机关事业单位实施养老保险并轨存在的问题与对策

蔡锋奎+陈晓洁

摘 要：机关事业养老保险改革制度已在全国落实执行，我们应积极和深入探索机关事业养老保险改革制度，使改革制度在执行过程中不断完善。文章首先分析机关事业养老保险制度实施的主要内容和特点，探索了存在的各方面问题，最后提出了完善机关事业单位养老保险制度改革的六方面对策和建议。

关键词：机关事业单位 养老保险 问题 对策

中图分类号：F840.67

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）11-064-02

2015年1月14日，中华人民共和国国务院以国发〔2015〕2号发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的決定》。广东省人民政府也印发《关于贯彻<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》（粤府〔2015〕129号）贯彻执行，这标志着广东省机关事业单位养老保险制度改革政策正式“落地”。从2014年10月始，按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、行政类、公益一类、二类事业单位编制内人员纳入改革范围，参加机关事业单位养老保险。

一、机关事业单位养老保险制度改革的主要内容和特点

改革的一个中心：保持改革后养老保险待遇水平不降低。“老人”按国家和省规定的原待遇项目（标准）纳入基金发放。其余部分继续按原渠道发放。“中人”设立过渡期平稳过渡，待遇水平总体上略有提高。“新人”多缴多得，同步建立职业年金，保障其待遇水平。

改革的两个原则：原则一，政策统一原则。国家有规定的，严格执行；国家授权省确定的，由省统一制定。原则二，问题导向原则。着眼解决我省实际问题。

改革的三个创新：一是视同缴费指数分设职务指数和职级指数。二是设立地区系数，适应退休补贴地区差异。三是设立平衡视同缴费指数，进行待遇托低。

改革的四个统一：一是基本制度与企业职工基本养老保险制度统一。二是机关事业单位养老保险政策全省统一。三是养老金计发基数和纳入基金支付的项目全省统一。四是经办规程和信息系统全省统一。

改革的五个保障：一是“老人”原待遇水平不降低。二是“中人”待遇平稳过渡。三是“新人”待遇合理衔接。四是试点地区参保人员养老保险权益。五是机关事业单位与企业之间流动养老保险关系可接续。

二、机关事业单位养老保险制度改革存在的问题

1.职业年金缴存的保值增值。机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，同时为其工作人员建立职业年金。单位和个人一起负责缴费，缴费工资基数和基本养老保险一样。单位缴费比例占8%，个人缴费比例占4%，均计入个人账户。对非财政全额供款的单位，实行实账积累；对财政全额供款的单位，单位缴费记账，退休前由同级财政拨付资金记实。有条件的地区可逐步实行实账积累。实账积累部分实行市场化投资运营，按实际收益计息；记账部分每年按国家统一公布的记账利率计息。退休后领取方式按月领取，方式二选一，选择后不再更改：一次性购买商业养老保险产品，按契约领取待遇；按退休时个人账户养老金的计发月数计发，发完为止。

根据《职业年金管理办法》，职业年金基金将实行市场化投资运营，实现保值增值。对财政全额供款的单位，单位缴费根据单位提供的信息采取记账方式，每年按国家统一公布的记账利率计算利息，工作人员退休前，本人职业年金累计储存额由同级财政拨付资金记账；对非财政全额供款的单位，单位缴费实行实账积累。实账积累形成的职业年金，实行市场化投资运营，按实际收益计息。

由此可知，这两种单位的职业年金增值保值的制度不同，分别是全额供款是记账利率和非财政全额供款是实际收益。对于非财政全额供款的市场投资的部分，国家证监会将配合和支持资质较好的证券公司和基金管理公司管理职业年金。

而对于如何核定全额供款的记账部分的收益，国家目前还没有明确。但比例可能为同期银行存款利率。

2.视同缴费年限的认定。本次机关事业养老保险并轨改革，对符合参保范围且改革时在职的机关事业单位编制内工作人员（含按合同制管理的原固定工，不含其他合同制工人），其改革前符合国家和省合并计算连续工龄规定的在机关事业单位工作的年限视同为缴费年限。国家在企业养老保险制度实施时，设置的“视同缴费年限”制度的是履行政府承担的对劳动者的社会义务，补齐历史责任的养老保险欠缴。因此，以机关事业单位编外人员特别是学校编外教师等因素不认定劳动者改革前视同缴费年限，确实存在不公平性。且带有这种不公平的政策主要存在于各地方人事部门的各种内部规章，执行这种内部规章实际上是不能充分保障劳动者养老保险权益。

3.改革中的“中人”的视同缴费指数计算。改革后，计发退休人员基础养老金和“中人”过渡性养老金的基础均以人员退休时间点的职级水平为依据。过渡性养老金由退休时全省上年度在岗职工月平均工资×本人视同缴费指数×视同缴费年限×过渡系数（1.2%）。而确定视同缴费指数的步骤是：第一步：根据本人退休时的职务和级别工资档次，查表得到对应的职务指数和职级指数；第二步：个人视同缴费基准指数=（职务指数+职级指数）×地区系数；第三步：比较个人视同缴费基准指数与平衡视同缴费指数，取高者为个人的视同缴费指数。可以看出，退休时直接影响“中人”过渡性养老金多少是退休时点的个人职级，与平时职级变动过程没关系，不能客观准确和公正体现“中人”职级变动过程。

4.机关事业单位养老保险的统筹层次。机关事业单位基本养老保险基金从县级统筹起步，条件成熟时再逐步提高统筹层次。各级人民政府承担征收、管理和支付的责任。部分地区基金缺口，可由当地统筹一般公共预算转移支付资金解决。

