国际学前教育发展目标及推进策略研究与启示

王蕾 马钰雯 王海英 蔡红梅

【摘要】课题组对国际学前教育发展目标及推进策略进行分析，为更合理地构建我国学前教育发展目标和推进策略提供借鉴。课题组认为，我国应当以理顺管理体制为前提，以完善办园体制为路径，以健全投入体制为基础，以提升教师质量为核心，多方发力，互相配合，保障学前教育事业科学、合理、健康、有序发展。

【关键词】学前教育;发展目标;推进策略;国际经验

【中图分类号】G619   【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2018）10-0008-05

许多国家和地区将学前教育放在关乎国家社会当前和未来发展的战略高度，提出了各自的学前教育发展目标及推进策略。分析借鉴国际学前教育发展目标及推进策略的经验，有助于我们从宏观角度看待我国学前教育事业的发展，更合理地构建我国学前教育中长期发展目标和推进策略。

一、国际学前教育发展目标及推进策略分析

基于联合国教科文组织（UNESCO）在线数据库中相关数据及其发布的全球教育监测（Global Education Monitoring）年度报告等，课题组搜集了国外学前教育发展目标及推进策略的相关资料，并以管理体制、办园体制、投入体制和教师质量为主线来分析。这四条主线是保障学前教育事业稳健、持续、高效发展的关键因素，贯穿于学前教育事业发展的各个阶段，最终实现学前教育事业公益与普惠、优质、均衡的价值追求。

（一）发展目标

1.明确政府主体地位，设置专门管理机构

受各国政治经济体制等的影响，世界各国学前教育管理体制各有特色，在發展目标上总体呈现两大特点。一是由政府主导的管理方式。例如，芬兰通过《儿童日托法案》《基础教育法》等法律法规明确了政府，尤其是地方政府的主导责任;日本则提出国家和地方政府两级管理的目标要求。二是成立专门的管理机构。例如，2013年新加坡政府成立了幼儿培育署（Early Childhood Development Agency，ECDA），从规模、结构、布局等方面加强对学前教育的统筹规划和管理;美国成立了由奥巴马总统直接领导的“总统早期教育委员会”，以推进学前教育的普及;古巴在教育部下设“教育你的孩子计划全国科技小组”，对学前教育实施专门领导;〔1〕印度设立专门的的行政部门——妇女儿童发展部（Ministry of Women and Child Development，MWCD），管理幼儿教育和保育。〔2〕

2.立足现状，推动公办学前教育发展

在办园体制改革过程中，各国均结合实际，因地制宜，探索不同的发展路径，并提出积极推动公办幼儿园发展的目标。例如，美国针对家庭收入不同的儿童接受学前教育机会不平等的问题，广泛推行由政府资助的公办幼儿园项目，不断促进公办幼儿园的普及;〔3〕澳大利亚政府发起“学前教育普及计划”（Universal Access to Early Childhood Education），为弱势地区和人群提供免费或低价的公办学前教育服务;〔4〕德国赋予地方政府更多办园自主权，鼓励以地方为主兴办公办学前教育;为满足农村和山区大力兴办公办幼儿园的需求，韩国在《幼儿教育法实施令》（2012年）中进一步明确以财政支持兴建公办幼儿园的要求。〔5〕

3.设置学前教育专项资金，保障教育经费投入

持续的财政支持对学前教育质量的提升至关重要。大多数国家均重视加大学前教育经费投入。例如，英国《拨款法》提出将中央财政预算中用于学前教育的预算支出单列，明确经费数额和具体用途。〔6〕又如，为保障财政投入的稳定性，美国在上世纪80年代就通过了《开端计划法案》，对学前教育进行专项拨款。

4.提高教师质量，促进教师专业发展

提高教师质量是学前儿童全面发展、学前教育质量稳步提升的重要动力。大多数国家均对教师队伍建设予以高度重视，不约而同提出加强教师培养的发展目标。例如，2011～2013年间，挪威教育与研究部相继颁发了《幼儿园教师培养的国家指南》《幼儿园教师课程法规》等政策文件，使得教师培养在相关法规保障下更加规范、系统和专业化。印度、巴西等发展中国家也从不同角度对幼儿园教师的身份、地位、资质条件、培养培训与专业发展等做出明确规定。〔7〕例如，印度在《国家儿童行动计划》中指出，“发展幼儿园教师的能力，通过培训和补习相关课程确保学前教育质量，以为年幼儿童的成长和发展提供支持”。

