行了多维度探索，确定了各自的学前教育发展目标体系及其实践模式，但多集中在目标体系的部分层面和维度，很少从体系构建的角度思考与行动。学前教育公共服务体系是指在学前教育领域内基于公平、公益、普惠的价值追求，在政府主导下，市场、社会等多元主体参与，为全体公民提供多样化学前教育服务的制度安排和系统组合，包括价值理念体系、组织制度体系和服务实践体系三大组成部分（王海英，2014）。基于我国学前教育公共服务体系的设想，课题组着重研究学前教育发展目标体系及其推进策略。课题组以治理理论、公共行政理论和时序逻辑理论为理论基础，借鉴部分发达国家的相关经验，尝试构建我国学前教育中长期发展目标体系，建构一种动态、整体、可持续的目标体系模型，以推动学前教育事业健康发展。

一、学前教育中长期发展目标体系建构的理论基础

治理理论、公共行政理论和时序逻辑理论共同构成了建构我国学前教育中长期发展目标体系的理论基础。

（一）治理理论

从社会治理的历史变迁过程来看，人类社会经历了从统治到管理再到治理的发展历程。在这三个不同发展阶段，不同社会主体在公共事务管理中的相互关系、地位作用、职责权限和运行方式各不相同。统治型以“权威-依附-遵从”为特征，管理型以“契约-控制-服从”为特征，服务型则以“服务-信任-合作”为特征。〔1〕治理理论的提出打破了长期以来存在的国家与社会、公共部门与私人部门、计划与市场二元对立的传统思维方式，把有效治理看作多元主体合作的过程，把治理看作当代民主新的实现形式。它试图发展一套管理公共事务的全新技术，以提高治理效率。

治理理论对于我国学前教育发展目标体系的建构具有开拓性意义，也有利于我国学前教育体制机制的创新。遵循“服务-信任-合作”的服务型社会治理模式构建我国学前教育中长期发展目标体系，有利于体现政府治理的新视野、新高度。

（二）公共行政理论

从我国的公共行政思想演变历程来看，在改革精神的洗礼下，我国政府越来越多地意识到政府缺位、错位、越位所带来的严重后果，开始逐步从建国初期的以政治为中心的公共行政，向改革开放后的以经济为中心的公共行政，到当下的以和谐社会建设为中心的公共行政迈进（王海英，2014）。新时代背景下构建我国学前教育中长期发展目标体系，必然带有当下时代的鲜明特征：它不是单维的、层级式的，而是多维的、弹性的;不是静态视角的，而是动态发展的;不是单独作用的，而是合力运作的。

（三）时序逻辑理論

时序逻辑理论认为，时序逻辑系统是一种数字电路的组成逻辑，主要由存储电路和组合逻辑电路两部分组成。电路在任一时刻的输出不仅取决于该时刻的输入，还取决于电路原来的状态，即与过去各时刻的输入有关。

在构建我国学前教育中长期发展目标体系时，各发展阶段的主要任务虽然有所不同，但都是基于前一个或几个阶段的发展结果确定的。

二、学前教育中长期发展目标体系的主要内容

学前教育发展目标是学前教育事业发展的指南针。现阶段我国部分地方政府制定的学前教育发展目标存在一些问题。一是目标定位比较模糊。部分地方的学前教育发展目标多为现状描述，缺乏明确的目标定位。二是目标缺乏可行性。部分地方的学前教育发展目标与实际相脱离，可操作性不强，用这些目标来指导与规范学前教育实践活动时常会出现“政策一套，实际是另一套”的现象。三是目标缺乏前瞻性。学前教育中长期发展目标应该是基本目标和梯度目标、短期目标与中长期目标的结合，而部分地方的学前教育发展目标较为滞后，对未来的展望不足。四是目标缺乏统一性和系统性。部分地方的学前教育发展目标是各级各类目标的杂糅，各子目标之间缺乏有机联系，在具体实施过程中常会顾此失彼。因此，构建一个具有内部统一性的学前教育中长期发展目标体系迫在眉睫。

与学前教育公共服务体系的三大组成部分略有不同，我国学前教育中长期发展目标体系更加强调行动实践，其三大组成部分是价值理念体系、组织制度体系和行动实践体系。

价值理念体系包括了公益与普惠、优质、均衡三层价值理念。其中，公益与普惠是基础，优质为中间目标，均衡为最高目标。每个发展阶段均包含这三层价值理念，但各阶段的核心任务各不相同。

