上海公共租界征税权变迁的历史考察——以历次《土地章程》为视角

孔志强

(华东政法大学 法律学院， 上海 200042)

上海公共租界拥有征税权的历史肇始于其前身，即1845年设立的上海英租界。当时设立英租界的依据——1845年《土地章程》规定的筹集租界道路、码头等基础设施建设所需费用的诸多措施中，就蕴含着租界征税权的萌芽。此后，随着租界的扩张和发展，上海公共租界征税权逐渐扩大，由最初仅有权对界内外国侨民征税扩大到界内华人。同时，公共租界还极力排斥清地方政府对界内华人的征税权，从而独享该项权力。上海公共租界本质上并非殖民地，主权仍属于中国，其为何能攫取并长期行使属于国家权力重要内容的征税权？表面上看，西方列强的霸权欺凌和清政府的软弱无能是重要因素。但是，这又不能完全解释租界居民尤其是华人为何亦能接受和服从租界征税权的问题。公共租界内的居民来自不同的国家或地区，文化背景各不相同，他们为何能够统一认识，甘于接受租界征税权？笔者认为可从公共租界征税权的历史变迁，尤其是历次《土地章程》的修订过程寻找相关原因。

《土地章程》(Land Regulations)又称为“地皮章程”或“地产章程”，是“租界制度组织之根本法(Constitution)，故亦称为‘租界章程’”[1]25。当然，所谓的“根本法”并非意指《土地章程》即是租界宪法或宪法性文件，而是从形式意义上对其在租界政治社会中所处地位的评价，即租界的权力运作和制度构建都是以《土地章程》为基础的。与界内居民密切相关的征税权，也是历次《土地章程》的重要内容。自1845年《土地章程》颁布实施后，为适应租界扩张和发展的需要，《土地章程》被多次修改。其中，1854年和1869年的修正均对征税权作出重大调整。可以说，《土地章程》在上海公共租界征税权变迁中发挥了重要作用。

一、公共租界征税权的起源

1843年11月上海开埠。为解决英国人单独居留区问题，上海道台官慕久与英国驻上海第一任领导巴富尔反复磋商，最终达成1845年《土地章程》。

1845年《土地章程》共计23条，主要规定了英人居留地的界址界定、租地手续与相关事项、居留地的管理权和司法权问题以及章程修订等事宜。其中，第12条、第20条两条规定为上海英租界征税权与相关税制的确立奠定了基础。第12条规定：“商人租地并在界内租房，自杨泾浜以北应行公众修补桥梁，修除街道，添点路灯，添置水龙，种树护路，开沟放水，雇募更夫。其各项费用由各租户呈请领事官，劝令会集，公同商捐……”[2]。第20条规定：“宽路、码头、新设栅栏原出价值，续修费用，皆由先到附近各租户垫办。将来有续到之人及现在尚未摊钱之租户，仍应按数摊补，以便公同行走，免致争竞。其摊补数目多寡，由各垫主请管事官派公正商人三名酌议。如再有不敷，垫主亦可公议按上下货物抽分归补，均俟报明管事官核定后遵照办理。其银钱收存支用账目，皆由垫主经管。”[2]当时所划定的居留地位于上海县城北部荒郊，除了自建房屋，还需进行相应的基础设施建设才能满足居住和经贸活动的基本需求。上述两条没有明确规定征税权的问题，但却将居留地基础设施建设和相关费用的筹集交由租地外人自行解决。该做法使租地外人成为最初承担居留地建设费用的主体，并为租界权力的扩大埋下了伏笔。此后，租界当局多次以其负责的市政事项增多、相关费用亟须增加为由，积极谋求租界权力尤其是征税权的扩大，并将这些诉求体现在历次《土地章程》的修订中。因此，尽管1845年《土地章程》没有直接确定征税权，但却蕴含着因提供道路、码头等公共产品而征税的法理精神。租界当局在之后的租界管理和《土地章程》修订过程中均以此为由谋求征税权的扩大。

