行政诉讼立案登记制的发展成果与完善路径

王文韬

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

十一届三中全会以来，经济改革给中国社会发展带来了巨大的动力和成效，同时也将社会群体阶层进一步分化，使得具有不同利益诉求的利益主体之间纠纷数量激增[1]。大量的新型行政纠纷案件涌入法院，而法院有限的司法资源显然不能应对数量巨大、种类众多的案件处理需求。为了提高司法效率、维护司法权威、促进司法公正，处于社会转型期的中国不断尝试通过法治的手段来实现对国家和社会的治理，法院案件受理制度改革就是其中较为突出的一方面，法院行政诉讼程序中的立案审查制便应运而生。但在立法方面，该制度未能够有效地区分起诉要件与诉讼要件，使得当事人的诉权和法院的审判权间出现错位的现象[2]。严格的立案审查制使得公民的诉权无法得到有效保障，公众通过司法路径来解决纠纷的信心日益下降，司法的公信力与权威性都受到了严重影响。

从全球各国的司法改革历程来看，如何保障当事人诉权得以实现成为现代法治国家所面临的共同困境。大陆法系的国家与英美法系的国家在该方面持有一致观点，均坚持以程序保障为基本理念践行最大限度实现当事人最易接近司法的制度改革，试图借助司法改革而使当事人更容易获取司法救济[3]。随着我国在建设社会主义法治国家道路上的不断探索，我国法学界也开始吸收、借鉴西方国家的司法改革理念和法治理论。经过法学界和法律实务部门的不懈努力，在2014年10月，中共十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这一决定对法院的案件受理制度进行了改革，将以往的立案审查制度转变成为立案登记制度。随后，新修订的《行政诉讼法》出台，在其第51条中就“立案登记制”进行规定，并且对其配套制度予以细化，充分落实了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中的法治指导精神。最高人民法院随后便制定三部司法解释来对法院在司法实践过程中如何实行立案登记制度进行系统详细的规定(1)，三部司法解释与新《行政诉讼法》同日实行，行政诉讼立案登记制便在我国的行政诉讼程序中得以确定并加以应用。

一、行政诉讼立案登记制的积极效果

现阶段我国法治建设取得了一定的成就，已经从理论层面向实践层面推进。事实上，这是因世界经济一体化发展而引发的上层建筑革新，充分体现了马克思主义经济基础决定上层建筑的论断[4]。但同时，随着我国经济社会的发展，我国在法治建设过程中也遇到很多问题。在2014年《行政诉讼法》修正前，行政诉讼立案审查制度的长期实行便带来了“立案难”等诸多问题。针对这些问题，我国执政党在十八届四中全会上指出要加快推进法院案件受理制度的改革，取缔以往的立案审查制度，全面推行立案登记制度。通过司法改革确保行政纠纷案件能够真正进入到法院行政审判庭的审理程序中，通过法院对案件的实体审理来对案件作出公正判决。行政诉讼立案登记制实施已逾三年，其在缓解法院立案困境，加强公民的诉权保障等方面都产生了积极的效果。

(一)立案数量大幅增长，缓解了立案困境

根据最高人民法院发布的相关数据，近两年行政诉讼的登记立案数量有了较大幅度的提升。2015年5月至2017年3月期间与2013年5月至2015年3月期间相比，全国人民法院立案的行政诉讼案件数量同期相比上升54. 24%。同时，不同种类的行政案件数量都有明显的增长，例如在2015年全国法院登记立案的一审行政案件中，以公安机关为被告类型的行政案件数量为24974件，同比上升72. 27%；涉及房屋登记、拆迁等方面的行政案件共有35726件，同期相比多了59. 45%。从这些数据可以看到，在行政诉讼立案登记制度正式实施之后，我国行政诉讼的立案数量无论是从总量上看，还是从各个类型的行政案件数量上看，都呈现了大幅增长的趋势，缓解了我国在很长一段时间内行政诉讼立案难的问题。

(二)立案程序更加规范，加强了诉权保障

1.有效保障公民起诉权的行使

行政诉讼立案审查制的长期实行给我国司法实践带来了不少问题，例如行政诉讼立案条件过高，程序不规范以及公民起诉权无法得到充分保障等。为了解决这些问题，立案登记制对我国原有的立案制度进行改变，完善我国的行政诉讼立案程序。新《行政诉讼法》以及最高人民法院随后出台的三部司法解释通过明确当场立案、补正立案程序，明确人民法院有接收起诉状的义务，明确对于不收诉状、不予登记、不予立案的救济途径及程序等，来降低行政诉讼立案门槛，进一步规范行政诉讼立案程序，使得公民能够顺利行使起诉权，确保更多行政争议可以通过司法途径得到较为公正的解决。

