国有资本充实全国社会保障基金瓶颈分析

■/陆解芬

一、引言

1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保障制度的决定》，进一步完善了养老金个人账户和社会统筹相结合的制度，明确职工和企业缴费比例，逐步实行企业职工基本养老保险的省级统筹。

由于人口老龄化和建立个人账户转轨成本的影响，造成缴费职工养老金收支缺口，在省级政府层面也难完全平衡。为了维护和提高退休职工养老保障水平，中央必须建立基本养老储备基金。随着国有企业改革重组，全国出现一大批下岗工人，在这些工人没有再就业之前，国家需要提供基本生活保障。中国实行社会主义市场经济，普遍提高了城乡人民生活水平，但还有一批贫困家庭，也需要国家对这些家庭提供最低生活保障。

为了解决上述问题，2000年8月1日国家决定建立“全国社会保障基金”，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，由全国社会保障基金理事会负责管理运营。全国社会保障基金经过16年的发展，其规模不断扩大。从最初财政拨款的200亿元起步，到2016年底，全国社会保障基金理事会管理的资产总额达20427.55亿元。

建立全国社会保障基金有利于完善我国社会保障体系，有利于维护和提高社会保障水平；全国社会保障基金的壮大和保值增值，有利于解决我国人口老龄化养老金收支缺口；历年积累的全国社会保障基金可以用于各类投资，除了实现保值增值，也有利于促进我国金融市场的发展，促进我国经济结构的调整。

建立全国社会保障基金，是国家做出的重要战略决策。这项决策对于维护全国人民社会保障长远利益、促进建立和谐社会具有深远意义。

二、国有资本充实社会保障基金发展现状

20多年来，划拨国有资本充实全国社会保障基金政策在探索中向前发展；中国关于划转国有资本充实社会保障基金的政策过程，历经了三个阶段:

2001—2009年，减持部分国有股充实全国社会保障基金阶段；2009—2013年，转持部分国有股充实全国社会保障基金阶段；2013—至今，划转部分国有资本充实全国社会保障基金阶段。

从中央提出划拨国有资本充实全国社会保障基金以来，将近二十年时间（2001—2017），迟迟得不到有效落实。据全国社会保障基金理事会2015年度报告：国有股减持和转持资金和股份累计2563.17亿元（减持资金863.19亿元，境内转持股票940.36亿元，境外转持股票759.62亿元），不到全国社会保障基金理事会管理的资产总额的13%。目前仍是“雷声大、雨点小”的局面，国有资本划转全国社会保障基金的进程和效果并不令人满意。

国有资本管理部门支持划转国有资本充实全国社会保障基金这一取之于民用之于民的方式。近年来虽然支持力度也在增加，但是和财政部、证监会、全国社会保障基金理事会等部门的要求也有一些距离，与社会的预期也可能存在差距。因此十八届三中全会提出了“要稳步推动养老保险制度改革，划转部分国有资本充实社保基金”的明确要求，为国有资本充实全国社会保障基金做出了方向性和原则性的表述。2017年11月18日，国务院正式对外公布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，这对于弥补养老金缺口、实现社保基金的可持续发展将有重要的支撑作用。但该方案只是划转部分国有资本。

三、划转分析

（一）划转合理性分析

国有资本具有公共属性，不仅是国企职工劳动成果，更是全体国民的财富积累。适当划转国有资本充实全国社会保障基金有助于刺激消费拉动内需，提高国民幸福感。除此之外，转制成本也是国家理应承担的历史债务，划转国有资本充实社会保障基金具有现实上的合理性和必要性，推动国有经济的发展成果实现全民共享，体现社会主义制度的优越性的重大作用。

（二）划转紧迫性分析

1.人口结构日趋老化。2016年底，我国60岁及以上老年人口已经达到2.3亿，占总人口的16.7%，65岁及以上人口达1.5亿，占总人口的10.8%。截至2015年底，老年抚养比逐步提高，少儿抚养比逐步下降，倒金字塔状人口结构凸显。虽然2016年起国家正式实施全面二孩政策，但从政策开始实行到新生代二孩发挥其代际养老支撑作用至少需要20年，短期内人口结构趋势难以改变。因此在人口结构日趋老化形势下当务之急是划转部分国有资本充实社会保障基金，加强中青年养老保障预期，保障老年生活。

2.养老金缺口凸显。近年，我国社会保险基金依然没有彻底解决巨额的隐形债务，面临着越来越严峻的收支压力。我国社会保险基金不仅是当期结余的增速下降，而且基金累计结余的增速也在下降。2014年底城镇企业职工养老保险基金只有三个省份当期出现赤字，而2015年已经扩展为六个省份当期收不抵支。我国社会保险基金支出与收入最近五年情况如表1所示：