1845年《土地章程》颁布实施后遇到很多问题，与征税权有关的主要有以下四类。一是1845年《土地章程》没有明确规定征税主体，只是笼统规定由租地外人“公同商捐”、“垫办”或“摊补”。直到1846年12月22日召开的租地人会议，才依据第20条“由各垫主请管事官派公正商人三名酌议”的规定，推选3人组成道路码头委员会。该委员会在租地人会议的授权下开展租界道路和公用码头的建设与维护，并筹集所需费用，其中就包括对租地外人征税。但是，与之后成立的工部局不同，道路码头委员会职能单一，并非租界的行政机关，没有强制征税的权力，无法单独应对拒不交税的问题。对拒不交税的租地外人，道路码头委员会没有与其进行争辩的责任，而只能将此类问题提交租地人会议解决。在处理因使用私人码头而拒交码头捐所产生的争议时，租地人会议授权道路码头委员会将私人码头购买下来作为公用码头，以杜绝拒不交税的理由[3]。有些争议还被提交香港的律政司裁决[4]。显而易见，这些做法成本较高。二是1845年《土地章程》没有明确规定征税对象。尽管“垫主亦可公议按上下货物抽分归补”可以视为之后在租界中处于重要地位的码头捐的雏形，但是，该规定语焉不详。从相关资料来看，道路码头委员会在租地人会议的授权下，开征了土地税和码头捐[3]。三是因美国对1845年《土地章程》赋予英国领事专管租界权力的质疑，引发1845年《土地章程》对英租界内英人之外的西人是否有效的疑问。其中就包括是否可以对英人之外的西人征税的问题。四是1853年3月太平军攻占南京和9月小刀会占领上海县城的事件，不仅引起上海租界外国侨民的恐慌，还造成大量华人涌进租界避难，给租界治安和管理带来极大的挑战。为此，租地外人意图自行开展租界防卫和管理工作。这势必涉及由谁具体负责的问题。上述问题都是1845年《土地章程》难以解决的，修改章程似乎就是不可避免的选择。有学者认为，1854年《土地章程》文本实际上在小刀会占领上海县城之前就已基本定稿，其条款本身并未受到小刀会起义的影响。不过，小刀会起义的确给1845年《土地章程》确立的租界体制带来极大的冲击。虽然1854年《土地章程》没有专门规定应对措施，但时任英国领事阿礼国，也是1854年《土地章程》的主要起草者，将相关应对措施通过解读1854年《土地章程》的方式提出[5]。

二、公共租界征税权的正式确立

1854年《土地章程》，全称为《上海英法美租界租地章程》，是由英、法、美三国擅自修订颁布的，清政府方面并未参与和同意。时任英国领事阿礼国通过该章程将英国领事对英租界所独享的权力交予多国领事共享[5]，最终使英租界“逐渐扩展成为一个在整个条约制度下列强领事团共管下的国际自治区”[6]。该转变使得《土地章程》可以适用于租界内的全体租地外人，即租界有权对界内全体租地外人征税。1854年《土地章程》共计14条，主要涉税条款为第10条。该条涉及课税对象、执行征税的主体、对不肯纳税者的税款追缴以及租地人会议制度等内容。

