改革开放40年中国集体协商制度变迁及其前景分析※

杨成湘

内容提要：改革开放40年中国集体协商制度变迁经历了逐步恢复、正式建立、快速推进、深化发展这四个阶段，呈现出政府主导性、循序渐进性和工会力推性这三大特点。中国集体协商制度前景光明，必然会随着社会主义市场经济体制的健全完善而走向成熟，并成为社会主义市场经济体制的重要组成部分。但要想让这项制度真正健全完善并充分发挥其应有的重要作用，还须解决思想认识不到位、法律支撑不够强、政府作用发挥不到位、集体协商主体不健全等问题。

随着劳动关系矛盾的凸显，有关集体协商制度的研究也成了热点。但查看相关文献就会发现，迄今为止还鲜有学者从制度变迁的视角对其进行研究，特别是对改革开放40年中国集体协商制度变迁特点及其前景的研究还近乎空白。本文试图从这一全新视角探讨中国集体协商制度问题，以期能为推动这项制度的健全完善及其有效实施提供有益参考。

一、 改革开放40年中国集体协商制度变迁的历程

1978年至1991年间的逐步恢复阶段。1978年以后，我国开始以经济建设为中心，工会工作重新迈上正轨，一度销声匿迹20余年的集体协商制度也开始重现。1979年召开的全国总工会九届二次执委扩大会议呼吁在全民所有制企业恢复开展集体协商。1983年10月，中国工会十大通过的《中国工会章程》对基层工会有权同行政部门签订集体合同进行了规定。在这种情况下，不但一些国营企业已经恢复集体协商制度，而且一些中外合资、合作企业也开始试行这项制度。中共十二届三中全会以后，由于国有企业承包经营责任制的推行，东南沿海一些地区国有企业开始实行共保合同制度。到1993年底，全国大约有共保合同8.7万份。但是，不论是合同主体，还是合同目的，共保合同与世界上市场经济国家通用的集体合同相比都有很大差异。事实上，这种制度对调整企业劳动关系所能发挥的作用并不大，因而也没有得到法律的确认。随着《劳动法》的颁布，共保合同就逐步向规范的集体合同过渡。虽然这项制度的存续时间并不长，但仍然可看成是试图恢复集体协商制度的一种尝试。*杨成湘：《我国劳资关系集体协商制度实施、评价及创新研究》，中南大学博士论文(2013年)。

1992年至1999年间的正式建立阶段。1992年4月，第二部《工会法》颁布，规定工会有代表职工与企业、事业单位签订集体合同的权利。1992年10月，中共十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制。与此相适应，1994年《劳动法》颁布，对集体协商制度作了较为具体的规定。这两部法律的颁布，标志着中国集体协商制度正式确立。紧接着，原劳动部颁布了可操作性更强的《集体合同规定》。但考虑到开展集体协商的复杂性，原劳动部进行了先行试点。在积累一定试点经验基础上，原劳动部等4部门联合下发了《关于逐步实行集体协商和集体合同制度的通知》，合力推进集体协商制度实施。

2000年至2011年间的快速推进阶段。在这一阶段，工资开始成为集体协商的重点，行业集体协商也进展较快。2000年11月原劳保部发布《工资集体协商试行办法》，专门用于规范开展工资集体协商。2001年《工会法》重新修订，其中规定“维护职工合法权益是工会的基本职责”，为工会主动开展集体协商提供了更为明确的法律依据。2007年《劳动合同法》颁布，设置了“集体合同”专节，首次对工资调整机制等专项集体合同和行业性、区域性集体合同作出法律规定。由于国际金融危机等因素的叠加影响，2010年前后全国一些地区出现了停工潮。在这一背景下，国家协调劳动关系三方下发“彩虹计划”，提出推进集体合同制度实施的任务举措。在此基础上，2011年国家“十二五”规划纲要进一步明确提出“集体合同签订率达到80%”的目标。全国总工会很积极，在2010年7月旗帜鲜明地提出了“依法推动企业普遍建立工会组织，依法推动企业普遍开展工资集体协商”(简称“两个普遍”)的要求，并制发了一系列文件，指导各地工会开展工资集体协商。在这一阶段，集体合同签订率迅速增加。2005-2011年《中国工会组织和工会工作发展状况统计公报》显示，全国签订工资专项集体合同数由2005年的25.2万份增加到2011年的91.2万份，覆盖企业数由41.4万家增加到193.6万家，覆盖职工数由0.35亿人增加到1.16 亿人。但是，许多集体协商流于形式。湖南大学谢玉华教授在对某省三个市集体协商情况进行实证调查时，没有发现一起集体合同争议。

