国际湾区经验对粤港澳大湾区建设的启示

王静田

摘 要：粤港澳大湾区作为国家战略规划，可与当今世界三大湾区——纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区相媲美，不仅加快了粤港澳湾区经济的融合，更是对改革开放30多年来珠三角地区经贸格局和产业的再升级，有利于“一带一路”倡议的推进。文章首先介绍四大湾区的基本情况，然后运用PEST分析方法，从政治、经济、社会、技术视角对比分析粤港澳大湾区与世界三大湾区的发展情况；最后基于世界湾区的发展经验，为粤港澳大湾区的规划提出可行的政策建议。

关键词：区域研究 粤港澳大湾区 世界湾区 PEST

中图分类号：F207 文献标志码：A

文章编号：1004-4914（2017）11-016-04

一、引言

湾区经济是以海港为依托、以湾区自然地理条件为基础，发展形成的一种开放型区域经济的高级形态，具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能和发达的国际交往网络，以开放性、创新性、宜居性和国际化为重要特征，带动着区域经济的发展以及科学技术的变革。

目前世界公认的三大著名湾区是美国旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区。三大湾区具备合理的产业分工、法制约束、产权保护、环境治理以及高度发达的对外贸易，充分利用独特的“拥海抱湾连河”的地理优势，形成了“港口群+产业群+城市群”的叠加效应，通过不断拓展周边腹地，建成了国际金融、航运、贸易、创新和先进制造业中心，引领全球经济的发展，其发展经验为粤港澳大湾区的建设提供宝贵的经验。粤港澳大湾区自2008年提出以来不断得到中央和地方的政策推动。从探索珠三角与港澳合作的新模式，到大珠三角、泛珠三角战略，再到“十三五”规划中提出建设粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台；2017年7月，中央政府携港澳政府共同签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，可见，粤港澳大湾区城市群的建设作为全方位对外开放的国家战略，受到政府的高度关注，推动我国形成北有京津冀一体化、中有长江经济带、南有粤港澳大湾区的区域发展格局，从而提升华南地区，乃至“一带一路”沿线国家和地区整体经济实力。

国内外对湾区的发展已有很多研究。国际上对湾区的研究包括湾区的发展歷程、影响因素、生态环境、城市规划和对居民生活的影响等方面。1985年Mel Scott对旧金山湾区的发展历史及湾区环境进行研究。Tetsuya Akiyama和Hiroyuki Kusaka等人分别研究了东京湾区政府的土地利用规划以及东京湾区土地利用方式对生态环境的影响。Volberding在研究中发现港口、高新技术以及绿色科技在中国经济崛起与旧金山湾区发展之间发挥重要作用。国内对于湾区的研究可追溯至香港学者借鉴旧金山湾区的经验提出“香港湾区”的设想。伍凤兰、刘艳霞、鲁志国等学者基于国际湾区的建设经验，分析了湾区经济演进的动力机制，发展历程及建设经验，为国内发展湾区提供借鉴参考。陈朝萌实证分析了粤港澳大湾区港口群的定位，艾德洲基于“一带一路”政策对粤港澳湾区联动提出了政策建议。笔者利用PEST分析法全面详实的梳理世界湾区的建设经验，为粤港澳大湾区的建设提出政策建议。

二、世界四大湾区的基本情况

湾区经济具有高度开放、创新引领、宜居宜业、区域协调的特征，其发展主要经历港口经济、工业经济、服务经济、创新经济四个阶段。港口经济是依托港口的装卸运输；工业经济是临港工业及港区外的拓展，如东京湾以先进制造业为主；服务经济是以服务业为主导的产业阶段，如纽约发展金融服务业，周边城市承接制造业转移；创新经济是以信息产业为主导，多级增长的区域发展格局，如旧金山湾区成为全球高新技术发祥地。粤港澳大湾区作为国家大力推动的战略规划，借鉴三大湾区的经验，有望打造为世界第四大湾区。