首先，第10条明确规定了租界管理和市政建设所需资金的筹集来源以及执行征税的主体。“建造和维护道路、公共码头和桥梁，租界总体的清洁、照明与排水，建立一支巡夜或警察队伍”[7]，这些事项所需资金的筹集方式由租地人会议讨论决定。在租地人会议上，“租地人有权宣布一种税案，包括土地税或房产税，以及对所有在界内上岸的商品征收的码头捐”[7]。同时，租地人会议“将任命一个由三个以上成员组成的委员会来征收上述捐税”[7]。该委员会被称为道路委员会(the Road Committee)，其与第5条提到的成立于1846年的道路码头委员会(the Committee of Roads and Jetties)应该不是同一主体。前者似乎主要负责租界管理和市政建设所需资金的筹集和支出，而后者仍负责道路码头的具体建设和维护。二者在职能方面还是比较相似的，表明条文当时仍肯定类似委员会存在的必要[8]。但是，1854年《土地章程》通过后随即设立的征税主体并非道路委员会，而是权力更大的具有租界自治政府性质的工部局。事实上，阿礼国在制定1854年《土地章程》时并没有设立类似工部局组织的意图，章程内也没有组建工部局的明确依据，只是由于现实的需要，阿礼国有意将第10条设立道路委员会议的规定解读为设立工部局的依据。此后租界当局以及多数研究者均将该规定视为工部局成立的法律依据。事实上，单就该规定来看，其不足以成为设立工部局的法律依据[5]。无论是否存在设立依据，承担管理租界职责的工部局已经成为公共租界的征税主体。

其次，第10条还规定了租地人会议在课税方面的权力。英、法、美三国领事“应在每年年初召集一个界内租地人会议”以确定相关捐税；在租地人会的年度会议上，道路委员会“应向租地人团体报告上一年的账目，取得他们的同意与批准”[7]。即租地外人通过租地人会议对相关征税事项进行商讨，同时监督税款的使用。这标志着租地外人的自治权得到较大的落实和保障。

再次，第10条与第13条共同规定了对不肯纳税者追缴税款的措施。第10条授权道路委员会“在具有管辖权的领事法庭起诉欠缴人；如果欠缴人在上海没有领事代表，那么道台在收到道路委员会通过外国领事们提出的申请后，应向欠缴人追缴所欠的土地税或码头捐，并支付给该委员会”[7]。第13条规定了对违反《土地章程》的责任追究程序，当然包括违反章程规定的纳税义务的责任：“外国领事如果发现有人违反本章程，或接到这样的信息，或收到地方当局的相关照会，他应在其管辖范围内将违反者招至面前，如果认定确有违反，则立即予以处罚；或者以违反条约章程的名义予以罚款，或者以其他适当的方式处罚。如果违反本章程的外国人在上海没有领事官员，则应由外国领事们中的一个或几个移请华人主官(道台)来维护章程的完整性，处罚触犯章程的人。”[7]这两条规定对租界之后的发展具有重大意义。因为对上海英租界或法租界来说，其界内居民不限于英国人或法国人，而是来自欧美多个国家。很多进入租界的西方人只想迅速积累财富然后回国，对租界的市政发展和未来漠不关心。因此，多数人是极不情愿地缴纳税款，而且一有机会就偷税、逃税、避税或拖欠税款。该规定虽然不能彻底解决上述问题，但至少赋予征税机关将不肯纳税者诉之其所属领事法庭的权力，通过各国领事来保障租界税款的征收。

三、公共租界征税权的完善

1854年《土地章程》已经赋予公共租界较大的自治权，但租界当局仍希望能够像香港那样将租界甚至整个上海彻底变为列强的殖民地。因太平军攻打上海，租界当局遂以太平军严重危及租界安全为由，于1862年提出一个“自由市”计划，即把上海市的县城及其附近地区变成一个“独立共和国”，置于英、美、法、俄四大国的保护下，由租界内的中外产业所有人选举组织政府。该计划实质是要完全摆脱清政府的管辖和外国领事的束缚，从而使上海成为一个“享有主权的国际自由港”[9]。该计划不仅遭到清政府的反对，也因会损害在华整体利益而遭到英、美等国政府的否定。租界当局遂转而通过修改《土地章程》以谋求更大的自治权。从征税权的角度看，租界自治权的扩大包含两方面内容。一是对外极力排除清政府在租界内的管辖权，尤其是征税权。葡萄牙领事韦伯在1862年12月致工部局总办的函中就明确表示：“任何时候都不能允许中国官府行使征收捐税的权力，或者，除了征得某些西方国家官方的批准外，甚至都不允许在任何方面干预本地居民的事务”[10]664-665。二是对内强化工部局的市政管理权，最主要的是赋予工部局强制征税的权力。由于没有强制征税的权力，工部局在应对各种拒不纳税、逃税、避税等情形时，只能通过董事会董事联名将未纳税者控诉于其所属领事法庭以追缴税款。1865年工部局起诉已故英人查尔斯·韦尔斯房地产遗嘱执行人欠税案在租界征税权变迁中具有重大影响。因查尔斯·韦尔斯房地产遗嘱执行人欠缴工部局地税银590.3两，工部局遂将其诉至英国在华最高法院。当年11月15日，法院做出有利于工部局的判决，肯定了工部局享有为市政利益而征税的权力。此判决在一定程度上肯定了租界征税权的合法性，对工部局征缴税款的工作产生了积极影响[11]。但是，该判决对其他领事法庭并不具有约束力。如果其他领事法庭做出不利于工部局的判决，就会损害工部局的权威。因此，工部局一般会慎用诉讼方式追缴税款，而希望能直接获得强制征税的权力，从而既能对欠税者采取相应的强制性措施以完全征收税款，又能提高征税效率。租界当局谋求租界自治权的扩大，是推动1854年《土地章程》修正的重要因素。这些诉求基本上均得到1869年《土地章程》的回应。