谢玉华、郭永星、张媚：《工资集体协商：困境与对策》，《湖湘论坛》2011年第2期。这恰好从一个侧面说明了集体协商制度实施的实效性并不强。

2012年至今的深化发展阶段。中共十八大以来，中共中央作出全面深化改革的重大战略决策。与之相适应，集体协商制度建设也得到了深化发展，突出表现就是在努力扩大集体协商覆盖面的基础上，逐步要求向提高集体协商质量转变。从2012年中共十八大首次要求“推行企业工资集体协商制度”到2013年中共十八届三中全会提出要“完善企业工资集体协商制度”，中央对集体协商制度建设提出了更高要求。2013年1月国家协调劳动关系三方会议总结认为“彩虹计划”进展比较顺利，基本实现了已建工会企业普遍建立集体合同制度的目标。但同时也认为，还存在有些集体协商实效性不强、部分集体合同质量不高等问题。

杨成湘：《我国劳资关系集体协商制度实施、评价及创新研究》，中南大学博士论文(2013年)。为此，国家协调劳动关系三方又于2014年制定了推进实施集体合同制度“攻坚计划”。全国总工会也于2014年连续制发了两个旨在推动集体协商提质增效的文件。各方将提升集体协商质量作为重点努力方向，这无疑是正确的，但从反馈情况来看，其实际效果仍不明显，集体协商制度有待进一步健全完善。

二、 改革开放40年中国集体协商制度变迁的主要特点

1. 政府主导性

改革开放40年集体协商制度变迁，都是围绕政府确定的市场经济体制改革目标进行的，所有与此不相符合的行为都难以得到政府的支持。根据既定目标及约束条件，政府先制定集体协商相关政策或规章，然后推动上升为法律；推动制定集体协商工作规划或者计划，成立由党政领导担任组长的集体协商工作领导小组、将集体协商工作纳入党政目标考核体系、对不开展集体协商的企业进行惩罚等。整个集体协商制度变迁总体上是一种政府主导下的“自上而下”的变迁。这种变迁模式直接降低了摩擦成本和时间成本，确保了集体协商制度建设的平稳较快发展。但是，这种变迁模式较少或很难满足大多数企业和工人的直接需求，他们只不过是集体协商制度的被动接受者而已。因而在很大程度上来说，一些集体协商流于形式、集体合同实效性不强也是中国集体协商制度变迁的必然产物。不过总体来看，以政府为主导的集体协商制度变迁同社会主义市场经济体制改革的大背景是相契合的。

当然，这种政府主导性只是从总体上来说的，在实践中也有一些“自下而上”形成的集体协商制度变迁，即具有一定的需求诱致性特点。比如，早在改革开放之初就有一些外商投资企业开始实施这项制度。相对而言，这些西方主要市场经济国家的外商投资者由于经受过集体谈判传统的熏陶，因而更容易接受集体协商制度。随着改革开放的深入，建立集体协商制度的外商投资企业逐渐增多，也产生了一些通过集体协商解决集体停工的典型案例，比如2010年广东南海本田集体停工事件。甚至有的地方还出现了主动开展行业集体协商的典型。比如，浙江省温岭市新河镇羊毛衫行业为了解决劳资矛盾，实现劳资双赢，该镇羊毛衫行业协会和羊毛衫行业工会自2003年开始就自发建立了工资集体协商制度，已经连续开展了14轮工资集体协商，取得了很好效果。不过，这种“自下而上”建立集体协商制度的企业或行业相对还比较少。当然，工人要求通过集体协商提高劳动报酬、改善劳动条件的愿望确实始终是推动集体协商制度变迁的潜在的内生力量。

