近代西方经济制度思想在华传播与实践的比较研究——以市政招标制度思想为例

2016-10-17 09:11杨小燕

贵州社会科学 2016年6期

关键词：工部局投标市政

杨小燕

(上海工程技术大学，上海　201620)

近代西方经济制度思想在华传播与实践的比较研究
——以市政招标制度思想为例

杨小燕

(上海工程技术大学，上海201620)

晚清以来，西方经济制度思想开始在近代中国传播开来。以市政招标制度思想为例，出于对经济效率和现代市政的追求，清末民初华界商民和政府分别在经济活动和市政管理中采用了招标制度；国民政府成立后，国民党各级地方政府甚至掀起了利用招标进行市政管理的热潮。然而，相比于西方市政招标实践的代表——工部局的市政招标，华界商民和政府在招标制度确立动机、招标条件、监督手段和运行结果方面，均存在一定的差异。通过对市政招标制度思想的比较研究发现，西方经济制度思想在近代中国得到广泛传播和深入实践，同时其传播和实践也受到动荡的社会、发展不平衡的经济和“人治”的历史传统的制约。

经济制度思想；传播；比较研究；市政招标；工部局

一、引言

晚清以来，随着西学东渐的风潮，西方经济思想开始在近代中国传播开来。近代西方经济思想的传播常以某种制度为载体，可以称为经济制度思想。西方经济制度思想在华传播是个重大问题，它和近代中国的社会经济转型密切相关，但其在多大程度上渗入和影响了晚清以来经济社会实践，还需深入研究。经济制度思想传播和实践的比较研究是厘清这一问题的重要手段。经济制度思想比较研究的意义还在于厘清经济制度思想传播的规律。近代以来中国的社会经济转型和发展，本质上是一系列制度变迁的过程。而近代以来中国的制度变迁过程主要表现为制度移植和制度学习。无论从宏观还是微观上看，无论从政治、经济、法律、文化等方面看，制度移植和制度学习都是近代以来持续的社会进程。制度移植和制度学习是个复杂的过程。每个国家都有其独特的社会历史禀赋。杜恂诚认为，社会历史禀赋决定了后发展国家模仿先进国家的移植行为的结果。①制度移植和制度学习过程的复杂性还体现在，在不同的历史阶段和不同的社会经济区域，制度移植的最终效果也不同。纵观近代以来中国社会各种制度移植所遭受的局限，均与中国传统的社会历史禀赋有关，经济制度思想的比较研究，能廓清到底哪一点是掣肘制度移植的根源。

经济制度思想传播和实践比较研究的困难在于缺乏样本，同样的经济制度思想在不同国家的实践过程，不仅受空间的限制，也受着时间的限制。以近代中国社会的经济制度为例，与西方社会相应的制度比较，并不站在同一个时间、空间层面上，经济制度思想传播和实践的比较研究就难免差强人意。但也有例外情况。在进行经济制度思想比较研究上，近代上海公共租界②给出了一定的便利条件。第一次鸦片战争后，上海于1843年被迫开埠，外国商人寻找居留地，租界进而建立。清朝地方政府将租界的市政管理权交给外国租地人，租地人组建工部局③用以管理租界的市政。工部局是一系列外生经济和社会制度的合集，其管理模式来源于英国本土，而由于治外法权，工部局的管理体制完全独立于华人，由此形成了租界社会这个独特的“影子法律社会环境”。④工部局的市政管理让我们有机会来近距离观测各种西方经济社会制度的特征。以市政招标制度为例，工部局从成立伊始便开始通过招标进行市政购买；随着招标实践的演进，工部局的市政招标制度也进行了一些适应性的改变。而能近距离观测租界市政管理实践的上海华界地方政府和商民，开始尝试运用招标制度，甚至在国民政府成立后，全国都掀起了利用招标制度进行市政管理的风潮。与工部局不同，清末商民、上海地方自治机构以及国民政府时期的招标实践，在实际运用时对招标的制度设置做出了具有特色的改进，这种改进一方面体现了中国独特的社会文化特征，另一方面也影响着市政招标制度思想的实践结果。