1869年《土地章程》即《上海洋泾浜北首租界章程》，共计29条，另后附规例(以下简称附则)42条，涉税条款较之前更多，主要有第9、10、13、14、19条以及附则第34条。第9条明确规定了房捐、地税和码头捐等捐税种类，而附则第34条则规定了各种执照捐。第9条还规定了税收决策和征收机关。每年1月或2月由上海领事团召集租地人会议“会同筹议”道路、码头等市政建设和巡捕房等各项支出费用，并由租地人会议“议定施行抽收捐款及发给执照等事”，即征税事项由租地人会议“大众全允或大半已允”而决定通过，予以实施[12]。第19条将享有工部局董事会董事选举权的主体由租地人扩大为在租界租赁房屋并交纳一定数额税款的外国侨民。正是在此意义上，租地人会议开始转变为纳税人会议。

第10、13、14条主要规定了工部局应对未缴税款者的权限和方式。第10条规定工部局董事会董事可将“不遵章付捐者”向其所属领事法庭控追，并有权“将欠捐人房地扣留作抵，或抄取货物、器具拍卖抵偿，以重捐项”[12]。第13条也规定了由工部局或其委托之人将不肯付捐者诉之所属领事法庭，“俟奉准后，按律施行，以便将欠捐追回”[12]。如果欠捐人为货主，其下落不明，或在领事管辖地域之外，或者无领事管束，则经地方官批准后，可以将应税货物“扣留备抵，或者另行设法将欠捐追回”；如果欠捐人为房地产业主，则“酌取产业若干，以足抵欠捐之数为止”[12]。第14条规定的对不付执照捐者的处理，亦是由工部局诉之所属领事法庭，由领事催缴。总之，在追缴欠税者所欠税款的诸多措施中，除了由工部局董事会董事起诉至领事法庭外，1869年《土地章程》还赋予工部局强制征税的权力，通过直接采取相应的强制性措施以确保税款的征收。

1869年《土地章程》实施以后，除了附则第34条有关执照捐的内容被多次修订，其他与征税权有关的条款基本没有变化。可以说，从1845年《土地章程》到1869年《土地章程》，租界征税权的范围和内容逐步得到明确和完善，并凭借《土地章程》租界“根本法”的地位确保了设立和扩大的效力。

四、公共租界征税权变迁中的问题

《土地章程》的不断修订促进了租界征税权的完善，但租界征税权仍存在很多问题，有些甚至是根本性的，难以彻底解决。譬如，《土地章程》修订程序的缺陷严重影响了租界征税权的合法性。1845年《土地章程》第22条明确规定了解释与修改《土地章程》的程序，即凡涉及条款的修改，均应由英国领事与清政府地方官协商办理，一方无权擅自修订[2]。但是，1854年《土地章程》的形成实属“外人一种秘密进行之事件”[13]31，清政府地方官仅在其“既成事实”[14]后被告知；1869年《土地章程》的形成亦是由租地外人自行修订，清政府官员仍然没有参与其中。由于华方没有参与这两个《土地章程》的形成，清政府遂不承认其合法性，并以此否定公共租界对华人的征税权。此类问题，民国学者多有论述，本文不再赘述。