组织制度体系包括四个要素，分别是投入体制、办园体制、管理体制和教师保障。每个发展阶段均包含这四个要素。

行动实践体系则由财政投入、办园结构和教师质量三个方面组成。行动实践体系从微观层面展开，规定行动主体的责任边界，引导行动主体的行动方式，强化行动的效果评价。

在公益与普惠、优质、均衡的价值理念的引导下，价值理念体系、组织制度体系和行动实践体系共同作用，缺一不可。三个体系中各要素间也是相互联系、相互制约的关系。

三、学前教育中长期发展目标体系及其模型

基于上述理论基础和目标体系的主要内容，结合已有学前教育发展目标的相关研究成果，课题组构建了如下表所示的我国学前教育中长期发展目标体系。

学术研究通过模型建构来体现知识表征是一种有效的认识事物的路径，尤其是社会科学。〔2〕建构我国学前教育中长期发展目标体系模型有助于我们更好地认识、理解与实践学前教育目标体系。基于上述研究，课题组构建了如下图所示的我国学前教育中长期发展目标体系模型。

四、学前教育中长期发展具体目标阐释

我国学前教育中长期发展目标体系由价值理念体系、组织制度体系和行动实践体系三部分构成，每个部分都有相应的具体目标。未来十五年，我国应以总目标为方向，分梯度、有步骤地达成学前教育发展各阶段的具体目标，以促进学前教育事业健康、全面发展。

（一）价值理念体系

价值理念体系在宏观层面展开，强调公平、普惠的价值导向，服务而不是管制的行政方式，覆盖城乡、布局合理的政策目标。未来十五年，我国学前教育发展预计先達成公益与普惠状态（2017～2020年），再达成公益与普惠、优质状态（2021～2025年），最后达成公益与普惠、优质、均衡状态（2026～2030年）。

在2020年前，公益与普惠是我国学前教育发展的主要努力方向。尽管我国幼儿入园率大幅提升，但是幼儿园的公益与普惠程度还有待提高，“入园难”“入园贵”仍是影响学前教育公平的突出问题，尤其是在一些边远、贫困地区，普惠性学前教育资源短缺的矛盾更为突出。因此，公益与普惠应当是学前教育最近的发展愿景。

在实现公益与普惠的基础上，我国学前教育应向逐步实现普遍优质努力，让民众能够获得有质量的学前教育。在改善“入园难”问题后，如何使幼儿获得更优质的学前教育，将是新的发展重点。

均衡状态则是我国学前教育发展的长期愿景。学前教育均衡发展指学前教育机构和学前教育群体之间能平等地享有学前教育资源，达到需求与供给的相对均衡，并最终落实在学前教育资源的分配和使用上。

（二）组织制度体系

如果说价值理念体系是建构学前教育公共服务体系的指南针，那么组织制度体系则是保障学前教育公共服务体系政策目标实现的保障。缺少强有力的行政组织架构、完备的制度设计和追踪公民需求的管理取向，学前教育公共服务的一系列政策目标是很难从文本转变为现实的。

1.投入体制

学前教育投入体制是保障和改善学前教育硬件设施与提高师资素质的物质基础，也是影响和制约学前教育普及水平与事业发展水平的关键因素。〔3〕学前教育财政投入占比能够说明政府对学前教育的重视和努力程度，以及学前教育在整个教育财政投入体系中的地位。然而，据南京师范大学学前教育政策研究中心的调查发现，2016年我国学前教育财政投入占比为7.2%，明显低于同等学前教育普及水平国家的财政投入占比水平（8%～10%）。因此，我国亟待提高学前教育财政投入占比。与此同时，政府学前教育成本分担占比也应逐步提高。在联合国教育、科学及文化组织（简称联合国教科文组织，UNESCO）数据库中，2014年共有35个国家有相关统计数据。统计发现，这35个国家的政府学前教育成本分担占比平均水平为76.84%，而我国同年政府学前教育成本分担占比为49.5%。经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD）2017年的统计数据显示，成员国政府学前教育成本分担占比的平均水平为83%，超过三分之二的成员国由公共财政承担了80%以上的学前教育成本。〔4〕我国当前的政府学前教育成本分担占比与部分发达国家有不小的差距。提高学前教育财政性经费投入，提高政府成本分担占比，是我国学前教育发展的努力方向。