市政招标制度设置的目标在于实现市政建设成本最小化，招标条件的设置应有利于价格发现和实现监督，招标监督有利于实现招标结果的公平公正。余文将从这几个角度进行比较。

二、市政招标制度的确立及动机比较

(一)工部局市政招标制度确立及其动机

工部局通过招标进行市政购买是其经济理性的一种表现，实现了工部局在市政购买中的成本最小化。但工部局招标制度的确立有一个演变过程，并非一蹴而就的。从《工部局董事会会议录》上看，1854年工部局成立伊始，就开始采用招标进行市政购买。工部局的第一份招标发生在1854年9月21日，“金能亨先生收到霍尔·默里医生的投标，承办全体巡捕的护理并提供药物，必要时提供病房……董事会将接受报价最低的一份投标。”⑤《工部局董事会会议录》显示，招标广泛用于道路、桥梁、下水管道等工程建设上和工部局各部门的物资购买上。⑥此外，招标的价格发现功能也是工部局市政决策的基础。

然而,在早期，招标并不是工部局市政购买中强制执行的制度。直到1883年，工部局修订《附律》⑦，北京外交使团对工部局的市政购买提出了更多约束，工部局才规定市政购买必须通过招标进行。《工部局董事会会议录》记载：“新附律会议接受了经法律顾问改动和修正的附律草案如下：‘不论在什么情况下，纳税人会议在其召开的公众会议上，在授权工部局为租界从事物资采购或签订市政建设工程合同时，凡费用数额超过5000两者，则工部局在切实可行的情况下至少应在租界内以英文出版的一家报纸上根据具体情况为必要的采购或市政建设工程刊登广告公开招标。’”⑧招标由市政购买的备选方式转变为强制执行的制度可以看作是招标制度的确立。但这一规定也存在两个问题：第一，强制进行招标的限额设为5000两，约束有限。在当时，5000两是一个大数目，很多市政购买都在这个数额之下；第二，工部局购买地皮没有被纳入招标范畴，“(工部局)董事会认为此条(购买地皮)应予删去。此附律应更多地应用于筑路材料的采购和工部局其他合同。”⑨工部局土地买卖是敏感信息，一者买地信息公开可能引起大规模的投机，再者也会让原本集中于少数租地人的投资信息公开化。这两者可能都是工部局不愿意看到的。

由于工部局工务处在市政购买中广受诟病，1920年，工部局不得不进一步修改招标制度。招标新规显示：低于50两的市政购买可以直接进行；50两至2500两，需要进行选择性邀请招标，报价不能少于三个；高于2500两，必须通过公开招标进行；对一些特殊物品涉及金额较大，如有合适的理由，可以不采用公开招标。⑩相对于经济增长和通货膨胀，工部局招标限额的下调使得招标制度对市政购买更有约束力。但工部局土地购买很少通过招标进行，而工部局剩余土地则多通过招标出售。

(二)华界商民和政府机构使用招标制度的动机

西学东渐以来，西方经济制度思想广泛地对华传播。工业、商业、金融、会计等经济思想和制度影响了近代社会的经济和社会变革。对招标制度，国民政府与工部局来往函件显示，国民政府曾向工部局学习招标及其具体的制度设置。尽管这一时间比较晚，但却明确显示出华人进行制度移植和制度学习的动机。1935年，汉口市政府购料委员会去信工部局：

这些信件直接证明国民政府曾向工部局学习市政招标的具体制度设置。此外，尽管表现含蓄，这也反映出国民政府学习和运用招标的动机：对现代市政的追求。本着对经济效率、行政效率等的追求，华人尝试在经济实践和市政管理中运用招标制度。然而，尽管中西之间有着这样亲密的接触，华人对市政招标制度思想的运用与工部局还是有着一些重要的不同。