(一)《土地章程》内容的缺陷

首先，《土地章程》一度欠缺对华人征税权的明确规定。1845年《土地章程》没有规定，租界也不存在对华人征税的情形。1854年《土地章程》同样没有对华人征税的内容。但是，后者取消了前者对华人在租界租地、租房的限制，从而清除了华人居住租界的障碍。这一修正既是对大量华人涌入租界避难现状的默认，也对租界之后的发展产生了深远影响。随着华人持续涌入租界并与租地外人共享安全、卫生、秩序等租界公共产品，租地外人遂要求华人分担租界公共支出的费用。1854年7月11日，在决定成立工部局的租地人会议上所通过的议案中就包括一项对界内华人征税的内容，“即请各领事与‘中国当道商洽，俾有权向租界内华民征收注册费，或其他捐税，而使各该华民，亦能按照其身份及财产，公允担负公众费用之一部分’”[15]68。工部局成立后举行的董事会第一次会议就要求“界内中国行商每家每年要为码头基金捐款50元”[10]569，后因遭到反对而终止。而董事会第二次至第五次会议则讨论了向界内租赁西人房屋和建筑物的华人征收房捐的问题，最终决定每年按租金8%征税[10]570-571。至此，工部局自行攫取了对华人的征税权。但是，该征税权直至1869年《土地章程》才予以明文规定。这并不符合《土地章程》“根本法”的要求。

其次，1854年《土地章程》欠缺设立工部局的明确依据。工部局的设立，从根本上改变了1845年《土地章程》所规定的上海英租界“居留地”的性质，使之变为拥有自治政府的“国中之国”。但是，如前所述，1854年《土地章程》第10条的规定根本不存在设立工部局之意，尤其与明确规定工部局的设立及自治权限的1869年《土地章程》相比较，这种欠缺更为明显。同时，从法理上来说，“若干外人之集合体，在独立国家之疆域内，并无组织市区之权”，尤其是设立“据有本国政府最高之征税、设警、法权”[13]33的工部局。实际上1855年5月英国公使包令就明确告知阿礼国，英国政府不支持工部局这一自治组织[16]。如果再考虑到1854年和1869年《土地章程》形成程序的缺陷所造成的效力瑕疵，基于这两个《土地章程》所成立的工部局的合法性当然就存在很大的争议。如此一来，包括征税权在内的工部局的权力将丧失合法的载体。

(二)未经华人同意而直接征税

从租地外人所推崇的法治理念来看，“未经人民自己或其代表同意，决不应该对人民的财产课税”[17]90，而且只能是纳税人的同意，“才能在他们同意的前提下向他们征税，这是整个人类最初和最基本的权利”[18]。可以说，未经界内华人或其代表同意就直接征税是上海公共租界对华人征税权所存在的最大问题。

自1854年工部局决定对界内华人征税，到1928年三名华人董事代表租界内华人居民参与工部局的市政管理，工部局董事会在长达70多年的时间里一直没有华人代表。华人居民对租界负有纳税义务，甚至后来纳税数额还远超外国侨民，为租界市政建设承担了自己的责任，理应享有自治权，参与租界管理。各国公使、领事和工部局董事会也曾意识到并计划吸收华人参与租界管理。1866年7月12日举行的上海领事团会议就计划安排三名华人代表参与租界市政管理，并强调与华人居民有关的新税、巡捕房章程或卫生条例，只有在与华人代表协商后才能生效。但是，华人代表没有表决权，仅有协商或咨询职能[19]。该计划暴露出租界当局的真实目的并非尊重和保障华人的代表权，而是为了更好地管理华人居民、便于征税。即使如此，类似吸收华人参与租界管理的动议最后都无疾而终。当然，华人也无权参与外国侨民的租地人会议和纳税人会议。因此，华人没有渠道对租界的征税事项发表意见、施加影响，而租界当局也不可能听取华人的意见。这就与风靡于欧美国家的“国民同意”和“无代表则无课税”的税收法治理念相违背。不过，华人一开始并没有意识到这个问题。如同徐公肃、丘瑾璋所言，“华人以进租界居住多为逃难，故只知纳税，不知争代表权”[1]12。