5.机关事业单位养老保险基金与企业养老保险基金的转移。在机关事业单位与企业之间流动，转移养老保险关系，按12%的总和转移至工作人员个人账户。

三、进一步理顺机关事业单位养老保险制度改革的对策建议endprint

1.优化职业年金投资运营体制和机制。职业年金的缴纳是用人单位和个人共同承担的，退休时按月领取或购买一次商业保险领取待遇的。且工作人员退休后，职业年金本金是固定的，在退休养老保险待遇中不随年度养老金调整，因此，把职业年金进行投资运营优化非常重要。若采取存银行买国债的话则可能抵不过CPI，因此，国家层面应通过出台制度，确保职业年金投资运营保值和增值，使职业年金在投资运营方面比养老保险基金渠道更宽些，收益更多些，带动整个养老基金的保值增值。最后，职业年金记账部分的收益应该参照投资运营部分的实际收益率进行记账，实实在在維护职业年金保值增值。此外，对于全额拨款的机关事业单位，建议各级财政落实资金，实时拨款，按实账运营方式做实职业年金，实现职业年金保值增值。

2.完善视同缴费年限认定制度。建议消除历史上的歧视，采取更明确有力的立法，从本次机关事业单位养老保险改革开始，对劳动者的历史工作经历贡献予以平等确认，保障劳动者平等享受养老保险权益。对于机关事业养老保险改革前，编制外人员在事业单位学校工作，改革后被公益一类、二类的事业单位吸收为编制内人员的，可借鉴国家教委〔87〕教计字160号文件关于民办教师计算参加工作时间：“民办教师转为公办教师后，其参加工作时间，从本人计算连续工龄的起始时间算起。”对于这部分劳动者，认定其改革前以编制外身份在机关事业单位工作的年限为视同缴费年限。

3.客观准确和公正核算“中人”在过渡期视同缴费指数值。建议按月分段计算“中人”改革前各职级指数，有利于从绩效的角度反馈“中人”在改革前工作业绩水平。特别是实行岗位聘任制的公益二类事业单位，职务的聘任原则是能者上、庸者下的职级聘任激励机制，人员退休时点上的职级可能不是其在职时职级最高的，因此，采用分段计算“中人”改革前各职级指数，更能客观地、准确地反馈“中人”在改革前工作业绩水平，最终核发其公平准确的过渡性养老金待遇。

4.精准设置好计发“中人”的每年工资增长率水平。这是精准核发过渡期间退休人员退休待遇的重要保证，对于“中人”在过渡期内退休的，必须对比新旧制度养老金计发标准。其中老办法待遇计发标准为：按照2014年9月份工作人员本人工资标准、本人职务职级（技术职称）等对应的退休补贴标准，使用退休费计算办法计算待遇后，在过渡期内考虑每年确定工资增长率G的方法确定老办法待遇标准。因此，确定工资增长率G的值十分重要，据杨志刚在中国社会保障刊物发表的《机关事业单位养老保险制度精算分析》文章中指出，G的设定应介于岗平工资增长率和调待比例之间，若G设定过低，则过渡期前期可能出现晚退休人员养老金待遇低于早退休人员的情况；若G设定过高，则过渡期结束可能出现退休人员待遇大幅下降。因此，各地在设置G时，必须在大量例子模拟过程确认最优的G值，准确合理核发“中人”在过渡期内退休的养老保险待遇。

5.优化过渡期内退休的“中人”限高保低的计算标准。改革后的制度规定，对于在过渡期内退休的“中人”，过渡期内新制度退休待遇办法与老制度退休待遇办法进行对比，若新办法待遇（含职业年金待遇）低于老办法待遇标准的，按老办法待遇标准执行，这是“保低”政策。笔者认为，为切实维护劳动者个人缴纳职业年金的部分切身利益，“保低”政策除按老办法待遇标准发放外，还应保留劳动者个人缴纳的职业年金部分。操作如下：

即假设老制度计算的退休待遇设为L，老制度养老金由2014年9月本人的基本工资A，乘以按达到退休时工作年限对应的计发比例M，再加上退休补贴C，即L=A×M+B+C；新制度退休待遇N由基本养老金J、职业年金Z构成，即N=J+Z，其中，职业年金单位缴纳部分和个人缴纳部分分别按职工缴费工资的8%、4%购买。过渡期内退休，若新办法待遇（含职业年金）低于老办法待遇的，按规定发放过渡期内退休人员养老保险待遇E。若L>N，则E=L+Z×1/3，即个人缴纳的职业年金占1/3部分应划归劳动者。

6.妥善核发在机关事业单位与企业单位流动的人员退休养老保险待遇。改革后，理顺了工作人员在机关事业单位与企业单位之间流动的制度障碍，但对于曾在机关事业单位工作最后流动至企业单位的，其养老保险待遇最终是按企业养老保险待遇制度标准发放的，建议分段核发这部分人员在机关事业单位工作期间特别是视同缴费年限期间的视同缴费年限待遇，确实维护这部分人员在机关事业单位工作期间合理待遇。

参考文献：

[1] 马蓓蓓.机关事业单位养老保险制度改革的问题分析与对策[J].保险职业学院学报，2011（3）

[2] 杨志刚.机关事业单位养老保险制度精算分析[J].中国社会保障，2017（6）

（作者单位：蔡锋奎，广东农工商职业技术学院人事处；陈晓洁，广东燕岭医院财务科 广东广州 510000）

[作者简介：蔡锋奎，人力资源专业高级经济师，计算机科学与技术硕士，主要研究方向：高校人力资源管理；陈晓洁，财政税收经济师，主要研究方向：事业单位财务管理。]

（责编：贾伟）endprint