三、市政招标条件的比较

(一)工部局的市政招标条件

招标条件确定了投标人、中标人和招标人三者的权利关系。1920年工部局招标新规制订后，各部门的招标统归到总办处管理，招标条件和招标流程也进行了统一。在1929年之前，工部局招标条件稳定为6条；从1929年到1942年，经过5次不同规模的修改，招标条件从6条演变为15条。最大的变化发生在1938年至1939年之间，招标条件由9条变为14条，改变集中在四个方面：货币和支付，包括标价货币、汇率、关税、附加税的规定；投标撤回的惩罚；合同违约的惩罚；应用墨水或者打印机填写投标单。从各部门来往函件看，这是一次冗繁的修改，这充分表明在日本侵华时期，工部局市政招标所遭遇的新环境，而早期工部局招标条件变化幅度小，也反衬出清末民初上海商业社会环境的稳定以及工部局对上海公共租界经济社会局面的控制力。1937年的招标条件最能体现在正常社会环境下工部局招标的精神原则：

1.工部局保留接受整个或部分投标的权利。

2.工部局并不约定接受出价最低或者特定投标，不付给投标期间投标者发生的费用。

3.工部局保留在同一个项目上开标前后引入新的投标者的权利。

4.中标者签订合同需付给满意的抵押(Satisfactory Security)以保证合同的执行。

5.所有针对工务处的投标，投标者须将他们的名字或公司名以及其他认为必要的信息登记。如不适当登记将不发放说明书及投标单。

6.索要说明书收取一定费用，工部局在接到善意(bona fide)的投标后退还费用。发给说明书及投标单时若附有图样，图样须完好交回工部局。

7.所有投标书应密封，并在封面注明内容。投标书递送可用送信薄，或邮局挂号，送交江西路本局办公总处第一五○号办公室本局总办核收。至迟须在投标截止日之上午十一时送到。

8.在投标截止日11时将立即开标。投标人可到场参观。

(二)华人政府机构的市政招标条件

华人商民和政府机构的招标活动，一方面，由于招标主体的多元性，并没有形成统一的招标条件，而是由具体招标者确定招标条件；另一方面，商民招标由于招标主体是经济理性人，不存在政府、公共机构等主体的委托代理问题，所以与工部局这一公共机构主体可比性较低。因此，我们以国民政府上海市政府工务局招标条件为例，对比华人政府和工部局在招标条件上的异同。以上海市工务局1936年招标承办市立医院的案例为例，招标条件如下：

章程

一、投标人须先至本局缴纳图样费法币五元投标保证金法币二百元同时领取图样施工细则合同底稿标单标封等所缴图样费概不发还。

二、投标人于投标以前须详阅合同所载各条件并往实地勘察工程地以明了当地情形将来中标后对于合同条件不得发异议。

三、投标人如于图样或文件上发见歧义遗漏之点或意义不明之处应用书面函询本局凡口头或用电话询问者概不答复。

四、凡向本局投标者须按照本市营造厂登记章程所规定之登记分别投标不合格者不得投标。

五、投标人如填写不按格式或不用本局封套及标单或将全份标单及附近之任何部分抽出者概做废标论。

六、标单及封套顷按填写清楚不得涂改投标人应盖章签字并严密封固于开标之前亲到本局投标箱。

七、开标时投标人必须亲自或派负责之代表到场直至公布开标结果后(当日在本局公布)方得离去以后便选读及审查标单时遇有疑问随时可以传询。

八、当众开标以后经本局审定合格者为中标人但不以最低价格为限。

九、中标人应于公布后三日内来局订立合同并应先缴承办保证金法币四百元前缴投标保证金可转作承办保证金之一部分。

十、中标人如逾期不来局订立合同者即将所缴投标保证金全数没收并依次选补他人承包。

十一、未中标者得于本局公布开标结果后之第二日将其所缴之投标保证金凭据领回同时须将前领之图样缴销候补中标人于本局与中标人订立合同后方得凭据领回投标保证金并缴销所领之图样。

