义务教育集团化办学及其对义务教育均衡发展的影响——以上海市杨浦区为例

吴 菡

(上海交通大学高等教育研究院，上海 200240)

义务教育均衡发展是实现教育公平的基石[1]，优质均衡是人民对教育发展的现实需求与愿望。从2006年开始，义务教育均衡发展成为国家义务教育发展的政策着力点[2]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出，均衡发展是义务教育的战略性任务。《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》明确表示，要通过城乡义务教育一体化、实施学区化集团化办学或学校联盟、均衡配置师资等方式，加大对薄弱学校和乡村学校的扶持力度，促进教育均衡发展。2017年全国“两会”期间，教育部部长陈宝生接受采访时表示，推进教育均衡化要做好三件事，第一就是推进优质学校集团化办学。基于这一背景，集团化办学已经成为国家和地方行政部门推进义务教育均衡发展与提升义务教育质量的重要举措。

集团化办学是指以行政命令为主，兼顾学校共同意愿，将一所名校和若干所学校组成学校共同体，以名校为龙头，在教育理念、学校管理、教育科研、信息技术、教育评价、校产管理等方面统一管理，实现管理、师资、设备等优质教育资源的共享[3]。上海市和杨浦区政府联合推动的杨浦区义务教育阶段集团化办学模式历经十余年的探索实践与发展完善，已初具典型和规模效应。基于此，本研究以上海市杨浦区集团化办学为例，对集团化办学发展现状及问题进行了分析。其目的是通过对杨浦区集团化办学经验的总结，提出集团化办学发展策略，以加快义务教育优质均衡发展进程。

一、杨浦区义务教育集团化发展现状与办学模式

1.杨浦区义务教育集团化发展现状

集团化办学是上海深化基础教育领域综合改革，积极回应人民群众接受高质量教育需求的重要举措。杨浦区是上海市最早进行集团化办学探索的区县之一，2005年起，杨浦区教育局以小学名校为核心校试点在义务教育阶段建立教育集团，先后成立了以打虎山路第一小学(以下简称打一小学)、杨浦小学、控江二村小学、上海理工大学附属小学为核心校的小学教育集团。2015年6月，正值杨浦区小学教育集团成立十周年之际，杨浦区教育局又成立三个新集团，即平三小学教育集团、上音实验学校教育集团和复旦附属学校教育集团。2016年6月又成立了三个教育集团[4]。截至2016年10月，杨浦区义务教育阶段共有十个教育集团，覆盖43所中小学，占学校总数的51.8%，集团内学生近30 000人，占学生总数的56.1%，其中小学阶段已有69.2%的学校进入集团，覆盖学生数的71.5%[5]。从学校类型看，集团包括小学、初中、高中和九年一贯制学校，以小学为主；从办学体制看，集团以公办学校为主，兼括民办中小学；从学校分布位置看，南、北部尚未组建教育集团。综上，杨浦区虽然在推动义务教育集团化办学上不断发展，形成一定的规模效应，但其在集团规模和集团结构等方面还存在一定差异。

2.杨浦区义务教育集团化办学模式

在集团化办学过程中，一些集团在建立科学的办学模式上进行了有益探索。其大致可分为以下两种模式：

一是一体化模式。教育集团对成员学校的资源分配和管理决策具有控制权，集团内人、财、物、事由总校校长统筹调配、统一管理，集团通过管理重构、资源重组实现一体化办学，达到整体提升办学水平的目的。如2009年打一小学教育集团在杨浦区政府指导下对内部资源进行重组，将组建之初的三所学校合并为一所学校并新增同济小学。集团内成员校的人、财、物、事由集团理事会管理和调配[6]。

二是发展共同体模式。这一模式的基本特点是集团成员校相互独立，人、财、物、事分置，校际关系是平等关系，作为核心成员的名校校长只起协调作用。在发展共同体中，名校通过管理方式借鉴、教师共同培训、加强校际交流等多种方式与途径，转变学校的教育理念，促进学校的文化建设，带动集团成员校教育管理水平和教育质量的提高。如杨浦小学教育集团遵循“名校扶弱校、名校带新校”的思路，构建“教育理念共识，学校管理共商，教育教学共研，办学经验共享”的集团风格。控二小学教育集团本着优质教育资源共享、骨干教师交流、学科教研共建、校园文化互补的原则，遵循平等、尊重、服务、共享的集团发展理念，做大做强优质教育品牌[4]。

二、义务教育集团化办学的优势分析

杨浦区十余年的集团化办学实践创新了办学体制和管理体制，其在打破校际壁垒、探索多元化学段衔接模式、实现集团校际之间管理理念、教师资源共享等方面表现出显著优势，扩大了区域优质资源的覆盖范围，促进了区域教育公平。