表1 中国2012——2016年全国社会保险基金收入与支出详情 单位：万亿元

从表1和图2可以看出全国社会保险基金支出增速均大于收入增速，此外支出占收入比例逐年上升，均显示我国社会保险基金支付压力凸显。据中国社科院研究报告，2015年全国城镇职工基本养老保险个人账户空账达到4.7万亿元，而当年基金累计结余额只有3.5万亿元，缺口已经比较明显。随着我国老龄化程度的加深以及养老金水平的逐步提高，我国社会保险基金未来将面临巨额支付压力。

图2 2012—2016全国社会保障基金收入与支出折线

四、划转的瓶颈分析

（一）划转主体利益博弈

1.从政府角度而言：社会保障基金还没有到入不敷出的地步，紧急性尚不凸显，可以缓慢推进。因此在中央政府未明确具体政策之前，同时各级政府害怕出错担责，造成国有资本流失，而且国有资本划转各方利益错综复杂。因此政府划转意愿和动力不是很强烈。

且从政府内部：有利益的地方就会有博弈。全国社会保障基金理事会会、财政部、国资委、国有企业职工及离退休人员、证监会、是相关利益主体。其中任何一个主体不配合，国有资本划转都会成为一句空谈。其次虽然全国社会保障基金理事会是国务院下属正部级职能部门，但是从行政权力相对有限，相对于其他实权部门而言，很难有所作为，所以在利益博弈中处于弱势地位。

2.从民众角度而言：国有资本属于全民所有，现阶段划转一定比例之后，那么离退休还早的人不仅不会支持，还可能从利己主义考虑，害怕到自己退休时国有资本已划分完毕，因此会反对现在就划转。其次，从受益人群考虑，受益人群有限，是那些已经退休和将要退休人群受益。民众相对政府而言很少关心以后，只关心眼前，只要目前够用就行，缺乏民意基础。

3.从推动力量而言：缺乏与民间互动，民间未形成相应舆论压力。因此目前推动国有资本充实社会保障基金的力量除了相关专家学者之外，外部力量有限，未形成合力。呼吁划转国有资本充实社会保障基金的专家学者目的各不相同，不乏一些危言耸听，意图贱卖国有资本甚至私有化国有资本的人。人人所有，便是无主之地，国有资本成了唐僧肉，稍有不慎，就会造成国有资本流失。

4.从划转对象而言：中国正在推进供给侧改革，整体经济形势放缓，国有企业多数效益下降，一些国企自己员工的社保都缴纳困难。在中央层面，习近平总书记多次强调要做大做强国有企业，即使推进混改也是为了提高国有资本效益，因此划转国有资本是会影响国有企业的发展，无法实现做大做强国有企业的目标，从这个角度出发，划转国有资本充实全国社会保障基金与做大做强国有企业存在矛盾。

（二）政策因素

国有资本划转面临许多现实问题，决策层一直没有达成共识，具体表现为：

1.设置划转比例。国务院出台的政策只是方向性的、原则性的纲领，具体的划转比例没有规定。且缺乏硬性规定，这就为相关主体利益博弈留下了操作空间。

2.划分划转责任。五大相关利益主体，没有主导者，其关系只是相互影响、相互制衡，但是都没有话语权。因此仅仅依靠相关条例办法和部门自觉性是难以推动国有资本划转。必须从更高层面上具体划定具体责任，才能有序推进。

（三）市场因素

国有资本划转与稳定资本市场有冲突，这个问题尚未得到妥善解决。从历史上看，国有资本划转全国社会保障基金的政策举动往往伴随着股市的剧烈波动。全国社会保障基金理事会即使是股权划转但最后还是要减持变现，只是时间早晚、规模大小问题，因此股市在政策还未正式出台时便大幅波动，也就造成了规划落地进程缓慢。

此外，由于之前全国社会保障基金监管不严，管理存在较大漏洞，小官大贪、挪用公款较为严重，造成极其恶劣影响，市场对于全国社会保障基金运营和监管国有资本的能力也不看好。

（四）历史因素

由于历史原因，国企隐形债务和个人养老金账户空账问题尚未有效解决，退休和即将退休的老龄人口逐年递增，不断扩大的养老金缺口成为我国社会保障制度改革的拦路虎。国有资本从减持到转持再到划转的过程也并非是一帆风顺，而是一波多折。

从2001年到2016年，国务院共出台四部相关规定，相关官员也做过不少表态，但是推进过程一波多折，还是出现许多困难，最直观的反映还是在股市。从历史来看，国有资本划转全国社会保障基金的政策举动往往伴随着股市的剧烈波动，国有资本充实全国社会保障基金需要在探索中前进，必须相机行事，择善而从。

（五）公平因素

从公平角度而言，既然全国社会保障基金是保障全体民众，那么基金出现缺口，除了可以划转国有资本外，民营资本也有责任与义务划转部分民营资本充实社会保障基金。但是相关意见或政策均未涉及。此外国家需要保障的人群中，民营经济享受社会保障人群远多于国有企业人群。