四、市政招标的监督比较

(一)工部局市政招标的监督手段

对市政招标的监督手段不可或缺。工部局对市政招标的监督，注重程序监督。1920年工部局招标制度进一步完善，除了招标条件得到统一外，还形成了以总办为核心的招标流程，此前各部门分别招标的情况变为由总办处统一进行招标。

总办处是招标信息聚集的中心，但中标结果并不是单独由一个部门做出的，这是保证监督有效性的关键。工部局在备忘录中详细地规定了招标的操作细节，并明确表示这是对招标主体的有效监督：

招标必须由部门负责人向总办申请；在向财务处长征得同意后发表在工部局公报上，如果需要也在中国报纸上登载；总办处须将收到的标书锁在保险柜中直到开标日，开标人由一位下级(Junior)职员和助理(Assistant)进行，开标当日投标人有权出席，相关部门的高级职员和财务处的高级职员必须在场；开标之前，投标书须检查完整性，信封上地址必须明确；投标书必须一次性开标，大声宣读，必要的特征和价格需要在场的职员记录；总办处作出投标摘要，三份和原始标书给相关部门，一份送交财务处；相关部门负责人需给出推荐；正常情况下，部门负责人意见获得财务处长同意后，交由总办签字，被推荐的投标将被接受，并且在《工部局公报》上登载；工务委员会在常务会议上告知投标人中标。

引文最后一段话是点睛之笔，即工部局认为对这一流程的遵守将会保障工部局和公众利益。也就是说，在遵守这一招标流程的情况下，不需要其他监督就能保证招标的公平公正。

(二)华界政府市政招标的监督手段

华界各政府在进行市政招标时，其监督手段多种多样。虽然公开招标结果并不在华界政府招标条件之内，但有些招标公开了中标结果和中标人，如南京国民政府《首都市政公报》1931年第78期《招标承办自来水管》以及《水厂清水机间工程工程开标》两文分别公布了两项招标的中标人和中标价格；1936年第766期《交通公报》公布的《交通部供应委员会第一二两次招标开标结果》和第778期《交通公报》公布的《交通部供应委员会第三号招标开标结果》，均将所有中标人的姓名、标的物及数量、单价和总价公示出来。更有甚者，有些招标还公开了所有的招标信息，如《各局业务汇报·工务局》记载的《西门唐家湾菜场坍圮及重建情形》公布了该菜场重建招标时的招标条件、用料及施工细则、所有投标人及其对各种标的物的报价、与中标人签订的合同等。尽管公示中标结果和展示投标信息的案例在所查阅资料范围内只占很少的部分，但也显示出华界市政招标主体昭示公平、公正的意愿。

国民党上海市政府也会审计各部门的招标活动，如1935年上海市审计处调查上海市财政局所有招商投标事宜：

对市政招标进行“监视”，在华界政府中由来已久。1914年江苏省财政厅即发布饬令，规定监视投标办法：

在招标流程上引入“监视”，其本意是通过人为监督来保证程序和结果的公平公正。相比之下，工部局则是通过流程控制来保证招标的公平和公正。从效率角度来讲，流程控制效率更高，人为监视所花费成本更高，而“监视”制度本身是在行政上通过上层直管机构的监督来约束市政招标，从民国初年到国民政府时期，都在实行，前后有继承性，也反映了传统社会下的“人治”特色。

五、市政招标的运行结果比较

(一)工部局市政招标的运行情况

表1　1933年5月至11月工部局招标情况

(二)华界政府市政招标的运行情况

相比于工部局招标资料档案的完备，近代华界商民和政府机构的招标缺乏系统资料，仅能通过一些零碎的资料描摹影像。

而在某些情况下，招标不能达到切实的目的，如1936年《司法公报》刊载：

在招标保证金和合同保证金上，华界政府运用的相对灵活，铺保比较普遍，在要求的保证金不足时，铺保也可；而工部局在早期曾接受铺保，后来则主要采用现金的形式。

后来，河北省财政厅还发布训令，要求招标承办捐税的通告应张贴到乡镇集市上，而不仅仅局限于县级或政府部门。但以招标方式征收捐税，实为包税，而令县级强制执行，在战争频仍时代，实有敛财和摊派税额之嫌。这是对市政招标制度的误用。