2.对涉诉信访问题的积极效果

对由于涉诉信访问题所导致的“法律问题政治化”现象，行政诉讼立案登记制也起到了积极的效果。行政诉讼立案门槛的降低使得大量的行政争议进入司法渠道，民众对国家行政机关行政行为的不满情绪可以通过司法途径得以疏解，当行政纠纷、争议进入司法程序并得以解决后，当事人便不再上访。因此，行政诉讼立案登记制度对我国法治建设的流畅运行、维护社会稳定等方面都具有正面影响。

二、行政诉讼立案登记制实施中存在的问题

(一)起诉条件的范围和审查强度不明

1.起诉条件的范围不明

在行政诉讼的起诉条件方面，新《行政诉讼法》做出了一系列规定，具体有原告准确与否；被告是不是明确的；是否有具体的诉讼请求及事实理由；受诉法院对其是否有管辖权；是否在法院的受案范围内。但是在最高人民法院出台的《解释》却将起诉条件的范围在新《行政诉讼法》的基础上进行了扩大。《解释》中第三条规定，如有该条文前9款规定情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。该条规定将超过起诉期限、对合法权益明显不产生实际影响、重复起诉等条件均纳入起诉条件的范围，实际上是将新《行政诉讼法》规定的起诉条件范畴进行了拓宽。法院在对当事人提交的行政起诉状进行审查来决定是否应当立案的时候，不但要依照新《行政诉讼法》对其起诉条件进行审查，还要审查《解释》第三条中规定的各种情形。从内容看，“起诉条件”包含了学理上起诉的三阶层要件[5]，将起诉条件的范围和程度向更广、更深层次延展，导致了起诉条件与诉讼要件的混同。

2.缺乏统一审查标准

我国新《行政诉讼法》规定的立案登记制的审查强度限于形式审查。但是对于具体的形式审查标准，形式审查具体到何种程度，新《行政诉讼法》以及最高人民法院颁布的三部司法解释对此均无规定。在司法实践中，主要是由各级法院的办案法官依据自身的理解来进行形式审查，因此不同法院对于立案登记制度的执行结果也都不尽相同。部分法院的立案庭重点审查起诉状等起诉材料，例如案件的管辖级别与管辖法院、原告和被告的身份证明。而对于案件事实、证据材料等实体性材料未做出进一步要求，这意味着较以往而言，立案登记制度宽松很多。还有部分法院仍然坚持一律接受起诉状不等于一律都要登记立案，这些法院的立案庭首先要对案件进行形式审查，然后对法定起诉条件展开实质审查，运用较高的标准来审查原告与被告的资格、事实证据等，例如被告适格与否等[6]。

(二)“案多人少”导致法院压力增大

在我国行政诉讼实行立案登记制度后，大量的案件涌入到人民法院，尤其是基层法院。近年来，各种新型的行政纠纷更是层出不穷，再加上一些法官“弃官从商”，有些法院存在人手不足的问题，导致法院所承担的工作量大大增加。法院受理的案件数量日益增多，且种类也在增加，而法院审判人员的数量却非常有限，这样就会潜在地影响行政案件的审判质量和审判效率。在司法改革工作稳步推进的过程中，法院对审判人员提出了更高的要求，法官错案终身责任制与法官员额制的出现也令审判人员的工作压力加大。另外，部分基层法院工作人员仍存在着法官使命感与责任感缺失的问题。

(三)对立案环节的监督机制缺位

新《行政诉讼法》为了确保立案登记制度能够顺利实施，对于立案程序进行了较为系统的规定，例如“七日”审查立案期限等。但是随之而来的又有另一非常重要的问题，就是如何对立案环节进行有效监督。新《行政诉讼法》第51条对在立案登记时法院应做的具体事项进行了规定(2)，但如果法院在决定是否进行立案登记时，不接受起诉状，不出具书面凭证，那么新《行政诉讼法》规定的“七日”审查立案期限将可能面临难以起算的困境。由于没有书面凭证，缺乏有说服力的证据材料，因此当事人向上级人民法院投诉以及向上一级人民法院起诉的权利也很难得到实现。在当前的司法实践中，对于立案环节进行监督并没有真正地进行实际操作。由于上下级法院之间的日常联系十分紧密，上级法院对于起诉人的越级起诉和投诉往往置之不理，或者是推诿，使得原本就不具体、不完善、缺乏实际操作性的越级起诉制度和投诉制度经常被虚置。