五、政策建议

为破解划转瓶颈，深入推进划转部分国有资本补充全国社会保障基金，促进划转方案落地生根，提出以下建议：

（一）政府做好顶层设计

从政府角度而言，做好顶层设计，政府做好组织领导工作，各方主体协同推进。成立划转国有资本充实全国社会保障基金小组，调整全国社会保障基金管理体制。这个小组组长可以是总理级别，组员要包含五大利益主体，打破部门利益藩篱。各级政府要提高认识，未雨绸缪。全国社会保障基金理事会等要确保划转部分的国有资本专款专用，财政部和国资委要对全国社会保障基金经营动态监管，证监会负责稳定股市。具体做法在小组组长主导下内部协商解决。在划转过程中，要注意防范国有资产流失和贱卖问题。

政府要做一个权威的缺口测算，同时要做好舆论宣传与引导工作，针对民众担忧做出合理解释，使其认识到划转紧迫性，但要禁止相关媒体或者专家学者危言耸听，防止别有用心者操纵媒体让民众恐慌情绪蔓延。所以就应该区分相关专家学者建议动机，防止其趁机贱卖国有资本或者成为相关商业利益代言人（如商业养老保险公司），做好国有资本保护工作，争取和民众形成推进划转合力。

其次国有企业应该充分认识到划转国有资本充实全国社会保障基金的合理性和紧迫性，增强责任主体意识。同时在国企的发展壮大中要提质增效，积极履行社会责任。

（二）国有资本划转的比例和划转责任划分

按照不同类型的国有企业，制定国有资本股份划转比例。根据中央对不同国有企业定位和目标，对国有资本股份制定不同的划转比例。主要有以下几个大类：在经营上商业类的国有企业在划转比例上相比较其他类型的企业高一些，然而在商业类的国有企业中担任重大任务责任的那部分国有企业的划转比例低于一般的商业类国有企业；公益类国有企业以保障民生、服务社会为主要目标，划转比例又低于商业类国有企业；具有特别性质的其他国有企业在股份上不做划转。

1.国有企业在国有资本的经营运转上扮演主体角色，国有资本的划转会影响到这些主体的既得利益，因此在国有资本的划转上，应该要明确相关利益主体，避免造成各主体利益分配混乱。

2.全国社会保障资金理事会在国有资本划转中扮演中间人的角色，承担监督、管理、沟通协调的责任。我国的社会保障资金统一在全国社会保障基金理事会的管理下进行运作，在这一方面取得了极大的成就，对国有资本进行划转之后，这一部分资金仍然由理事会进行管理。在划转中，严格执行层级对应，中央的国有资本划转用于充实全国的社会保障基金，地方上的国有资本划转用于地方上的社会保障基金。

（三）应该有一个合理的过渡期

首先，社会保障基金的缺口并非一日之寒，弥补缺口也并非朝夕之功，需要保证划转平稳过渡。其次，资本市场的容量不是无限的，如果短时间内大量资产的交易很有可能导致资本市场的剧烈动荡，就会得不偿失。全国社会保障基金要根据养老金支出实际需求和股票市场形势，有步骤有计划的出售，以避免对股市的较大冲击，寻找合适的机会规避风险。如果划转过急，资产的价值就有可能被低估，导致社会保障基金的资金再次不足。

其次，全国社会保障基金理事会应严格监管划转的国有资本，确保全国社会保障资金安全，扭转之前负面形象，增强市场信心。

（四）划转过程中做好认识和行动的协调统一

1.在认识层面，应注意防止两个误区：既不应把充实全国社会保障基金作为国有资本改革的主要目标，也不应把国有股减持或转持作为充实全国社会保障基金的唯一途径。实践出真知，以国有股减持的方式来充实社会保障基金容易引起市场的震荡，而现在推行的划转方式在变现时间和规模上就相对简单灵活，操作自主性也更加明显，同时也考虑到资本市场的容量，因此要重视这部分国有资本的投资运营，选择合理的变现时机和变现规模，确保全国社会保障基金保值增值。

2.在行动层面要鼓励试点，鼓励创新，总结有益经验进行推广，同时要吸取教训。划转国有资本充实社会保障基金，应该循序渐进、稳步划转。最后无论采用何种方式进行充实，实现全国社会保障基金的统筹是完善社会保障体系重中之重，多元化的筹资和投资方式才是有效规避风险的方法。

（五）研究规划划转民营资本充实全国社会保障基金

划转国有资本充实社会保障基金服从和服务于国家发展大局，除了扩大国有股划转全国社会保障基金范围，还要研究规划划转民营资本充实全国社会保障基金，适时推出这一政策。本文建议：第一阶段2016—2020年，我国老龄化程度不断加深，应重点研究划转民营资本充实全国社会保障基金可行性。第二阶段2021—2025年，我国老龄化程度日趋加深，应加快出台相关政策。第三阶段2026—2030年，我国老龄化程度达到顶点。在该阶段中，养老金支付缺口处于最大状态，应加速执行相关政策。

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