2.办园体制

秦旭芳指出，办园体制不仅决定着办园的政治方向，而且决定了幼儿园的举办者、投资者与管理者的性质及其关系。我国未来应建构以公办幼儿园为主导、普惠性幼儿园为主体的办园体制，为民众提供更充足的普惠性学前教育资源。目前，北京、上海等地致力于大力发展公办学前教育，辅以政府购买服务等方式，提供更多公办学前教育资源。

3.管理体制

学前教育发展的关键在于落实政府责任，而政府责任落实的核心在于管理体制的科学构建和管理模式的有效运行。从管理体制来看，相关研究表明，我国应坚持“市级统筹，以县为主”的学前教育管理体制。北京、上海、南京、杭州等地在十三五教育规划文件和年度行动计划中均强调和明确了政府在发展学前教育中的主体责任。为进一步落实管理体制，在未来十五年，我国应进一步“强调区县政府的主体责任，实行区级统筹”，在政府主导下，建立“教育部门主管，各部门分工合作”的有效管理模式。

4.教师保障

教师保障制度是教师专业成长与发展的基础，是学前教育长远发展的重要组成部分。未来十五年，我国应持续建构和完善提高幼儿园教师生活质量和社会地位、增强幼儿园教师归属感的制度保障体系，包括教师学历提升奖励制度、教师从教津贴制度、教师同岗同酬制度等，从而为幼儿园教师的社会地位、福利待遇、专业发展等提供全面保障。

（三）行动实践体系

行动实践体系是从组织制度体系中生发和细化而来的，由财政投入、办园结构和教师质量三个方面组成。参照各地学前教育三年行动计划和十三五教育规划文件的相关内容，行动实践体系包括如下具体目标。

1.财政投入

财政投入部分强调财政投入占比和政府家庭分担比。只有提高学前教育财政投入总量，提高学前教育财政投入占比，并基于此合理分配政府、家庭、社会承担的学前教育成本，学前教育才能实现可持续发展。为了实现价值理念体系的中长期发展目标，在未来十五年，我国在学前教育财政投入方面需作出如下调整。

（1）财政投入占比逐步提高至10%

从国际范围看，2014年OECD成员国学前教育财政投入占比的平均水平为9.87%;在金砖国家中，俄罗斯和巴西的学前教育财政投入占比分别是10.5%和15.04%。相比之下，2016年我国学前教育财政投入占比仅7.2%，亟待提高。

2016年，上海市学前教育财政经费总投入102.21亿元，占教育经费总投入的11.07%;南京市学前教育财政投入占比已从2011年的1.87%提高到2016年的7.91%;杭州市提出要提高各区、县（市）学前教育财政投入占比，到2018年实现“各区占比超过12%、县（市）占比达10%”……由此可见，未来十五年我国将学前教育财政投入占比逐步提高至10%是有可能的。未来，我国应逐步完善学前教育财政投入增长机制，扩大学前教育财政性经费的来源，在实现对有质量的学前教育生均成本进行科学估算和确定适宜的政府成本分担占比的基础上，确定适宜的生均财政拨款标准，从而实现学前教育的“有质量”和“可负担”。

（2）政府家庭分担比逐步提高到65∶35

政府与家庭的成本分担比是衡量一国政府对学前教育财政投入的重要指标。课题组前期调研显示，我国家长普遍希望将家庭承担的学前教育成本控制在35%以内。2017年OECD的统计数据显示，有超过三分之二的成员国由公共财政承担了80%以上的学前教育成本。〔5〕在未来十五年，我国将家庭学前教育成本分担占比控制在35%以内，政府成本分担占比提高到65%左右，是有可能的。

2.办园结构

办园结构部分强调普惠学位占比和普惠园占比。未来十五年，我国在学前教育办园结构方面应作出如下调整。

（1）普惠学位占比逐步提高到70%

普惠学位数是衡量一国学前教育发展状况的重要指标。结合世界各国学前教育普及情况和政府财政投入及成本分担情况，未来十五年，我国应将普惠学位占比逐步提高至70%。在我国，部分城市已经开始采取措施积极提高普惠学位占比。例如，2017年，北京市政府对公办幼儿园和普惠性民办幼儿园扩大学位给予一次性扩学位补助;上海市十三五教育规划文件提出，上海市学前教育的发展目标是到2020年“公办（含购买学位）在园幼儿占比超过70%”。政府可以探究购买服务的多元路径，有计划、有步骤地增加普惠学位，形成政府承担、家庭分担、幼儿园举办者减免的分担机制，将财政投入转换为每一个切实的学位供给。