新《行政诉讼法》在旧法及其相关司法解释的基础上，增加了司法内部处分制度的规定。但是该规定只是确立了司法内部处分制度的存在与实行，对于上级人民法院具体应当采取什么样的组织程序、被处分者如果有异议应当如何表达并且寻求救济等问题，目前并没有出台详细的细则予以解释。因此在笔者看来,当务之急是将内部处分制度、投诉制度、越级起诉制度这些对立案环节的监督制度进行充分的细化、完善。

(四)存在滥诉和恶意诉讼的现象

在我国的司法实践中，滥诉和恶意诉讼的问题一直都存在，下面以“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”为例加以说明。在2014年江苏南通港闸法院审理的陆红霞、陆富国(系陆红霞父亲)案件中，根据受理法院的部分统计，2013年至2015年期间，原告陆红霞及其父亲陆富国、伯母张兰3人以生活需要为由，分别向有关政府部门共提起至少94次政府信息公开申请，在收到行政机关作出的相关《政府信息公开申请答复》后，又向有关复议机关共提起至少39次行政复议。在经过行政复议程序之后，3人又以“未注明救济途径，属程序违法”“标题不完整，属于形式违法”等理由向南通市中级人民法院、如东县人民法院、港闸区人民法院等多个法院提起行政诉讼至少36次[7]。陆某等人所提起的诉讼违背了诉权行使的必要性，属于典型的滥诉行为，造成了司法资源的巨大浪费，并且带来了非常恶劣的社会影响。

新《行政诉讼法》对立案环节宽松处理，在很大程度上缓解了“立案难”这一难题，但是它并没有对滥诉和恶意诉讼等问题提出有效的规避途径和方法，导致滥诉和恶意诉讼的问题反有愈发突出的趋势。一些当事人对已经经过法院实体处理的案件以同一事实和理由多次向法院提起诉讼，或者是以其近亲属的名义向法院提起诉讼，这一现象在拆迁类、征收类案件中最为突出、明显。这样不仅会浪费司法资源，而且严重损害了司法的权威性。对于一些当事人的纯信访事项，明知不属于法院的受案范围，相关工作人员在向其解释之后其仍多次向人民法院提起行政诉讼，这也是一种滥诉行为。这一行为不但会浪费司法资源，还会催生涉诉信访等多种问题，给司法权威与社会稳定带来危害。

三、行政诉讼立案登记制的完善路径

(一)限定起诉条件，界分审查强度

应当将人民法院需要审查的起诉条件限定在新《行政诉讼法》第49条所规定的范围内，不得将其他的诉讼要件、甚至实体要件也列入起诉条件的审查范围。必须要明确起诉条件与诉讼要件的区别，分程度、分阶段对二者展开审查。具体而言，对于行政案件的级别管辖和地域管辖以及人民法院的受案范围是纳入到起诉条件中，还是纳入到诉讼要件中，学术界以及实务界对此存在着争议。在笔者看来，由于我国法院曾长期将案件管辖与法院受案范围作为起诉条件进行审查，而且根据新《行政诉讼法》中的规定，将其列为起诉条件的范围也符合立法者的立法精神和立法意图。对于诉讼要件的范围而言，《解释》第三条中规定的是否超过法定起诉期限、是否重复起诉、是否属于撤回起诉后无正当理由再行起诉等内容都可以列入诉讼要件的审查范围，作为案件审理必要性进行审查。

人民法院在对行政案件的起诉条件和诉讼要件进行审查时，应当采取不同的审查强度、区分不同的审查标准。在立案阶段仅对起诉条件进行形式审查。根据最高院于2017年发布的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第 4 条中的相关规定可知，对于起诉条件的深层次审查以及其他要件的实体审查，则应在庭前程序与审理程序中进行解决。

(二)健全多元纠纷解决机制，缓解法院审判压力

1.完善诉前调解程序

对于一些类型的案件，可以通过诉前调解的方式进行解决，在有效化解社会矛盾纠纷的基础上，也缓解了法院的审判压力。新《行政诉讼法》第60条规定，对于行政赔偿、行政补偿、行政机关行使自由裁量权这三种类型的案件，法院可以调解解决。在民事诉讼领域中已有调解前置的规定，如继承纠纷、婚姻家庭纠纷等案件在审理时应当先行调解。因此，可以参照民事诉讼中的相关规定，将行政赔偿、行政补偿、行政机关行使自由裁量权这三种类型的案件引入到调解前置程序中，由部分法院对行政诉讼先行调解制度进行试点，在总结试点经验的基础上，制定出特定案件调解制度。