总之，华人居民逐渐成为租界主要纳税主体，但仍被排除在租界财税决策权力之外，无权对征税事项表达自己的意见。从这一点来看，租界当局并未把华人视作权利主体，而仅仅是提供税收利益的义务承担者。

五、公共租界征税权变迁的思考

(一)确立为提供公共产品而征税的理念

号称“国中之国”的上海公共租界亦须面对税收史上长久的难题——“为什么要课税，即课税的正当根据是什么”[20]。在1854年7月11日召开的租地人大会上，英国领事阿礼国提到：“各国侨民与就地华民，同居于五方杂处之租界，须有一种权力，能将各种分子熔冶于一炉，并须有一种统一之组织、宗旨以及治制，以谋公共利益。”[15]66阿礼国提到的租界“公共利益”，在当时主要是采取行动以应对小刀会与太平军给租界带来的威胁，从而防卫租界、保障外国侨民的生命和财产安全。这原本应为清政府的责任，但清政府当时已无力保护租界，而英国领事更是难以独自承担。同时，各国领事或军事力量也无合法依据主导保卫行动。“惟租界社会自身，有行动之权力”[15]70。但是，依据1845年《土地章程》所成立的道路码头委员会并不具备主导租界防卫的职责。为了“能对于防卫全体外侨所需要之计划，予以法律上之认可”，就“必须组织一种代议制之市议会，畀以办理市政之权”[15]67这样一种“市议会”即是工部局。简而言之，阿礼国的观点就是因清政府无力保护租界内的外国侨民，所以本该由清政府担负的保护责任只好由外国侨民通过组建工部局而自行承担。仅就外国侨民而言，为应对小刀会和太平军对租界的威胁，其采取统一行动以图自保具有一定的合理性。由于太平军对上海租界的威胁持续10年左右，清政府又无暇顾及工部局的设立，这就给工部局强化其长期存在的必要性提供了历史契机。

对欧美侨民具有深刻影响的社会契约论认为，“凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府”[17]89。人们从其财产中支出的份额即是税收。民众向政府纳税就是为了享受政府提供的公共产品；而政府之所以征税就是为了筹集提供公共产品所需经费。作为公共租界的自治政府，工部局不仅要统一协调外国侨民的力量以防卫租界，还要担负自治区域的市政建设、社会治安等职责，从而“自图保障与自谋福利”[15]67。这些都需要大量的经费支持。因此，工部局成立后，就有权向界内居民征税以“办理公用及公众便利事业”[15]68。这种为提供公共产品而征税的理念，比较容易被外国侨民所接受，并自觉汇聚在该理念下统一行动。而华人可以从工部局历年公布的预算和决算总账清单查看到、也可以从租界的现实生活感知到，租界财政收入的大部分被用于治安保障支出、各种市政设施的工务支出以及公共卫生、教育、文化等支出。这使开始接触并生活于近代相对便利、优质的城市环境中的华人深切感受到“公共事务几乎没有一项不是产生于捐税，或导致捐税”[21]，自己纳税是为了公共事业，实际上也是为了个人利益。