六、结论和启示

通过以上对华界和租界市政招标制度和市政招标结果的比较分析，我们可以发现市政招标制度思想在华的移植和学习过程上，有三个重大的制约因素：

1.动荡的社会。动荡的社会，使得政治、社会和经济形势不稳定，市政招标主体多变，市政招标条件难以统一，市政招标制度还只是在局部地区(如国民党上海特别市政府)成为强制的制度设置，而某些国民党地方政府甚至误用招标制度作为实现包税制度的手段，这违背了招标作为现代市政管理制度的精神。

2.落后和发展不平衡的经济。近代中国社会的经济落后不仅体现在绝对的经济发展水平上，还体现在区域发展的极端不平衡上。如在上海，新式工商业兴起之地，市政招标制度可以得到较好的实践；但普遍来看，国民政府时期，市政招标制度虽实行甚广，但由于缺乏足够的市场主体，招标结果也不能尽如人意。

3.“人治”的历史传统。程序监督是一种高效率的、能脱离利益关系人的监督手段，在保证公平公正的目标上，优于人为监督。但囿于传统社会的习俗，“监视”这种“人治”的监视手段，与市政招标制度捆绑在一起。又如“铺保”制度，将经济关系锁定在地缘、血缘上，制约了经济规模和投标主体的范畴，而未能全面地转向有更高效率的现金抵押制度。

这些不利于市政招标制度运行的经济社会原因在目前已经改变，在逐渐发达的社会经济条件下，市政招标已经成为当前公共管理的基本制度设置，但贯彻流程监督、保障招标制度的公平公正和价格发现，依然是面临的问题。市政招标制度的比较研究，也证明经济制度思想在近代移植和学习过程中的积极因素：近代西方经济制度思想在华得到了广泛传播和深入实践，且无论在何种历史条件下，国人对现代性的追求、对经济效率的追求始终没变，这也将激励当代经济社会制度改革者，甄别对待各种社会历史禀赋，改变制度设置，以促进经济社会发展和中国社会的现代转型。

注释：

① 杜恂诚：《近代中国金融业发展模式与社会转型》，《中国经济史研究》2015年第3期，第16页。

② 1843年上海开埠，1845年租界建立。本文以“公共租界”一词指称英租界、英美租界、外国租界、西人租界等不同的指代英国租界的名词，即以“公共租界”一词代表从1845年《土地章程》确定的英租界及其扩展区域。

③ 工部局，全称上海公共租界工部局(The Shanghai Municipal Council，SMC)，成立于1854年，解散于1943年，是公共租界唯一的市政管理机构。工部局董事会和部门委员会负责工部局的日常行政决策。工部局董事会成员由租地人大会(后来改称纳税人会议)决定，每年选举一次，可以连任。董事会成员不拿薪水，各部门负责人及其管理的行政人员拿薪水，但决策权归董事会，行政机构只有执行权。工部局管理的内容包括租界里的几乎全部行政事务，包括征税、房地产估价、治安维护、卫生管理、公用事业监管等。

⑤ 上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》(1)，上海古籍出版社2001年版，第571页。

⑥ 《工部局董事会会议录》(2)，第470页。

⑦ 《附律》，全称为上海外国租界附律(BYE-LAWS FOR THE FOREIGN SETTLEMENT OF SHANGHAI)，是工部局行政法规(MUNICIPAL REGULATIONS FOR SHANGHAI)的主要部分。工部局确立的根本大法是《土地章程》，而具体的行政法规则主要由《附律》构成，且随着工部局市政管理的演进，《附律》不断地增加内容。