世界三大湾区中，纽约湾区地处美国东北部大西洋西岸，人口占美国总人口的20%，是国际湾区之首。该区核心城市是纽约，次中心城市包括波士顿、费城、巴尔的摩、华盛顿，加上周边40多个中小城市，形成“中心城市—次中心城市—中小城市”的塔尖式格局。全球银行、保险公司、交易所及大公司总部云集该区，具有分工明确的港口城，是全球规模最大、最发达的金融中心、港口贸易中心。

早在19世纪，位于加利福尼亚州的旧金山湾区因美国淘金热而率先得到开发，移民文化深厚，汇集了全国一半以上的精英人才。其中，北湾是著名的酒乡和美食之都；旧金山市是政治、金融、文化教育中心；东湾以奥克兰为代表，是港口和工业中心；半岛是湾区房产最热门的区域；南湾以圣何塞为代表，依托高科技产业并带动金融、旅游及服务业的发展壮大，硅谷更是享誉全球。

东京湾区以东京为中心，以关东平原为腹地，主要包括东京、横滨、千叶等几个特大城市及川崎、传桥、君津等工业重镇，集聚了日本1/3的人口，2/3的经济总量和3/4的工业总产值，东京湾沿岸形成由横滨港、东京港、千叶港、川崎港、木更津港、横须贺港首尾相连的马蹄形港口群，湾区拥有全世界最密集的轨道交通网，是日本最大的工业城市群和金融、商贸、交通、消费中心。

粤港澳大湾区拥有世界领先的航空港及航运港，交通便捷，金融发达，科技创新资源丰富，是世界重要的科技产业、金融服务业、航运物流和制造业中心。

三、世界湾区发展环境的PEST分析

PEST是指运用政治、经济、社会和技术四类要素对行业或企业所处的宏观环境进行分析，笔者应用此方法，从这四个方面分析四大湾区的发展情况。

1.政治视角。湾区建设需定期制定政策规划。世界三大湾区由政府部门定期出台发展规划，推动其健康发展。纽约湾区政府以公共利益为导向，充分鼓励公众参与，以超前理念及可持续发展方针对大都市圈进行合理的规划，实现城市间协调发展。旧金山湾区5年做一次城市规划，既高密度开发城市用地，又保留农田、林地，以优质的自然、文化环境吸引高端人才及一流企业。日本东京湾区从1959年起，先后五次制定基本规划，明确城市功能定位，缓解住房紧张、交通拥挤和环境污染等诸多问题。粤港澳大湾区地处东北亚到东南亚的战略要冲，拥有漫长的海岸线及三个全球港口，其建立受到中央政府的高度重视及粤港澳三地的广泛认同。endprint

湾区建设需统一的协调机构。世界湾区均是在相同的国家和制度下发展起来的，并且地区经济发展基础相当。粤港澳“一国两制三法域三法系”的现状使得三地在法律解释、法律渊源等方面存在巨大差异，制约三地产业及企业的协调发展。内地是以宪法为主的社会主义法系，香港是以普通法系为基础，依据英国海外属地法律制度的模型构建起来，澳门是以大陆法系为基础，依据葡萄牙的海外属地法律制度构建而来，法院之间没有相互配合和管辖权，又缺乏可以共同管辖三个不同法律区域的高层机制，造成湾区在发展中存在司法合作障碍，区际法律冲突难以得到解决，阻碍大湾区资源的流动与配置，不利于湾区城市群的建立。因此，湾区的建设要解放思想，加快制度创新步伐，尽快建立统一的协调机构，在湾区建设规划、环境保护、法律纷争等方面予以协调。