（二）推进策略

1.强化政府主导责任，鼓励各部门责任共担

在发展目标的指引下，各国均提出相应的推进策略。一是不断加强中央政府的主体地位和领导能力。例如，美国“0～5岁计划”由奥巴马总统亲自领导的“总统早期教育委员会”负责统筹管理。二是促成政府各部门间责任共担。例如，英国由儿童、家庭与学校部和工作与抚恤金部共同管辖“开端计划”;澳大利亚由教育、就业和劳资关系部共同组成学前教育政府委员会小组，对学前教育事业发展进行统筹监管。〔8〕

2.公办幼儿园占据主导地位，民办幼儿园是重要补充

大多数国家着力提高公办幼儿园占比。以经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD）成员国为例。2014年OECD成员国公办幼儿园在园幼儿人数占在园幼儿总数的平均水平为68%，其中占比最高的是斯洛文尼亚和捷克，均为97%;占比90%及以上的有9个国家。民办幼儿园则是重要补充。在OECD成员国中，爱尔兰和智利就读民办幼儿园的幼儿占比最高，分别为98.5%和67.9%。由此可见，OECD成员国大多建构了公办幼儿园占据主导地位、民办幼儿园是重要补充的办园体制。在35个OECD成员国中，有超过半数国家的公办幼儿园在园幼儿占比高于我国同期水平（约50%）。这为我国进一步提高公办幼儿园占比、扩大普惠性学前教育资源指明了方向。

3.设置学前教育专项资金，保障财政投入规模

大多数国家的学前教育财政投入已形成相对稳定的规模。一是生均财政投入数额稳步增长，如在预算支出单列目标的指导下，英国的学前教育经费投入从2001年的1.8亿英镑上涨到2011年的2.4亿英镑。〔9〕二是学前教育经费投入占教育经费总投入的比重提高。由UNESCO提供的数据可知，2016年OECD成员国学前教育经费占政府教育经费支出的平均水平为10%，而半数以上的国家超过这一平均水平。其中，拉脱维亚学前教育经费占比最高，为16.8%。〔10〕2016年，我国学前教育财政性经费投入占财政性教育经费总投入的7.2%，〔11〕远低于同期OECD成员国10%的平均水平。如何加大财政投入，成为我国学前教育事业发展需着重考量的问题。

4.提高教师地位待遇，注重教师培养质量

要提高教师质量，需提高教师地位、待遇与保证教师培养质量同步进行。例如，美国“开端计划”明确规定学前教育新增经费中必须有一定比例用于提高教师工资，并且对低于最低工资标准的教师进行工资补偿。“开端计划”还将教师的任职资历要求提升至儿童早期教育的学士或更高学位。〔12〕又如，英国学前教育组织通过大规模调查发现，儿童保育和教育的质量取决于幼儿园保教工作者的专业水平。他们主张重新认识幼儿园教师的价值，同时设定最低工资标准，利用免费托儿资金来提高教职工的工资，以支持师资队伍建设。〔13〕

二、国际学前教育发展目标及推进策略的启示

放眼全球，追求高质量的学前教育已成为当今诸多国家学前教育改革的主题与核心目标。借鉴国际学前教育发展目标及推进策略的经验，我们要在充分考虑我国国情的基础上进一步明确我国学前教育事业发展的目标体系，稳步推进学前教育事业发展。

（一）加强顶层设计，构建公益与普惠、优质、均衡的学前教育发展目标体系

《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（以下简称《意见》）提出，到2020年基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。〔14〕课题组认为，我国学前教育发展的阶段性目标是：公益与普惠状态（2017～2020年），公益与普惠、优质状态（2021～2025年），公益与普惠、优质、均衡状态（2026～2030年）。上述学前教育发展目标主要通过以下四个子目标来实现。

1.理顺管理体制：建立政府主导、政府各部门责任共担的机制

从相关国际经验来看，明确并强化中央政府的主导责任，建立政府各部门责任共担的机制，是理顺管理体制的必然要求。《意见》明确提出，要理顺学前教育管理体制和办园体制，建立健全国务院领导、省地（市）统筹、以县为主的学前教育管理体制，省级、地市级政府加强统筹，落实县级政府主体责任，充分发挥乡镇政府的作用。〔15〕各地纷纷出台细化文件积极响应，如广州市提出“市政府加强统筹，落实各区政府发展学前教育的主体责任”，北京市提出“各区县政府是发展本区县学前教育的责任主体”。