2. 循序渐进性

与俄罗斯等国家那种激进的“休克疗法”改革不同，中国经济体制改革走的是“渐进式”道路。与此相适应，中国集体协商制度变迁也呈现出明显的循序渐进性。一旦经济体制改革有了新的提法和举措，集体协商制度建设也会相应进行调整。如前文所述，当中共十四大提出要建立社会主义市场经济体制后不久，国家就颁布了与之相适应的《劳动法》，并对集体合同制度作出了明确规定。同时，由于受长期计划经济体制的惯性影响和市场经济体制尚未健全的制约，整个集体协商制度变迁都是在利用原有组织资源进行渐进调整和改革，都是在政府主导下平稳进行的。比如，国家对曾经出现过的共保合同制度并没有采取全盘否决的方式，而是实行了逐步向集体合同制度过渡的渐进做法；《劳动法》颁布后，原劳动部对集体协商制度并不是要求立即大规模实施，而是采取了先试点、再推广的稳妥做法。不过需要指出的是，这种渐进性变迁尽管保证了政策的稳定性，但同时也加大了改革成本，特别是对于怎样处理集体协商利益争议、如何规范集体停工、如何增强工会组织的代表性等敏感性、深层次性问题采取了回避态度。这些问题若得不到及时有效的规制和界定，实际上就相当于把矛盾和困难向后推移，毫无疑问这将加大今后改革的风险和成本。

3. 工会力推性

代表职工同企业就劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生等有关职工权益事项开展集体协商，是法律赋予工会的神圣职责。在整个集体协商制度变迁过程中，中国工会牢记这一职责使命，为推动集体协商制度建设发挥了不可替代的重要作用。早在改革开放之初，中国工会就率先呼吁恢复集体合同制度。1992年第二部《工会法》，特别是1994年《劳动法》颁布后，中国工会坚持把集体协商制度建设作为履行维护职工合法权益这一基本职责的手段和载体加以力推。时任全国总工会主席尉健行就曾强调，“贯彻实施《劳动法》的‘牛鼻子’就是抓集体合同”。为此，全国总工会除了积极推动劳动行政部门、国家协调劳动关系三方出台集体协商相关政策性文件以外，还专门单独下发了4个指导性文件，并于2002年专门成立了负责此项工作的集体合同部。尤其需要指出的是，全国总工会在2010年7月提出了“两个普遍”的明确要求并将它作为全会重中之重的工作予以推进，接着又先后下发了6个指导性文件。虽然不像政府文件那样具有强制性，但由于上下级工会之间是领导与被领导的关系，因而这些文件在工会组织系统内部具有较强的权威性和指导性。这一系列文件的制发也表明全国总工会对集体协商制度建设重视程度之高。全国总工会从2012年起还连续3年专门下发考核办法，对省级总工会推进工资集体协商工作进行考核，通过层层传达压力，推动各地工会积极主动开展工资集体协商。事实上，各地出现的一批行业集体协商典型基本都是工会力推的结果。当然，中国工会力推集体协商制度建设既是其基本职责使然，也是职工的热切期盼；既要适应市场化改革的要求，又得把握好节奏和力度，将它控制在政治和社会可承受的范围以内。所以说，虽然是“工会力推”，但工会在集体协商制度变迁中的作用发挥还是会受到诸多约束，特别是来自政治的约束。

总之，经过改革开放40年变迁，中国集体协商制度已经基本建立，相关法律法规已基本具备，开展集体协商的具体实践对于维护职工权益、预防和化解劳动关系矛盾也发挥了一定作用。然而，实事求是地看，虽然中国推进集体协商制度建设已将近40年，但是同西方主要市场经济国家集体谈判制度经过200多年变迁才成熟相比，中国真正在法律上予以明确并开始大规模推广实施也就20多年，这也决定了集体协商制度难免存有诸多不完善之处，其作用发挥也不可能充分。事实上，就有很大一部分集体合同流于形式，其实效性并不强。这也为将来集体协商制度变迁提供了巨大空间。

三、 中国集体协商制度变迁的前景

在西方主要市场经济国家，集体协商制度被称为集体谈判制度。它自从18世纪中后期开始产生以来，迄今已有200多年的历史，经历了一个从严厉禁止到逐步承认，再到广泛认可的曲折过程。现在西方主要市场经济国家普遍建立了成熟的集体谈判制度。这项制度早已成为这些国家经济体制的一个组成部分，成为这些国家调整劳动关系不可或缺的制度安排，为保持经济发展和社会稳定发挥了重要作用。由于在调整劳动关系方面发挥着不可替代的作用，集体谈判制度被认为是有效化解劳资冲突的一项伟大的“社会发明”。

Richard Hyman：IndustrialRelation：AMarxistIntroduction. The Macmillan Press LTD，1975.