（2）普惠园占比达80%

普惠性幼儿园包括普惠性公办幼儿园和普惠性民办幼儿园，具有方便可及、可负担、有质量的特点。在未来十五年，建设普惠性幼儿园是我国学前教育发展的一项重要任务。在十九大记者招待会上，教育部党组书记、部长陈宝生表示，党的十八大以来，我国教育事业有了很大的发展，按照十九大报告精神，我国将继续实施教育强国战略，在均衡、全面发展义务教育的同时，加快发展学前教育，到2020年，学前教育毛入园率要达到85%，普惠园占比要达到80%以上。在未来发展过程中，我国应坚持公办幼儿园为主导、普惠性幼儿园占八成的发展思路，稳步提升入园率。我国应增加对普惠性民办幼儿园和非营利性幼儿园的扶植项目，提高补助标准，扩大扶植内容，发挥财政工具的杠杆作用，以有限的公共投入撬动更多的社会投入，鼓励社会力量办园。同时，应注意营利性幼儿园的区域聚集度，控制营利性幼儿园数量，加强监管，杜绝幼儿园盲目追求利润而忽视质量的行为。

3.教师质量

教师质量部分强调普惠园教师支出占比和师幼比。在未来十五年，我国学前教育在教师质量方面应作出如下调整。

（1）普惠园教师支出占比逐步提高至70%

学前教育经常性经费是学前教育机构正常运转所必需的费用，主要由生均人员经费和生均公用经费构成。美国国家科学院指出，财政投入除了“投机构”和“投家庭”以外，尤其需要关注“投教师”和“投系统”。其中，“投教师”是指有充足的经费投入教师工资、教师培养和培训等，从而保证在学前教育行业中建设一支有能力、有效率、有良好待遇和专业动力的教师队伍。〔6〕南京师范大学学前教育政策研究中心根据各地普惠性幼儿园成本核算报告，发现生均人员经费占经常性经费的比率基本在60%～80%之间。在未来十五年，我国可以通过建立与幼儿园教师人头挂钩的教师工资、待遇专项补助制度，探索人员经费支出的新方式，提高普惠性民辦幼儿园教师的工资待遇，以提高幼儿园教师职业的吸引力，提高教师队伍整体质量。

（2）师幼比维持在1∶14

在国际上，师幼比是考察学前教育发展质量的重要指标。2001年以来，OECD成员国的师幼比基本保持在1∶14.4到1∶15.3之间。在我国，师幼比超标问题是造成学前教育质量不尽如人意的主要原因之一。按照我国“两教一保”的教师配备模式，在未来十五年，我国应努力保证幼儿园的师幼比维持在1∶14。当然，仅仅做到教师人数达标是远远不够的。提高教师专业素质，保证教师质量，才能真正保证幼儿园教育质量。

学前教育中长期发展目标体系是由相互联系、相互作用的价值理念体系、组织制度体系和行动实践体系组成的，具有稳定结构和特定功能的有机整体。在未来十五年，我国能否最终实现学前教育中长期发展的总目标，既取决于各级地方政府的政治智慧，也依赖于整个社会的和谐运行。

参考文献：

〔1〕孔繁斌.公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构〔M〕.南京：江苏人民出版社，2012：61.

〔2〕蒋斌，等.社会科学理论模型图典〔M〕.北京：经济管理出版社，2012.

〔3〕夏婧，庞丽娟，张霞.推进我国学前教育投入体制机制改革的政策思考〔J〕.教育发展研究，2014，33（4）：19.

〔4〕〔5〕OECD.Starting strong 2017：Key OECD indicators on early childhood education and care〔M〕.Paris：OECD Publishing，2017：21.

〔6〕ALLEN  L  R，BACKES  E  P.Transforming the financing of early care and education〔M〕.Washington：The National Academy Press，2018：1-13.

Mid-long Term Development Goal System for Preschool Education in China and Its Model Construction

Li Hongbao， Cong Sunzhou， Wang Ying， Wang Haiying

（Preschool Education Policy Research Center， Nanjing Normal University， Nanjing， 210097）

【Abstract】The mid-long term development goal system for preschool education in China and its model include value system （public welfare， excellence， and balance）， organization system （investment， structure， administration， and teacher support）， and activity practice system （financial support， kindergarten structure， and quality of teaching team）. In 15 years， the joint effort from the three systems will effectively promote the development of preschool education in China.

【Keywords】preschool education; mid-long term development; development goal system; model