上海公共租界华人参政运动实际成效考察

摘要：1905年至1930年，上海公共租界居民为合理参与租界政务，掀起了华人参政运动。通过各种斗争方式，华人在公共租界工部局内拥有了华人董事、华人委员。华董、华委亦积极为租界内华人居民谋福祉，争权益。该运动打破了西方人对租界市政管理的长期垄断，取得了一定成效。然而该运动的实际成效极为有限，华人既没有在公共租界纳税人会议中获得议席，亦没能得到足额的华董席位。出于对自身利益的保护，西方人不可能给予华人同等待遇，因此华人参政运动无法完全获得华人应有之权益，也无法使租界内华人实现真正的平等。

关键词：上海公共租界;华人参政运动;工部局

中图分类号：K25文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）18-0140-03

在近代上海的发展过程中，公共租界华人参政运动是一项重要内容，相关研究最早可追溯至民国时期。蒯世勋对1925年至1930华人入工部局董事的过程进行了基本梳理[1]，认为1919年的公共租界华商联合抗捐运动，标志着华人参政发展为一种“运动”[2]。卢汉超亦认为“华商抗捐”事件在该运动中起到了关键作用，表现出了中小华商的爱国热情。日本学者小浜正子认为华人缴纳了大部分租界城市行政费用，因此华人纳税者要求享受市政权益是有理有据的[3]。彭南生详述了市民权运动与马路商界联合会的关系，分析了该团体奋力争取华人入工部局董事的过程[4]。魏兵兵提出，华人董事加入工部局，开启了公共租界华洋关系的新阶段，也深刻影响了公共租界与南京政府之间的关系[5]。王敏以“利益共同體”视角对华人代表权问题展开剖析，认为中外各方出于对自身利益的维护，推动了华董入工部局。以往学界对该问题已取得丰富的研究成果，唯独缺少对参政运动实际成效的深入分析，笔者希望本文能够补充相关研究。

一、工部局华人代表之设立

自英租界诞生之初，租界内的市政管理权就掌握在西方人手中。1853年上海小刀会起义①后，租界内华洋杂居，华人逐渐增多。根据小浜正子统计，公共租界内人口1930年超过了100万人，其中96%以上的居民是华人[3]，且华人纳税比例也过半。然华人却始终被隔离于租界纳税人会议、工部局之外。1905年，受到上海市民自治运动的影响，租界华商试图将华人参政付诸实践，然未能成功。20世纪初，随着上海商业发展进入黄金时代，华商对参与租界政务、维护自身权益的需求愈加迫切，华人参政问题在租界内形成共识，并爆发了多次抗议。在五四运动的影响下，租界华商掀起声势浩大的抗捐运动，提出“不出代议士不纳租税”的口号，要求在工部局内设立华人代表。

因此，若论华人参政运动的成效，首当其冲的是工部局内华人代表权的获得。自1919年五四运动后，租界华商为实现华人参政，进行了长达20余年的斗争。1928年初，随着南京国民政府政权稳定，西方人逐渐对华董问题妥协[6]。4月19日，华人董事贝淞荪、袁履登、赵锡恩3人于工部局就职，华人委员林祖沼、李铭、秦祖泽、陈霆锐、钱龙章、徐新六6人亦于次日就职。此时距离五四运动已过去9年，华人参政运动终于获得了重要的初步成果。1930年5月，在国民政府的支持下，工部局内又增加华董两席。外交部长王正廷称，“公共租界工部局华董席数，于本年由我国与各国官厅商定自原有三席增至五席……五华董已于五月十四日行使职务矣”[7]。截止到1935年，通过华人参政运动，公共租界工部局董事会中，加入华籍董事5名，华籍委员约30余人，各项要政，无不有华人参与。[8]140然工部局董事会毕竟只是执行机构，公共租界最重要的权力机构——纳税人会议，却始终没有华人代表，不可谓不遗憾。

二、华人公共事业方面

华董、华委的设立，是上海公共租界内华人自治迈出的重要一步，自治之后，则要“谋公共之利益与平等之待遇”[8]133。在1927年至1937年间，华人代表积极为华人市民争取利益，在租界市政建设方面成绩不俗，甚至取得了一些前所未有的成就。