1.集团化办学有效提高了教学质量和效率，提升了优质资源总量

义务教育在我国具有全局性、基础性和先导性作用。随着我国对义务教育财政支持力度的增大，现阶段我国义务教育的现代化发展不再止步于学校硬件设备的现代化，而是更多指向学校办学理念、管理方式、教师队伍构成以及教师教研水平等软实力的提高。集团化办学创新之处正在于通过教研共建、资源共享、文化共生，从结构上解决义务教育均衡发展问题。

集团内成员学校组建教育集团的过程实际也是对本校资源评估和扬弃的过程，并在此基础上整合和重组集团教育资源。集团内部有选择、有计划地开展活动，有效地打破了过去各学校相对独立、封闭的办学格局，开始共享名师资源、课程资源，校际之间的联系趋于主动化、制度化和常规化；集团内部也逐步建立了从小学、初中甚至到高中的完备教育链，理顺了学段衔接工作，这个动态过程打破学校原有办学模式，成为盘活集团教育资源的引擎。

集团化办学对集团内教师进行集中管理，建立教师柔性流动机制，不再强制规定教师必须“站在哪个讲台上”，而是根据成员学校需求对教师进行相对灵活的调配。对于师资水平相对较弱的学校，集团可通过“名师送教”“跨校联聘”等方式派遣名校优秀教师到弱校进行“传帮带”，弱校也可定期送教师到名校学习。成员学校也可通过协调各校优势学科、组建专业的课程开发团队、建立课程资源库及联合备课等，共享优质课程资源。通过师资和课程共享，在提高弱校教师教学水平和教研能力的同时，也可对名校教师形成新的发展刺激点，形成相互激励的教师内部发展机制，最终将不同学校间的教育资源落差变成内生发展的资源，提升优质资源总量。

2.集团化办学扩大优质教育机会的受益群体，有利于义务教育公平目标的实现

在集团化办学模式下，一些教育资源匮乏、学校管理理念落后的学校被纳入名校集团，名校向其输送先进的管理理念并通过名师注入、优质课程共享实现弱校师资水平和课程质量的提高，使更多义务教育阶段不在名校就读的学生也能享受到名校资源，有效扩大优质资源的惠及面，一定程度上缓解择校问题。如杨浦小学分校在集团中从普通校成长为区域的新优质学校，完成从集团输血到自身造血的转变，学校的地段生流失率逐年下降，近两年户籍学生入学比例提高了近十个百分点[7]。而打一小学教育集团在探索中实现打一小学与普通小学、农民工子弟学校的合并，扩大优质学校招生范围，有效提升了薄弱学校的办学质量，使包括进城务工人员随迁子女在内的社会弱势群体也可以进入名校集团，拥有了享受优质教育资源的机会。截至2015年11月，杨浦区义务教育集团内有非本市户籍学生3 596名，约占集团学校学生总数的18.28%[8]。

另外，教师是学校发展的重要战略资源。通过共享名校品牌，弱校的影响力一定程度上也会随之扩大，从而在教师招聘上形成优势，吸收更多优秀教师，提高教师队伍的整体素质，使得更多学生“在家门口也能上好学校”，有力促进高位教育公平的实现。

三、义务教育集团化办学的问题

义务教育集团化办学从诞生之日至今已有近二十年的实践历史，在促进我国义务教育优质均衡、实现高位教育公平方面作出了重要贡献。然而，集团化办学在发展过程中也存在诸多问题，引发社会各界质疑和讨论。对集团化办学面临的现实困境进行反思，将有助于义务教育改革的顺利推进。

1.集团内部校际差异大

义务教育集团化办学围绕质量提升与优质均衡两大主题，着力发展相对薄弱学校，缩小校际差距，推进义务教育优质均衡，提升成员学校的整体水平，实现教育公平。缩小校际差距就是薄弱学校逐步发展为优质学校的过程[4]。但在实践过程中，同一教育集团中不同学校之间在政府财政性拨款、整体师资水平、生师比、校舍等硬件质量以及生源来源地和毕业生出口等都有差距。以杨浦区控江二村小学教育集团中凤城新村小学和翔殷路小学为例：凤城新村小学为名校，翔殷路小学为普通学校，两校在校生数持平，教师总数也相当。但凤城新村小学拥有的高级职称教师比例超过60%，而翔殷路小学高级职称教师比例仅有40%左右；在学校经费预算上，2017年凤城新村小学预计政府财政拨款收入近1 400万，教育支出预计超过1 200万[9]，翔殷路小学政府财政拨款收入为1 200万左右，而教育支出不足一千万元[10]，生均培养成本差距较大；在学校包括学生择校费等其他收益上，凤城新村小学每年有超过一百万的收益[9]，而翔殷路小学无其他经费来源，因此在社会保障等教师福利方面，凤城新村小学明显优于翔殷路小学。杨浦区控江二村小学与该教育集团另外三所小学之间在上述几个方面也存在显著差异。而在学费方面，相对于公办学校统一且低廉的收费，民办学校昂贵的收费一定程度上限制了弱势群体的入学机会。