2.经济视角。粤港澳大湾区人均GDP落后于世界湾区，且产业亟需转型升级。从经济总量来看（图1左），GDP是衡量国家经济状况的最佳指标。2015年纽约湾区，旧金山湾区，东京湾区及粤港澳大湾区的国内生产总值分别为1.4、0.8、1.8、1.24万亿美元，旧金山湾区人均GDP位居第一，东京湾区的人均GDP高于纽约湾区，但粤港澳湾区的人均GDP不足1.5万美元。从产业结构的角度来看（图1右），第三产业比重是衡量產业结构优化的重要指标。2012年，三大湾区的三产占比均超过80%，第一产业的比重均接近0；第三产业占比最多的为纽约湾区，而粤港澳大湾区的三产占比最低，仅为55.6%。此外，纽约湾区倾向于金融保险业，旧金山湾区倾向于专业和科技服务业，东京湾区倾向于批发和零售业，不动产业及通信传媒业，而粤港澳大湾区则因第二产业占比高，主要发展工业、进出口贸易，批发和零售业等，大湾区整体金融实力、科技创新能力低下，产业结构不合理。因此，湾区亟待找准发展定位，加快产业结构转型升级，形成有中国特色的湾区经济。

湾区经济发展的先决条件和优势是开放。世界湾区由于高度的开放，形成了不同于其他都市圈的开放包容的移民文化，促进了城市的创新和发展。如，纽约湾区外籍居民约占纽约总人口的40%，旧金山湾区堪称“民族大熔炉”，东京湾区发展临港工业，利用国内国际两个市场，加速融入全球经济之中。粤港澳大湾区在对外开放中，拥有世界最大的海港群和空港群，2016年对外贸易总额为1.8万亿美元，是东京湾区的3倍以上，年航空客运流量1.1亿人次，有望打造成“一带一路”中21世纪海上丝绸之路的“新支点”。在对内开放中（图2），粤港澳入境游客中，湾区游客比重均有所增加，尤其是近年来，澳门和内地的赴港游客增幅明显。此外，2014年香港和澳门对广东的FDI占比达到78.94%，内地及香港对澳门的FDI占比达36.7%，内地对香港的FDI占30.12%，粤港澳三地联系密切。

强大的金融业是湾区经济的重要支撑，也是湾区发展到高级阶段的重要标志。纽约湾区拥有全球市值最大的纽约交易所和全球市值第三的纳斯达克交易所，2016年第20期GFCI全球金融中心指数指出纽约排名第二，仅次于伦敦，中国香港排名第四。此外，纽约拥有知名的华尔街，汇集几十家大银行、保险公司、交易所及上百家公司总部，是全球规模最大、最发达的金融中心。旧金山湾区大力发展科技产业，是以风险投资著称的专业性科技金融中心。东京湾区是日本最主要的银行集中地，也是世界上最大的证券交易中心，东京证券交易所占日本证券交易量的80%。粤港澳大湾区中香港是国际金融中心，深圳金融业的综合竞争力不断提升，广州南沙商品期货交易所的成立联同深圳成熟的风险投资中心、广州的银行体系、珠澳的债券市场及“深港通”、“债券通”的发展，湾区有望打造为中国的纳斯达克交易所和创新金融中心。

3.社会视角。湾区发展需配备完善的基础设施。纽约湾区通过水运、空运、高铁、城际铁路的立体复合式交通网络改变了时空结构，促进湾区要素的集聚与扩散。旧金山湾高度发达的交通运输业和信息产业推动湾区经济的发展。东京湾区鼓励发挥私营资本投资公共交通，地下轨道交通线、国铁JR的山平线和各类轨道交通，构建了便捷完善的交通网络，推动湾区的产业空间演化。粤港澳大湾区交通设施完善，公路及铁路方面：城市九纵三横的高速公路网以及城际铁轨正在建设完善，实现珠三角一小时生活圈，杭广高铁、南广高铁、贵广高铁、建成在即的广深港高铁延伸全国；航运及空运方面：湾区拥有三个全球大港及5座干线机场。港珠澳大桥的建成大大提升区内交通的便利程度，推动粤港澳的开发建设及区域经济一体化。

