民生财政下陕西省公共服务供给均等化的实证研究

■/胡欢欢

民生问题是宏观经济和社会发展的根本问题，而民生财政是解决民生问题的主要手段。近年来，政府高度重视公共服务的供给问题，努力让所有居民感受到民生财政的“阳光”。从陕西省省情来看，公共服务供求矛盾本质上是供给机制问题，要解决公共服务供求矛盾既需要雄厚的财力支持，更需要机制的创新。从长远来看，研究公共服务供给的均等化问题具有重要的理论价值和实践意义，这有助于推动公共财政和公共政策理论的创新，推动陕西省公共服务的变革，促进公共服务型政府与社会主义和谐社会建设。

一、模型设定

（一）基本模型

综合考虑影响陕西省公共服务供给机制的有关因素，借鉴众多学者对“C-D生产”函数模型的研究，对陕西省公共服务均等化模型进行如下设定：

在上式中，Yit是指i地区t时期的公共服务均等化水平；Iit表示i地区t时期的人均财政收入，Git是指i地区t时期的政府管理水平的综合评价能力；Q是指该地区的与均等化供给无关的特有因素向量；μit是指随机干扰项；ε是指误差项，表示不可观察的相关因素，这两者都是虚拟变量。

在对参数变量进行估计检验时，采用相关变量的对数形式，对上文中的计量模型进行如下设定：

上式中，α0，α1，α2是总体回归系数，其经济含义分别是：α0是指不可观测因素对陕西省公共服务均等化水平的影响，α1是指陕西省市公共服务均等化水平对该地区财政能力的弹性系数，α2是指各地区公共服务均等化水平对各市政府能力的弹性系数。其中，各参数大小反映着各个自变量对公共服务均等化水平的影响程度。

从以上分析可以看出，陕西省公共服务供给均等化指标系数大小主要取决于两个因素的影响度：财政均等化能力即人均财政收入I和陕西省政府当前的管理水平即财政自给能力系数G。

（二）模型变量指标的选取

影响陕西公共服务供给均等化的因素有很多，主要涉及资金配置、管理能力、人员安排、政策法规等多个方面。将陕西省公共服务供给均等化看作一个函数，影响该函数的因素主要包括以下几个方面：

陕西公共服务供给均等化水平=f（公共服务基本范围、政府财政能力水平、政府管理能力水平、基础设施建设状况，其他）

1.公共服务的界定范围。根据目前公共服务的需求层次、供给状况、发展阶段等多方面的综合考虑，将现阶段的陕西省公共服务范围界定在医疗卫生、义务教育、社会保障三个方面，并从这几个方面入手，来测度区域公共服务供给的均等化水平。

2.政府财政能力水平。从一般情况来看，各区市的财政收入是影响当地公共服务供给均等化程度的基础因素。由于财政收入水平与公共服务供给均等化程度存在着紧密的正相关关系，因此，该地区的财政收入越高，其公共服务供给的总体水平就会越高。当然，随着经济发展水平的提高，各地区的公共服务供给均等化程度才会有显著的改善。

从实际数据来看，各地市的经济发展存在较大差距，城乡之间、地区之间的财政收入状况极不均衡，直接导致了陕西省公共服务供给不均等的现象。因此，拟利用人均财政收入指标来衡量财政收入水平，即β表示为：

人均财政收入（β）=当年财政收入总量/当年该地区人口总数

若β值较大时，表示该地区得财政综合能力较强，就意味着该地区能够为全体公民提供较为满意的公共服务；若β值较小时，就表示该地区的财政能力不足，能够提供公共服务的能力较弱。

3.政府管理能力水平。从以往研究结果来看，反映政府财政能力高低的因素主要是财政收入和财政支出水平的大小，而财政收支的均衡情况可以反映政府管理水平和公共服务均等化程度。所以，以财政自给能力水平来反映该因素对于陕西省公共服务供给均等化水平的影响，并将财政自给能力界定为是在不依靠国家各级财政的补贴和转移支付下，各级政府独立自主地为本级政府财政支出筹措资金收入的能力。假如某级政府依靠自身渠道取得的财政收入足以满足本级公共服务的各项支出，则称该级政府已经具备财政自给能力，否则就会被看做财政自给能力不足。