2.完善办园体制：加快普及学前教育，提高公办幼儿园占比

从办园体制的目标定位来看，全国各地纷纷加快普及学前教育，制订了较高的公办幼儿园占比目标。例如，南京市在第二期学前教育三年行动计划中提出，到2020年“公办幼儿园在园幼儿人数占在园幼儿总数的比率，主城区不低于70%，其他区不低于80%;在公办幼儿园和普惠性幼儿园就读幼儿占在园幼儿总数的比率，主城区不低于85%，其他区不低于90%”。扩大幼儿园供给，尤其是普惠性学前教育资源供给，不断提高公办幼儿园占比，有利于促进学前教育向公益与普惠、优质、均衡的方向发展。

3.健全投入体制：学前教育财政性经费投入占财政性教育经费总投入的10%

保障学前教育财政性经费投入占财政性教育经费总投入的10%，是较为普遍的目标要求。在此目标下，各省市纷纷出台具体文件，对各地区学前教育财政投入進行明确规定。例如，广州市在第三期学前教育三年行动计划中提出，到2020年逐步实现学前教育财政性经费在同级财政性教育经费中占比不低于10%。还有部分省市明确规定了学前教育学位补助的具体额度。例如，《北京市市级财政支持学前教育事业发展补助资金管理使用实施细则（暂行）》提出，对公办幼儿园和普惠性民办幼儿园扩大学位给予一次性扩学位补助，补助标准为每生10000元。实现学前教育财政性经费投入占财政性教育经费总投入10%的目标，有利于不断完善我国学前教育财政投入体制。

4.提升教师质量：明确教师任用资格，提高教师地位待遇

借鉴国际经验，结合目前实际来看，我国提升教师质量的目标主要指向明确教师任用资格与提高教师地位待遇两方面。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）明确指出，要“多种途径加强幼儿园教师队伍建设，依法落实幼儿园教师地位和待遇，完善学前教育师资培养培训体系”。〔16〕为了贯彻这一精神，各地出台了相应的政策。一方面，各地对教师持证率和学历水平做出具体明确的规定。例如，杭州市提出，到2018年全市幼儿园教师持有资格证比率达97%以上，园长持有上岗证比率达到100%;全市幼儿园教师学历合格率保持在99.5%以上，其中大专及以上学历教师达到95%以上。另一方面，各地均关注幼儿园教师编制、待遇等问题，尤其注重改善非在编教师的待遇。例如，《广州市发展学前教育第三期行动计划（2017～2020年）》提出，“采取多种方式切实解决公办幼儿园非在编教师工资待遇偏低问题，逐步实现同工同酬。各地建立和完善民办幼儿园教师工资指导机制和待遇奖补机制，引导和监督民办幼儿园依法配足配齐教职工并保障其工资待遇”。

（二）夯实实践基础，形成科学、合理、健康、有序的学前教育推进策略体系

学前教育事业的发展不是一蹴而就的，要实现公益与普惠、优质、均衡的发展目标也绝非一朝一夕之事。这需要通盘考虑、全面布局、持久推进，以理顺管理体制为前提，以完善办园体制为路径，以健全投入体制为基础，以提升教师质量为核心，多方发力，互相配合，保障学前教育事业科学、合理、健康、有序发展。

1.基本前提：加强统筹管理，明确和强化政府责任

理顺学前教育管理体制是学前教育健康、可持续发展的基本前提。这主要通过三个方面进行。其一，明晰政府主导责任。根据政府主导的目标要求，政府需以多种方式在学前教育事业发展中发挥统筹规划、政策引导、规范管理等方面的主导作用（范明丽、庞丽娟，2013）。其二，政府各部门协同合作。学前教育作为一项系统工程，其健康发展需要多部门的协同参与。〔17〕建议采用多级政府共同承担的模式，明确政府各部门的权责分工，确保各部门职责到位、相互配合。其三，健全管理机构并配足管理人员。我国现有政策文件对于学前教育行政管理机构和人员配置标准的规定较宽泛，尚需进一步明确与落实学前教育管理机构和管理人员的职责。

2.路径支持：增加学位供给，形成公办为主的办园结构

学前教育普及是学前教育发展的基本和核心问题。《意见》指出，2016年我国学前三年毛入园率达77.4%，“入园难”得到进一步缓解，〔18〕在保证到2020年“全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比率）达到80%左右”的目标实现的基础上，到2025年、2030年，上述指标要相应有所提高。从我国实际来看，政府应坚持公办幼儿园为主导、普惠性幼儿园占八成的办园思路，构建以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主体、公办民办并举的学前教育服务网络。这既是满足民众学前教育需求的重要举措，也是进一步解决“入园难”“入园贵”问题的应有之举。