2.强化行政裁决、复议与诉讼的衔接

首先，针对行政诉讼中复议机关有可能出现的问题，以复议机关逾期未处理复议申请人的复议申请为例，法院可提出司法建议，以此监督复议机关，督促复议机关及时改正，使得复议与诉讼能够有效对接起来。其次，不仅须对不服行政裁决而提出的民事诉讼或行政诉讼的相关程序进行细化，还须对行政诉讼并就民事争议提出请求的是否应当一并处理，还是应另行提起民事诉讼等规定进行有效完善。通过加强行政裁决、复议与诉讼间的衔接，使得行政裁决、行政复议能够发挥其解决纠纷的作用，缓解法院的审判压力。

(三)加强完善监督机制

为了确保行政诉讼立案登记制度能够有效实施，新《行政诉讼法》设计了多种制度，对法院行政诉讼立案过程进行监督，如越级起诉制度、投诉制度、司法内部处分制度。但是规定不够详尽，缺乏操作性，还应从完善投诉、越级起诉、司法内部处分程序等方面进行着手，加强监督。

1.完善投诉制度

在投诉制度上，新《行政诉讼法》第51条做出了如下规定(3)，该条规定将上级法院作为接受投诉和处理投诉的主体。但如果上级法院不愿接受和处理投诉，当事人该采取什么途径和什么方式救济来保护自己的合法权益？对于该问题，应对投诉规定进行细化。依据我国法律规定，如果法院做出处理后，当事人不服，可向有权处理的法院提出申诉。而投诉则与申诉类似，只不过其所处的阶段不同，投诉是在案件受理前进行的。所以，在细化投诉制度的过程中，可以基于申诉制度的各项规定，就人民法院不接收起诉状、不出具书面凭证、不一次性告知等情况，当事人可向本级或上级法院做出申诉，由申诉庭依照申诉程序对此进行处理。

2.对越级起诉无果的检察监督

根据我国《宪法》第一百三十四条的有关内容可知，我国的法律监督机关是人民检察院。在现阶段，加强对行政案件的检察监督也是发挥检察院法律监督职能的重要内容。对于人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人在向相关法院请求立案无果的状况下，可将此越级起诉纳入到检察院的检察监督范围内，由其向当事人提供救济，监督人民法院的立案程序。当事人对于人民法院不立案又不作出不予立案裁定的行为不服时，可以向人民检察院申诉，请求人民检察院向人民法院提出检察建议。经过审查，人民检察院如果确定人民法院有不依法立案的行为，可依法向同级人民法院提出检察建议。

3.内部监督

新《行政诉讼法》第51条第4款指出，上级法院能够依法对下级法院的负责人、工作人员等进行处分。在笔者看来，现有的人民法院体系中上级法院与下级法院是监督与被监督、指导与被指导的关系，并非为领导与被领导的关系。法院拥有处分内部工作人员的职权，上级法院可以以意见的方式将法院内部工作人员的人事处分权交由有权法院加以处理。

(四)建立、健全滥诉、恶意诉讼的预防与惩戒机制

1.建立预防机制

我国可在行政诉讼领域制定签署诚信诉讼承诺书的制度，由法院为当事人出具诚信诉讼承诺书，在承诺书内明确指出当事人在诉讼中必须做到诚信诉讼，针对恶意与虚假诉讼、滥诉等行为，法院可以驳回起诉，不予立案。针对多次滥诉、虚假诉讼、恶意诉讼的当事人，可将其信息归入不良案件信息库，并且要求其签字。同时，要全面加强智慧法院建设，推进人民法院信息化建设再上新台阶，建立健全、完善法院诉讼信息平台和不良案件信息库建设，通过及时收录案件信息，并且借助法院诉讼信息平台而实现信息共享，使法院能够审查与了解当事人在其他法院的立案情况，包括有无分段诉、反复诉等情况。对于多次滥诉、虚假诉讼、恶意诉讼的当事人，将其信息归入不良案件信息库，如其再向法院提起诉讼，可加强对其起诉的审查强度。当然，在全面推进人民法院信息化建设的同时，也须注意对案件信息、当事人信息等加以保护，可借助先进技术来持续提升信息安全防护水平。

2.健全惩戒机制

最高人民法院出台的《意见》中针对滥诉、恶意诉讼的惩戒机制规定了罚款、拘留、追究相关责任人刑事责任等惩戒举措，但是缺乏具体的细化规定。所以，应当在明确启动惩戒机制权力、条件的基础上，综合滥用行政诉讼诉权的具体程度、情节等，设计出详细的措施，如罚款、警告、拘留、承担刑事责任等。此外，在构建滥诉制裁机制的过程中，还应重点设计好异议、申诉等救济程序。

[注释]

(1)三部司法解释分别为《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)、《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《规定》)、《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称《意见》)，三部司法解释随之出台，并与新《行政诉讼法》同日施行。

(2)新《行政诉讼法》第51条第二款规定，对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。

(3)新《行政诉讼法》第51条第四款规定，对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。