为此，各级政府依靠自身渠道取得的财政收入与其本级提供公共服务的各项支出的比例，就界定为财政自给能力系数（G），即：

财政自给能力系数（G）=各级政府的预算内财政收入/各级政府的预算内财政支出

用该系数G来衡量政府管理能力水平。就陕西省各级政府管理能力而言，如果管理能力越强，其所提供的满足该地区公共服务需求的水平也就越高。显然，财政自给能力系数（G）是一个大于零的数值。如果G＞1，则说明该级政府具有较好的财政自给能力。

4.基础设施建设状况。公共服务供给状况的改善需要长期的制度建设和大量的人力、物力和财力的持续投入，一个地区公共服务的基础设施通常也是常年积累的结果。从某个时点来讲，各地方政府在推动公共服务供给均等化的进程并非处于统一得“起跑线”上，而且由于自然环境、地理位置、人口数量等因素，提供公共服务所耗费的单位成本也不尽相同。

因此，在全面推动我国公共服务供给均等化的进程中，特别是国家财力均等化制度安排中，充分重视这两个因素的影响程度。为此，引入地区虚拟变量Q，以作补充说明。

5.其他因素。除了以上几个因素外，还会存在影响公共服务供给均等化的其他所有因素，比如传统习俗、社会价值观等，可以作为其他参考变量来显示。

二、数据的搜集及处理

（一）数据的搜集

考虑到对陕西省公共服务供给均等化的水平测度，本文只能选取一部分具有代表性的指标数据。另外，本文中涉及到的各级指标的基础数据来源于多种渠道，其中，统计资料来自陕西省统计年鉴、各市年鉴、陕西教育和卫生统计年鉴、城市各类统计公报等；电子资源主要通过网络检索、地方数据库、城市统计网及政府官方网站数据整理。

（二）数据处理

考虑到所选指标的数据单位不尽一致，且部分指标数据量级较大，因此，根据实证分析的需要对指标数据采用级差变换，进行了以下标准化处理：

三、公共服务供给均等化指数计算

所谓的公共服务供给均等化主要是指政府在不同时期按照不同原则标准为社会公众提供最基本的、大致均等的公共服务。采用公共服务供给均等化指数来反映陕西省公共服务供给的均等化程度，用Y表示，可以分别表示为：义务教育均等化指数（Ye）、公共卫生均等化指数（Yh）、和社会保障均等化指数（Ys）。将公共服务供给均等化指数的计算公式可以界定为：

（一）义务教育供给均等化水平

要定量研究陕西省地区之间的教育公共服务供给均等化的差异水平，需要有一套综合反映教育服务水平的量化指标体系，这不仅涉及财政对教育公共服务的投入，还包括师资力量的情况。为此，截取了2016年的数据，分别从师资力量和投入方面共界定5个指标来衡量陕西省不同地区的教育公共服务水平。如表1所示。

表1 2016年陕西省义务教育均等化指标表

根据公式3，我们可以知道，均等化指数（Y）的值应该是在0～1之间的，它的大小反映了均等化的程度。这个值越大，说明该地区基本公共服务均等化水平越高。因此，我们分别计算出各市在2016年的万人拥有学校个数、师生比例和人均教育经费的均等化分项指数。如表1，Ye的两个分项均等化指数分别为0.07和0.95，说明只有人均教育支出供给处于较好的状态，万人拥有学校数供给水平特别低。最后，我们再根据两个教育均等化衡量指标的分项指数，采用加权平均方法可以得到陕西义务教育均等化指数Ye=0.55，反映出陕西省义务教育阶段的公共服务供给明显不足。

表2 2016年陕西医疗卫生均等化指标

表3 2016年陕西省社会保障均等化指标

（二）医疗卫生供给均等化水平

要定量研究陕西各地区间的医疗卫生服务均等化水平的状况，需要有一套综合反映陕西医疗卫生公共服务供给水平的量化指标体系，这不仅涉及到陕西财政对医疗卫生服务的投入，还包括公共医疗卫生服务的产出结果。因此，分别从投入和产出两个方面共选取了6个指标来衡量陕西不同地区之间的医疗卫生服务供给水平。如表2所示。