(二)通过民主协商程序获得纳税人的同意

作为直接“侵犯”民众财产权的征税权，是需要获得纳税人的自愿服从和内心认同的。否则，即使征税机关有权采取相应的强制措施或者凭借国家暴力的威慑迫使纳税人服从，这种强制征税的做法也会带来极大的风险和代价：或者激起纳税人的积极抗税行为，甚至引发暴力革命；或者引发纳税人逃税或避税等消极抗税行为。而要获得纳税人的同意和服从，就需要通过议会机构的民主协商程序来达成。设立税种或者确定征税对象、税率、期限等征税内容需要在议会机构进行协商，最终达成一个各方都能接受的征税方案。根据公共产品理论所主张的税收系公共产品价格的特性，纳税人纳税实际上也是在为自己纳税，其就是税收利益的最终享有者。因此，纳税人有权与国家或政府讨价还价，甚至有权参与税收使用的决策，对公共产品的提供发表意见。换言之，纳税人拥有监督和制约政府征税权和用税权的权利。这些权利是纳税人基于议会制度并通过直接民主或间接民主的方式来行使和实现的。“国民同意”和“无代表则无课税”原则就是对纳税人权利的保障。

阿礼国在1854年7月11日租地人会议上的讲话已明确指出须取得界内居民的同意才能对其征税，即“经由租地人，以取得自治及征收捐税以办理市政之权”[15]66-67。那种擅自采用暴力方式迫使租界居民同意和服从的做法将异常困难。而全体纳税人参与决策、通过租地人会议或纳税人会议的民主协商程序予以同意的做法可能是治理租界唯一合法、有效的途径。明确规定租界征税权和税收制度等内容的《土地章程》，除了1845年《土地章程》是由上海道台与英国领事协商制定外，之后的《土地章程》在形成程序上均由租地人会议或纳税人会议表决通过，基本上代表着外国侨民的民意。对税种、税率、征税对象以及征税方式等征税因素的变更，也需要经过租地人会议或纳税人会议的表决通过，工部局不得擅自决定。

不过，因租地人会议和纳税人会议制度固有弊端的存在，比如，享有投票权的外国侨民以英国人为多，投票制度具有“寡头政治”色彩，纳税人缺乏强烈的参政议政欲望[22]，通过民主协商程序获得纳税人同意的效果被弱化。即使如此，外国侨民至少在形式上拥有表达意见的场所和渠道，而华人则只能默默承受纳税义务。未经华人同意就擅自决定征税导致对华人征税权欠缺合法性，因而华人为争取自身权益所进行的抗争就具有一定的正当性。公共租界两次爆发的手推车夫抗议加捐事件就是因为没有华人纳税人纳税同意表决机制所造成的。由于没有手推车夫或其代表的参与，纳税人会议表决通过的增加手推车执照捐的决议仅体现租界当局或外国侨民的意志，并不符合华人尤其是手推车夫的意志。正是因为这一点，租界当局根本未考虑手推车夫生活艰难的实际情况，其擅自大幅度加捐的决定势必激起手推车夫的反抗。

六、结 语

上海公共租界征税权是由历次《土地章程》规定并逐步完善的。1845年《土地章程》可以视为租界征税权的起源，1854年《土地章程》对租界征税权予以明确规定，1869年《土地章程》则进一步完善并最终确定了征税权的内容。尽管1845年《土地章程》没有明确规定征税权，但却为租界确立了一个“先例”，即由《土地章程》形式的租界法律文件规定征税权的内容。这就决定了租界对征税权的修改、完善并非毫无限制；同时，《土地章程》又确立了包括征税权在内的租界自治权运作模式的基础，即外国侨民通过具有地方议会性质的租地人会议或纳税人会议协商确定相应的征税事项，再交由征税机关具体落实。这种权力运作模式被之后的《土地章程》沿袭并予以完善。由于《土地章程》存在修订程序、内容等缺陷，以及未经华人同意就直接征税，上海公共租界征税权长期存在合法性问题。不过，公共租界却通过提供相对和平、安全、舒适的经商、居住环境等公共产品为其合法性辩护，并以此获得界内外国侨民和华人的认可与服从。可以说，上海公共租界就是在复杂而矛盾的环境下应对其征税权所存在的问题。