华人代表推动了租界内华人公共事业的发展。自租界设立以来，界内许多公共娱乐场所，如公园、游泳池等，禁止华人入内。1880年代，颜永京等曾经以华人和外侨同样承担租界税收为由，多次就外滩公园拒绝华人入内问题向工部局出抗议[9]。然直至1927年，仍有华人在参观外滩公园时，被英巡捕以“中国人不许在该园驻足”[10]为由驱逐。1928年4月，经华董华委员交涉，“纳税西人会”通过了“开放公园案”，议定开放“梵王渡公园、虹口公园、外白渡桥公园、浦滩草地及其沿岸、崑山公园”[11]。1928年6月，在华方的建议下，租界的公共游泳池也向华人开放，凡欲往游泳者，可先向河南路一号工部局卫生处接洽，“对于中外待遇，一律平等”[12]。租界公共图书馆方面，也为华人作出改良。工部局曾在南京路22号设有公共图书馆，馆中有书籍报刊供人浏览。因书籍报刊全为西文，遂有“洋文图书馆”之称，租界内华人阅读多有不便。因此，上海公共租界纳税华人会秘书严谔声捐赠中文图书3800卷，凡华人市民，皆可随时前往阅读。工部局也在年度预算的购买新书经费项下，划拨一部分为增置中文书报之用。工部局为鼓舞华人对图书馆兴趣，令情报处将添置中文图书消息，广为传播，并在图书馆前添大字中文[13]。使得华人此后可以使用公共图书资源。以上事件，不仅代表着华人在市政方面取得的突破，也标志着租界内华人地位的提升。

在卫生方面，华人代表亦积极为界内华人争取应有权益。1928年，华方邀请留德医学博士胡定安起草改进租界华人公共卫生的计划。胡氏即指出，“租界卫生取缔条例，俱在洋人聚居区域，巡捕之监视与督查为严厉。而华人聚居之处，沿马路可以洗涤马桶，租界可以吸鸦片”[14]。可见华董华委对于华人聚居区的公共卫生落后问题，给予了高度重视，并多次提出改良公共卫生环境。1935年，工部局举行学校卫生检查，先从各华童小学着手，共检查学生2600余人。对于沙眼特别注意，给予免费治疗，或由私家医生诊疗，或暂行停学回家休养[13]。当年，在陆伯鸿的提请之下，工部局决议捐助北桥镇疯人院10万元。指定若干病榻，专门收留租界内病人，此举于公共卫生，多有裨益。

三、华人文化教育方面

华人代表在租界华人教育方面取得的突破也不容忽视。在华人参政之前，根据公共租界制度，只有那些能够支付一学期40元左右学费的华人，才能享受到租界的教育服务。租界内约有20万儿童得不到工部局提供的教育，其中大多数儿童也得不到华人办的学校提供的教育[15]。1928年，国民政府上海市教育局致信纳税华人会，提出《收回租界教育权之计划》，要求租界当局从华人纳税项下，拨出至少20%作为华人教育费用;此外，租界内所有为华人而设的公立学校，必须在中国教育局注册并接受督查与指导。1931年，租界华人教育委员会重新厘定教育政策，制定两大纲：（一）增设局立学校;（二）补助私立学校。华人教育方面，在教育委员会的建议下，实行8年建校计划。截止到1937年，已建立华童公学5所，小学6所，夜校3所。学生人数，除夜校不计，约8800余人。至补助金一项，华校方面，本年总数为227700余元。受补助者，223校学生人数46000余[16]101。除了华童公学外，其余华人学校的校长及教职员，皆由华人担任。华童中学经教育部准予承认，学生一律可以参加会考，及格者升入国立大学。

华人代表虽推动了公共租界内华人教育的发展，然华人事务仍常常受西方人掣肘，如为华人教育设施制定的8年建校计划，常被工部局叫停。1934年，工部局以“财政困难”为理由，议定当年建设新校之举，暂告中止[17]70。无独有偶，1936年，“董事会以地方经济衰落日甚，税收短绌，市库疲敝”[8]148等理由，减少设立学校数量，华校建设一再拖延。