根据上文对公共教育的分析，同样可以分析得到，地区间的基本医疗卫生服务水平的变动系数偏大，说明基本医疗卫生服务水平的差距明显存在。同时，由表2也可看出，总体的万人拥有医疗机构数、床位数和人均卫生经费支出的指标系数分别是0.59、0.8、0.06，每项的供给水平一般。再根据三个医疗卫生均等化衡量指标的分项指数，采用加权平均方法可以得到医疗卫生均等化指数Yh=0.45，反映出陕西省医疗卫生公共服务供给并不能满足现实居民的总体需求。

（三）社会保障供给均等化水平

为了定量分析各市间社会保障均等化水平的状况，建立了一套完善的反映陕西社会保障总体供给水平的量化指标体系，不仅涉及到财政对医疗卫生服务的支出，还包括政府提供社会保障服务的效果。因此，从投入和产出两个角度共选取了6个指标来衡量陕西省地区之间的社会保障服务供给水平。如表3所示。

根据对数据的实证分析得到，在2016年社会保障均等化水平差距很大，六个指标系数得出数据也是差别不一，说明基本社会保障供给服务水平总体偏低。同时，由表3看出，陕西省城乡养老保险覆盖率、失业保险覆盖率和人均社保经费的分项指标分别是0.47、0.49和0.03，每项指标均较低。最后，采用加权平均方法得到Ys=0.33。显然，社会保障公共服务供给水平偏低，甚至低于陕西省义务教育和医疗卫生的供给水平。

四、公共服务供给均等化的实证测算

（一）人均财政收入

地区间和不同政府级次间财政能力的均等化程度，将直接影响基本公共服务供给的均等化程度。然而，财政能力的均等化并不能一定保证“公共服务供给均等化”，因为前者只是后者的充分条件，还需要其他因素和条件的更多支撑。即使各地区的财力相当，如果没有完善的管理制度作为保证，也难以保障陕西省公共服务供给均等化目标的实现。

表4 2016年陕西省人均财政收入比较情况表

从表4中可以看到，陕西省人均财政收入最高地区的是榆林市，达到13223.83元，最低的省份是铜川市，达到1517.09元，仅仅是榆林市的11.47%，说明陕西省市地区间的财政收入差距较大。由于经济发展存在较大差距，而各级地方政府的财政支付能力是其提供各种公共服务的基本保证，正是因为各级财政能力的不均衡，直接导致了公共服务供给的不均衡现象。

（二）政府财政自给能力

受历史和现实条件的制约，各地区和各级政府的管理能力也是千差万别，即使支配相同的公共资源，存在能力差异的各级政府所提供的公共服务数量和质量也会有极大的反差和效果。政府的管理水平越高、管理越规范，在人力、物力和财力逐步均等化的条件下，陕西省的公共服务供给均等化的目标就越容易实现。

根据前文对政府财政自给能力的界定，可以从表5中看出，陕西省2016年各省市的财政自给系数地区差异很大，大部分地区的财政自给系数都在0.6以下。具体来看，2016年以榆林市最高，财政自给系数达到0.85，其财政自给能力明显最强；排名最后的是延安市，其财政自给系数仅为0.33。这说明陕西省各地区的财政自给能力差别较大。

表5 2016年我国各省市地方财政自给系数表

（三）实证结果分析

由于公式1中变量I与G之间存在着线性关系，对两边分别取对数后存在多重共线性程度会更加严重，这必将影响该模型的解释能力。所以，为解决存在多重共线性问题，对相应的参数进行调整。因为在分析研究期间，陕西省经济结构并未发生重大变化，各种生产要素的分配额度可以假设为保持相对稳定的状态。因此，认为人均财政收入（I）与财政自给系数（G）之间存在稳定的比例关系。由此，需要对变量进行调整。在以变量I作为自变量，以变量G为因变量，作一元线性回归，得参数关系α2=0.48α1因此，公式1变化为：

图1 财政收入（I）与财政自给系数（G）的散点图

结合前面的相关数据，运用spss17.0软件，对该模型进行回归分析，得到结果见表6：

表6 公共服务均等化回归估计结果

从表6可见，经过调整之后的可决系数R2为0.6238，模型拟合优度较好 Prob（F-statistic）=0，说明模型线性关系在总体上具有显著性水平。各参数的估计值均为正数，这与预期的各变量对于基本公共服务均等化水平的影响是一致的，并且，各参数在0.05显著水平下，均是显著的。