另外，根据集团成员校性质差异，不同教育集团内部结合的模式和策略各不相同，主要有实行共享制、章程制、督导制等。同一集团中不同成员学校与核心校之间密切程度也有差别，其能享受到核心校输出资源总量同样存在差异。对于某些校际之间办学水平悬殊较大的集团，核心校优势明显，弱校在硬件设备、师资水平和管理制度方面都处在追赶和受支配的地位，在集团中缺少话语权。总体而言，依托集团化办学缩小校际发展差距，实现义务教育均衡发展的目标并没有完全实现，弱势群体学生享受优质教育资源的机会仍然有限，教育不公平现象一定程度上依然存在。

2.集团内成员学校文化存在同质性倾向

杨浦区教育局在发布的《关于进一步深化集团化办学的实施意见》中明确表示，区内集团化办学遵循尊重差异的原则，“在共享共育集团办学资源的同时，尊重集团内每一所学校的办学历史和文化，鼓励学校发展个性，建设特色”。义务教育集团化办学过程中，名校文化输出的核心在于文化的认同、融合和创新，因此要重视彰显各校的独特性和再生性，而绝非简单的文化覆盖[11]。但根据现有研究，集团化办学在推进过程中极易出现各学校办学特色不够鲜明的现象，“多校一面”，呈现同质化特点。实施集团化办学预设的前提之一即为组织制度文化的可迁移性，常见的策略是将集团内核心校的管理体制和办学理念等软文化运用到集团的其他学校，使其他学校的管理水平和办学实力得到提升。但是，在集团化办学过程中，名校作为集团内拥有强势文化的一方，相对成功的办学经验使其在集团中拥有绝对话语权，对其他成员校园文化、管理水平等渗透存在强行覆盖的风险，导致“名校文化复制”，与此同时，集团内其他学校的原有文化特色可能逐渐消失。另一方面，不同学校文化传统、发展目标、管理理念和现实情况都不尽相同，对名校文化的简单“移植”和“嫁接”并不一定有益于集团其他学校的发展，如名校的教师考核制度和标准可能并不完全适用于弱校，名校的拔尖、创新和精英办学理念也不一定适用于弱校。

3.集团化办学规模扩张导致名校存在办学质量下降的风险

在名校集团化发展模式下，要处理好规模与效益、质量与速度、输出与输入之间的关系[12]。实施集团化办学的初衷是更好地调配和利用有限的教育资源，吸纳弱校加入教育集团，吸收名校的优质文化、管理经验、教师资源，提高弱校办学实力，从而推动基础教育的优质均衡发展。但随着义务教育集团化优势的凸显，教育行政部门为追求集团化办学的覆盖率，将越来越多的学校拉入教育集团而不顾当地经济发展情况和实际的教育发展水平[13]。集团化办学虽然是借用企业管理的经验，但不同于主要依靠经济资本进行规模化运作的企业集团化，集团化办学往往涵盖成本高、易损耗的人力资本内涵。集团内成员学校之间主要通过 “以一带多”的形式，以名校向成员校单向输出优质资源为主，“名师送教”是常见策略，期限一般为两年，特殊情况不得少于一年。在名师资源总量相对固定的情况下，“削峰填谷”式的名师走校存在稀释名校教师资源的风险。并且，名师初到弱校，对学校人、事环境不甚熟悉，对学校和学生的感情也比较疏远，缺乏归属感，在教学过程之余需分配精力构建新的人事关系。当教师适应了新环境，走校时间可能又即将到期，需要返回原校，进入下一个再适应的循环。这些情况不利于教师专业技能的发挥，易造成优质资源损耗，最终甚至可能导致弱校质量没有提升、名校办学质量下降的结果。另外，由于教育经费的投入有限且缺乏长效投入机制，随着集团化办学规模的扩大，许多新增的教育成本缺乏资金支持，必然导致办学质量的下降，从而导致集团化办学规模扩张与质量提高的冲突愈发严重[13]。因此，把握好集团化办学扩张的边际效应，平衡好集团化办学规模和质量之间的关系，是实现集团化办学健康发展的关键。

四、建议

义务教育集团化办学是打破校际壁垒、实现资源共享、提升薄弱学校质量、扩充优质教育资源总量的有效途径，在用活名校品牌、盘活弱校资源上表现出优势，许多薄弱学校在名校资源的辐射下成长为人们口中的好学校。但集团化办学在实践中也表现出一些弊端，如存在集团内成员校之间差距大、成员校文化趋同以及名校资源稀释等问题。鉴于此，应采取一定措施对集团化办学进行调整，达到促进教育优质公平的目的。