3.物质基础：落实经费保障，加大财政投入力度

经费投入是学前教育事业发展的物质基础。为进一步落实经费保障，一方面，需合理确定幼儿园生均财政投入的具体额度及增长规划。一是各地要根据实际确定和保证生均财政拨款额度，逐步提高政府学前教育成本分担占比。二是各地要建立逐步增长、科学规范的学前教育预算制度以及适当倾斜的教育经费筹措制度。〔19〕另一方面，在充分考虑现实的基础上，适当提高学前教育经费投入在教育总投入中的占比，努力实现学前教育财政性经费投入占财政性教育经费总投入10%的目标。

4.核心保障：重视师资培养，提升幼儿园教师质量

建设优质的幼儿园教师队伍，是提高学前教育质量的核心保障。相关部门在拓宽师资补充渠道、扩大幼儿园教师培养规模的同时，需高度重视幼儿园教师专业水平的提高。一方面，需充分考虑和满足幼儿园教师对社会地位和物质保障的需求，尽快核定幼儿园教职工编制，为补齐配足幼儿园教师、稳定幼儿园教师队伍、保障幼儿园教师地位提供相关保障（郑名，2014）。另一方面，以提升专业能力为重点，创新幼儿园教师培养机制，鼓励教师通过交流研讨、网络课程、教育科研、出国进修等方式提升专业能力，为幼儿园教师专业发展开辟更多渠道。这既是为达到公益与普惠、优质、均衡的学前教育发展目标保驾护航，也是实现“幼有所育，幼有优育”的必经之路。

参考文献：

〔1〕〔8〕〔12〕庞丽娟，孙美红，张芬，等.世界主要国家学前教育普及行动计划及其特点〔J〕.教育发展研究，2012，（20）：1-5.

〔2〕小原优贵.印度幼儿教育保育的现状（前篇）〔EB/OL〕.〔2018-03-06〕.https：//www.crn.net.cn.

〔3〕何婷婷，王建梁.切实提高弱势家庭幼儿入学准备水平：美国公办幼儿园项目及其启示〔J〕.外国教育研究，2009，（5）：69-72.

〔4〕〔11〕霍力岩，孙蔷蔷，陈雅川.中国与 OECD 国家学前教育发展的比较研究〔J〕.基础教育，2017，（3）：21-30.

〔5〕韩国教育科学技术部.韩国幼儿教育法实施令〔EB/OL〕.〔2018-03-12〕.http：//www.eoe.or.kr.

〔6〕〔9〕The  Lower  House of  the  British  Parliament.Appropriation act 2011〔EB/OL〕.〔2018-03-06〕.http：//www.legislation.gov.uk.

〔7〕沙莉.发展中人口大国学前教育质量政策研究：基于印度、巴西的比较及启示〔J〕.外国中小学教育，2016，（5）：5-14.

〔10〕UNESCO.UNESCO  institute  for   statistics〔EB/OL〕.〔2017-12-16〕.http：//data.uis.unesco.org.

〔13〕Family and Childcare.Our policy goals：Family and childcare trust〔EB/OL〕.〔2018-03-15〕.https：//www.familyandchildcaretrust.org.

〔14〕〔15〕〔18〕中华人民共和国教育部，国家发展改革委，财政部，人力资源社会保障部.教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意見〔EB/OL〕.〔2018-03-02〕.http：//www.moe.edu.cn.

〔16〕中华人民共和国国务院.国务院关于当前发展学前教育的若干意见〔EB/OL〕.〔2018-03-06〕.http：//www.gov.cn.

〔17〕〔19〕蒋宗珍，刘小红，张家琼.学前教育发展中的管理机制桎梏与突破：基于K区学前教育发展状况的调查〔J〕.中国教育学刊，2016，（7）：44-49.

Research on Development Goals and Promotion Strategies of International Preschool Education and Its Enlightenment

Wang Lei1， Ma Yuwen1， Wang Haiying1， Cai Hongmei2

（1Preschool Education Policy Research Center， Nanjing Normal University， Nanjing， 210097）

（2Nanjing Xiaozhuang University， Nanjing， 210017）

【Abstract】The research group reviewed and analyzed the development goals and promotion strategies of international preschool education to provide some reference for the development goals and promotion strategies of preschool education in China. Research group believes it is important to rationalize the management system， adjust the kindergarten-running structure， increase financial investment， and build teaching staff. In order to ensure the healthy and sustainable development of preschool education， we must cooperate and make efforts from all sides.

【Keywords】preschool education; development goals; promotion strategies; international experience