从各参数的估计数值来看，人均财政收入每增加1%，均等化指数则增长0.0425个百分点；财政自给系数每增长1%，均等化指数则增长0.0363个百分点；虚拟变量Q的参数估计值为0.0124，这说明基础条件与成本差异有效地增强了基本公共服务的供给能力，促进了供给均等化水平的增长，但没有达到社会需求的水平；虚拟变量μit的参数估计值为0.0017，对均等化水平也会有一定的影响。经分析得出，人均财政收入对供给均等化水平增长的作用大于财政自给系数，这说明了均等化的发展在很大程度上取决于社会经济的发展水平。

五、结论

根据多项指标综合建立模型的计算和分析，医疗卫生和公共教育的供给服务均等化水平相对较高，均等化系数分别达到了0.65和0.61；而社会保障均等化程度则相对处于较低水平，其均等化系数只有0.43。

从实证结果来看，首先，陕西省各地区义务教育事业发展差距得到缓解。究其原因，一方面是最近几年公共财政支出不断加大对义务基础教育的支持力度，从2008年起陕西省范围内的中小学义务教育学杂费全部免除；另一方面，随着《义务教育法》的实施和农村税费改革后农民实际收入得到较大提高，城乡之间基础教育的差距也正在逐步缩小，逐渐向城乡和区域均等化方向发展。其次，医疗卫生事业发展速度和规模增长较快，医疗卫生公共服务供给状况得到改善。根据分析，陕西省医疗卫生均等化指数0.65，反映出现有的医疗卫生服务条件已经基本满足居民的最低医疗生活保障，但距离总体均等化水平还有有一定距离。特别需要强调的是，2016年现有的社会保障均等化指数仅有0.43，低于义务教育和医疗卫生的供给水平，且没有充分发挥社会保障作为陕西省居民生产生活的“最后一道保障线”的应有作用，这也是陕西省各地区政府亟待解决的现实问题之一。

从实证测算来看，陕西省的人均财政收入每增加1%，公共服务均等化指数就会增长0.0425%；而财政自给系数每增长1%，公共服务均等化指数就会增长0.0363%；虚拟变量所代表的基础条件与成本差异等内容也会有效增强基本公共服务的供给能力，促进了均等化水平的提高。由此得出，人均财政收入对公共服务均等化的影响要强于财政自给系数，这从根本上说明了陕西省经济发展能力最终会决定公共服务供给水平的高低。总之，从均等化目标的角度对公共服务供给机制进行分析，得出的结论是供给是不均等的，也体现了政府的供给能力是有限的，迫切需要对供给机制进行改革与创新。总之，必须发挥“民生财政”的作用，构筑一种新的、公平高效均衡的公共服务供给体制。

［1］Dye，Thomas R.Understanding Public Policy（Tenth Edition）〔M〕.Beijing:Chinese People’s University Press，2004

［2］Kingdon，John W.Alternatives and Public Policies（Second Edition）〔M〕.Beijing:Peking University Press，2006.

［3］哈尔·瓦里安.微观经济学（高级教程.第三版）〔M〕.北京:经济科学出版社，1997.

［4］郑恒峰.我国政府公共服务供给机制创新研究——基于协同治理的视角〔J〕.辽宁行政学院学报，2009（11）.

［5］曾红颖.我国基本公共服务均等化标准体系及转移支付效果评价〔J〕.经济研究，2012（06）.

［6］国务院.国家基本公共服务体系十三五规划（全文）.[EB/OL].[2017-02-16].http://news.sina.com.cn/c/2017-07-20/132424813587.shtml.

［7］温娇秀，蒋洪.中国省际间基础教育服务均等化水平的变化〔J〕.财贸经济，2014（01）.

［8］梁林，刘兵.京津冀基本公共服务均等化现状评价与提升途径〔R〕.河北经济蓝皮书，河北省经济发展报告—京津冀协同发展与河北战略，2015.

［9］樊明.中西部工业化、城镇化和农业现代化——处境与对策〔R〕2016.

［10］张建清，严妮飒.长江中游城市群基本公共服务均等化的测度与特征分析〔J〕.生态经济，2017（01）.