1.探索合理的师资流动方式

弱校之所以弱，师资力量的薄弱是重要原因。实现义务教育优质均衡的一个重要方面是提高弱校教师队伍的整体素质，而流动往往是加快教师职业成长的方式之一，因此集团化办学要积极探索合理推进教师流动的举措。杨浦区教育局2015年颁发的《关于进一步深化集团化办学的实施意见》明确指出，要探索多种途径的集团内师资流动方式，完善配套政策。《关于推进集团内教师流动的若干意见(试行)》中又进一步规定，集团内每学年教师流动的比例不低于符合流动条件教师总数的8%左右，其中骨干教师比例应不低于流动总数的15%。此类由政府统筹规定集团内教师流动方式的区域不在少数，但如上文所说，强制名校骨干教师流动存在一定风险，且名校优质教育资源的有限性与义务教育需求之间的矛盾并未从根本上得到解决。本文建议教育管理部门可以调整集团编制结构，增加名校编制数量，基于品牌优势，由名校统一招聘新晋教师，建立优秀教师“蓄水池”，并根据人岗匹配的原则，立足成员校情况分配教师。分配到不同层次学校的新教师应享受名校薪资待遇，特殊情况可进行一定补贴；与此同时，弱校还应引入基于绩效的竞争淘汰机制，此方式可实现教师队伍质量的快速提升。另外，相较于目前通行的名校骨干教师进入流动轨道“传帮带”，本文建议应从减少组织交易成本视角，进一步探索集团内弱校教师单向流动机制，安排弱校教师到名校联合备课，学习“取经”，教研共建。通过新晋优秀教师补给和原生教师提升双管齐下，使得弱校师资队伍素质快速提升，从外源式支持过渡到内生性发展，从而使集团学校走上内涵式发展的道路。

2.完善集团化办学的评估和奖励机制

义务教育集团化办学最初的探索虽然是自发进行的，但随后区域大规模的实践则是在政府主导下开展的。政府出台官方指导意见，确定实施政策及专项经费预算等集团化办学配套措施，是集团化办学顺利有效实施的重要保障。但集团中各学校主体在集团化办学过程中处于服从和被调配位置，且从整体上来说，集团核心校需要输出优质教育资源并一并承担集团规划和管理义务，无形中增加了核心校的负担。对核心校而言，加入集团更多是站在配合政府教育战略布局和承担社会责任的视角，在预期收益方面较弱校相对较少。因此，如何激活名校在集团中的长效发展的积极性、促使成员校之间良性互动是至关重要的议题。政府一方面应设立专项经费作为推动集团化办学顺利开展的外部保障，另一方面应实行有差别的激励机制。对于名校的管理者应加强表彰力度，对教师提高其经济待遇；对加入跨校流动轨道的教师，在学期考评和职称晋升时要酌情优先考虑。对弱校教师，一方面完善有计划安排其到名校短期学习举措，由名校教师义务帮其度过职业困境，提高其教学水平和科研能力；另一方面也应通过提高薪资待遇，激发其职业发展积极性。另外，相较于弱校，由于名校在教学设备等硬件配备上已经比较完善，且其经费筹措渠道较弱校也更为多元。因此，在集团化办学专项经费分配上，保证名校集团化办学成本的前提下可一定程度向弱校倾斜。弱校可以利用此部分经费聘请集团外优秀教师指导本校教师工作，也可以邀请专家开展讲座，以此加强弱校的自身建设，全方位提升弱校实力，使得集团不再只依靠名校一个火车头来牵引，而是借力制造自己的发动机，最终实现从输血到造血的过渡。另外，政府也要加强对集团内部各校绩效考核和评价，对校际差距缩小明显、优质资源增量显著的集团予以表彰并总结其有益经验，对没有凸显集团化办学优势的学校则要及时调整建设策略，必要时可引入第三方评价机制，以评促改，以评促建。

3.加强集团化办学制度的顶层设计

义务教育集团化办学与其说是通过资源投入拉动教育质量提升，不如说是制度创新促进优质资源增量，推动教育公平。在我国，制度和政策问题是造成义务教育失衡的重要原因，因此解决制度问题是重中之重。义务教育集团化办学有效利用集团管理经验，开辟出一条低成本、高收益的规模化发展道路。从国家的角度来说，各级教育主管部门应该加强义务教育集团化发展的顶层设计，从整体和全局上把握义务教育公平的内涵，及时更新和优化集团化办学理念，通过实施政策调整、制度安排增进义务教育公平，以在更高层次上实现名校和弱校之间的均衡发展[14]。从集团角度说，成员学校在制度设计上应考虑不同层次学校的多样性，积极探索管理输出、课程发展、资源共享、教研联动、教师流动等运行机制和考核激励机制，实现集团内部资源的优化配置，逐步放大义务教育阶段优质资源辐射效应。