湾区建设需重视人力资本。调查发现，美国劳动力中，受教育程度本科以上的平均为28%，而旧金山湾区达到46%，纽约湾区达到42%。纽约湾区共有58所大学，2所世界著名大学，通过整合校企资源，注重培养学生社会实践能力和就业创业经历。旧金山湾区有5所世界顶尖大学，拥有硅谷、20多个知名大学以及航天、能源研究中心。东京湾区布局了大批知名高校，充分调动多元投资主体的办学理念，重视理工科教育，为地区经济的发展培养适用性人才。粤港澳大湾区拥有超过200所普通高校和200万在校大学生，但高校培养人才的能力欠缺；香港拥有世界知名院校，但科技成果转化水平低；澳门注重休闲旅游业，经费充足，但科研氛围不浓郁，因此，在湾区未来的规划建设中，广东省应积极学习世界湾区的办学经验，引进港澳教育体系及人才培养方案，支持粤港澳高校联盟建设，打造“粤港澳一小时学术圈”，实现校企联合，推动三地的教育、人才和科技的深度合作。

湾区内部城市需具备鲜明的发展定位。纽约湾区各主要城市都有各自占优势的产业，城市之间形成紧密分工的协作关系。旧金山湾区呈现多中心格局，其中，旧金山着重发展旅游业、服务业及金融业，奥克兰重点建设港口经济，圣荷西重点发展电子业及加工工业。东京湾区中，东京是全国重要的经济金融中心及工业城市，千叶是日本国内货物吞吐量最大级别的国际贸易港，君津拥有世界最大的钢铁企业，横滨和川崎是工业重镇。粤港澳大湾区分工各具特色，初步形成了具有国际竞争力的深莞惠、广肇佛、珠中江、港澳城市群。深莞惠以电子信息制造业为主要产业；广佛肇城市群中，广州以汽车制造业、高端装备制造业为主，佛山以电气机械制造业及陶瓷产业为主，肇庆农业比重高；珠中江经济圈中，珠海以电子信息、石油化工、精密机械为主导产业，中山形成了电子电器、五金家电的特色产业群，江门在交通及海洋装备、石油化工、包装印刷、现代农业方面发展良好。香港主要以金融服务业、贸易物流业、专业及工商支援服务业、旅游业为四大支柱产业，澳门则以博彩旅游、出口加工、建筑地产和金融服务为支柱产业。粤港澳三地应立足各自比较优势，把产业协作和实现市场一体化进程作为改革重点，努力实现良性互动、共赢发展。endprint

湾区建设需重视生态环境的保护。纽约湾区发展之初，工业化和城市化带来的环境问题凸显，政府签署《国家环境政策法》，成立国家环保局和环境质量委员会，在社区组织、普通市民以及律师群体的共同监督下，有利的保护了湾区的环境。旧金山湾区在早期因农业和军工业的不合理开发破坏生态环境，湾区成立保护发展委员会，叫停危害湾区环境的项目，制定流域管理规划，并积极开展湿地修复计划，保护自然生态环境。东京湾区将环境管理纳入行政管理范围，颁布多项法律法规，限制排放标准，防治地下水污染，修复水生态环境。与世界湾区相比，我国粤港澳地区尚处于规划阶段，建立完善的环境保护政策以及惩治措施势在必行，应借鉴世界湾区的发展经验，力求经济增长与生态环境的协调统一。

4.技术视角。湾区建设需引进并打造世界级企业。纽约湾区拥有全美第一多的世界500强企业，旧金山湾区排名第二。在2016年《财富》世界500强排行榜中，中国、美国、日本的上榜企业分别为110家、134家、52家，可以发现三个国家均十分重视金融及工业的发展，而美国的可选消费和日常消费行业发达，日本可选消费、信息技术企业多，中国则过多依赖能源、材料等资源密集型及劳动密集型产业。分析世界500強企业的注册地发现，中国企业注册地在北京的占46.36%，位于粤港澳大湾区的仅占18.18%。可见粤港澳大湾区对一流企业的吸引力有待加强。