不可否认，上海公共租界华人参政运动使租界华人获得了参与租界市政的机会，为华人争取了一些市民权益，然亦存在着极大局限性。首先，公共租界的最高权力机构——纳税人会议，其中并无华人议席。这导致华人只能提请议案、执行议案，却没有真正的决定权。例如，在1937年工部局增加市政总捐事件中，面对界内华人的强烈反对，华委自言：“加捐之议，其最后决定之权，操之纳税人局中之决议。”[16]102其次，即使在这种情况下，“按华董席数，须以捐税比例为原则”的“合理愿望”[17]55，亦始终未能实现。工部局自称，中外纳税比数“如以地捐、市政捐、照会捐及码头捐各项合计，其正确比数，将为五七与四三也”[17]57。若按此理，华董应共计11席，然直到租界收回，华董席数却始终只有5席。正如纳税华人道：“按华人参政，历有年所，董委之数，虽有增益，而中外纳税人，尚未处同等之地位，诚为憾事”[8]140。

结语

上海公共租界华人参政运动，取得了华人代表入工部局的重要成果，打破了西方人对租界管理的垄断。各华人代表亦积极参与租界政务，为租界内华人市民谋福祉。然该运动的实际成效是有限的，正如工部局总董费信惇所言：“华董席数，须与华市民纳税数目成正比例，如推行之，必至租界治权，纯归华人之手”[13]43。可见在西方人眼中，若公平合理地使华人参政，则恐租界的控制权会旁落他人。出于对自身利益的保护，西方人不可能给予华人同等待遇，因此华人参政运动无法完全获得华人应有之权益，也无法使租界内华人实现真正的平等。

注释：

①上海小刀会起义：1853—1855年（咸丰三至五年）间上海人民反对清朝封建统治和外国资本主义侵略的武装起义。小刀会是农民和手工业者的秘密团体，系天地会的支派。上海小刀会创始于1849年（道光二十九年），首领为刘丽川和周立春，对外以“义兴公司”名义发展革命力量。1853年8月17日（咸丰三年七月十三日）在太平天国革命影下，嘉定农民一千余人在徐耀领导下发动起义，占领县城。9月7日（八月五日）刘丽川、潘起亮率领上海小刀会起义，占领上海县城，杀死知县袁祖德，俘虏苏松太道吴健彰，建立“大明国”，刘丽川自称“统领政教招讨大元帅”，旋改国号为太平天国，宣布接受太平天国领导。刘丽川上书洪秀全，表示愿归附太平天国。1855年初失败，一部分起义军加入了太平军。

参考文献：

[1] 蒯世勋.上海公共租界华董产生的经过[J].上海市通志馆期刊，1935（4）.

[2] 蒯世勛.上海公共租界华人参政运动的回顾：四月十四日在本电台播讲[J].播音二周刊，1937（26）.

[3] 小浜正子.近代上海的公共性与国家[M].上海：上海古籍出版社，2003.

[4] 彭南生.抗捐与争权：市民权运动与上海马路商界联合会的兴起[J].江汉论坛，2009（5）.

[5] 魏兵兵.从抗捐到参政：南京国民政府初期上海公共租界的华洋关系[J].近代史研究，2020（6）.

[6] 上海市档案局.工部局董事会会议录（第24册）：1928年1月18日[M].上海：上海古籍出版社，2001：489.

[7] 国民政府外交部档案.上海租界纳税华人会代电（1930年5月21日），上海租界工部局增加华董委员（二）（档案号：020-070100-0012）[Z].台北：国史馆，1930.

[8] 上海公共租界纳税华人会重要文件（1936年）[Z].北京：中国国家图书馆藏，1936.

[9] 王敏.从华人代表权问题看近代中国口岸城市的华洋关系——以上海租界纳税人会议华人代表权提案的辩论为中心[J].晋阳学刊，2017（1）.

[10] 纳税会力争阻止华人游览公园案[N].申报，1927-09-04（13）.

[11] 公共租界[N].申报，1928-04-19（13）.

[12] 租界公共游泳池开放[N].新闻报，1928-06-08（13）.

[13] 上海公共租界纳税华人会重要文件（1935年）[Z].北京：中国国家图书馆藏，1935.

[14] 纳税会注意租界华人公众卫生[N].中央日报，1928-04-22（7）.

[15] 吴志伟.上海租界研究[M].上海：学林出版社，2012：92.

[16] 上海公共租界纳税华人会重要文件：1937年[Z].北京：中国国家图书馆藏，1937.

[17] 上海公共租界纳税华人会重要文件：1934年[Z].北京：中国国家图书馆藏，1934.

作者簡介：吴娜琳（1996—），女，汉族，福建永安人，单位为上海师范大学人文学院，研究方向为城市社会史。

（责任编辑：御夫）