湾区城市一般是区域创新的引领者。纽约湾区从人才、基础设施和信息平台等方面扶持高科技产业，并加强科技成果与企业对接。旧金山湾区被誉为美国硅谷的摇篮，集中了全美40%以上的风险资本投资，专利授权数量占全美15.2%，涌现出谷歌、苹果、英特尔等一批知名企业，硅谷以美国总人口的1%，创造了美国5%的GDP。东京湾区高度重视科技创新，聚集了大量具有技术研发能力和产业创新能力的企业和研究所。粤港大湾区发展驱动力是创新，2015年珠三角地区研发经费支出占GDP的2.7%，堪比美德，百万人口发明专利申请量达1728件，万人发明专利拥有量达23.33件，技术自给率超过71%。2016年广东省区域创新能力综合排名连续7年位居全国第二，有效发明专利量和PCT国际专利申请量保持全国第一。但研究发现，我国研发投入及创新能力不足，投入500万元以上的企业仅占4.1%，企业研发周期三年以上的企业仅占6.2%；专利投入使用率低下；知识产权保护水平过低，侵权惩治力度不足。在粤港澳未来的规划中，应加强科研机构与企业的联系，构建产学研合作平台，为实现科技成果的转化创造条件。

四、粤港澳湾区的发展对策

粤港澳大湾区建设的红利，正成为国家发展的新增长极。当前，粤港澳大湾区建设水平与世界湾区仍存在较大差距。湾区建设不仅要打破城市间的空间限制，更要打破体制障碍和行政区域限制，形成三地优势互补、资源有效配置、经济社会同步发展的跨区域发展新格局。

1.制定发展战略，明确发展规划。世界湾区城市的建设十分注重从全局把握城市空间发展的整体框架，建立有效的规划机构，协调多方利益集团，保证城市规划的顺利实施。借鉴世界湾区的建设经验，湾区开发在规划过程中应充分考虑不同层次的目标需求，不同部门和地方政府之间的统筹关系，在政府机构组建、城市群规划设计、互联互通的交通设施、协同发展的产业政策、公平公正的法律环境、宜居宜业宜游的生态环境等方面予以考虑。

2.发挥经济优势，协同三地发展。粤港澳大湾区是为实现区域间经济协同发展，激发经济新动能而设立。应巩固香港在金融、贸易及航运的中心地位，为湾区提供良好的营商环境及专业的服务人才；推进澳门世界休闲旅游中心的建设，加强与葡语国家的商贸合作，推动澳门经济多元发展；将广东作为全国改革开放先行区，打造科技发展水平高的创新基地，实现人才的流动和要素资源的配置，为湾区的发展提供广阔的市场腹地和完善的制造基础。

3.打破行政隔离，突破制度约束。“一国两制”的国情之下，粤港澳大湾区中特别行政区、经济特区并存，粤港澳城市群拥有自由平等协作的优势，能够有效发挥各个城市的特长，提升自身综合实力。为此，要建设亚太区国际法律及解决争议服务中心，在区际法律方面做出立法的创新突破约束，加强三地司法机关解决纠纷的合作机制。

4.完善基础设施，促进要素流动。世界知名的湾区建设需要交通体系等基础设施的完善构建。湾区城市群积极打造成航空及航运枢纽，增强和扩大国际航空航运辐射能力；通过铁路、公路和轨道交通系统的建设构建完善的区内交通网络，提高珠三角地区信息互联互通功能；积极构建城市内部地铁、轻轨等交通系统，加快建设现代化的城际轨道交通网络；发挥多港联动效应，打造国际采购、配送平台，强化粤港澳大湾区国际贸易港口的集散能力，力建全球交通枢纽，建设稳定的安全能源及供水体系，提升信息网络基础设施水平。

5.鼓励对外开放，培育创新优势。香港和澳门在自由港、“一国两制”、地理位置等方面存在共同优势，具有高效便捷的交通及通信设施、世界领先的海上和航空货运系统与物流枢纽，发达的金融市场体系和自由的市场环境，因此，港澳可作为广东和国外交流的中转枢纽，在参与“一带一路”资金融通、扩大产业合作、聚集新兴产业等领域与广东形成优势互补。鼓励和支持社会资本在粤港澳大湾区范围内设立创业投资基金，激发区域创新创业活力，支持创新创业平台建设，促进大湾区的大众创业、万众创新；统筹利用全球科技创新资源，加快形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。 （下转第20页）（上接第18页）

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（作者单位：暨南大学 广东广州 510632）

（责编：吕尚）endprint