在当下中国，改革开放已经走过40年历程，市场化改革正继续向纵深推进。中共十九大报告强调，要“坚持社会主义市场经济改革方向，推动经济持续健康发展”、“加快完善社会主义市场经济体制”。但只要发展市场经济，劳动关系矛盾就不可避免。而且随着改革开放的进一步深入，各种新经济、新产业、新业态将层出不穷，新的就业形式将大量涌现，劳动关系将进入更为复杂的时代。这就需要建立健全集体协商制度来平衡劳动关系双方的利益关系，将劳动关系矛盾化解在萌芽、解决在企业内部。这是发展社会主义市场经济的必然选择。从这个角度来说，集体协商制度是发展社会主义市场经济的内在规律性要求。同时，随着社会主要矛盾的转变，广大普通劳动者要求分享经济社会发展成果的愿望会越来越强烈，集体协商制度对于保障劳动者在初次分配过程中的话语权、实现共享发展将发挥越来越重要的作用，因而这项制度在国家经济社会发展大局中的地位将会更加凸显。另外，集体协商制度变迁面临的一个重要形势就是劳动力供求关系的重大变化。虽然当前我国劳动力总量仍供大于求，但劳动力无限供给的时代正成为过去。2017年我国劳动年龄人口比上年减少了548万人。这是连续第六年下降，而且这种状况还会持续下去。这一重大变化，必将改变我国劳动关系双方的力量对比，“资强劳弱”的格局将难以延续。显然，这不但会增强劳动者单独同资方讨价还价的力量，而且会给劳动者群体采取集体协商方式获取更多合理利益带来更多机会。可以判断，在不久的将来，劳方的集体协商力量将不断增强，集体协商制度也将得到更广泛的运用和实施。中国集体协商制度是在改革开放大背景下伴随着社会主义市场经济体制的建立而产生的，也必然会随着社会主义市场经济体制的健全完善而走向成熟，并将成为社会主义市场经济体制的重要组成部分。这是社会主义市场经济发展的必然趋势。

虽然中国集体协商制度建设前景光明，但是要想让这项制度真正健全完善并发挥其应有的重要作用，还须着重解决以下四个问题。

1. 解决思想认识不到位问题

认识是行动的先导，只有认识到位，行动才会自觉。尽管集体协商制度很重要，但是社会各界对它还有不同程度的误解。有的企业经营者对集体协商存有排斥心理，认为开展集体协商会提高企业生产成本，甚至认为开展集体协商会影响自己的经营自主权。有的职工认为开展集体协商不过是“走走过场”、没有多少实际意义，有的职工甚至不知道工会具有代表他们同企业进行集体协商的权利。有的地方党政领导对开展集体协商充满顾虑，担心开展集体协商会唤醒职工的维权意识，“刺激”职工“胃口”而诱发劳动关系矛盾，进而可能影响当地投资环境。而且一些地方党政领导看重的是任期内的短期利益和表面现象，追求的是政绩工程和GDP，对于推动集体协商制度建设，促进劳动关系长期和谐稳定并没有很强的内生动力。要改变这种状况，就必须加强集体协商宣传，形成良好舆论环境。除了借助主流媒体以外，还要充分利用网络、微信、移动电视等新兴媒体，大力宣传集体协商法律法规、政策方针以及先进典型，不断增强社会各界对集体协商的认识和了解；抓住集体停工、怠工等职工群体性劳资纠纷社会敏感度高、传播速度快、影响范围广的特点，深入挖掘宣传集体协商在化解职工群体性劳资纠纷中的重要作用，扩大集体协商的积极影响；大力宣传“构建中国特色和谐劳动关系靠协商”“集体协商可以谈涨工资，在企业效益不好等特殊情况下也可以降工资”等内容，努力消除社会疑虑，广泛凝聚社会共识。

杨成湘：《我国劳资关系集体协商制度实施、评价及创新研究》，中南大学博士论文(2013年)。

2. 解决法律支撑不够强问题

完善的法律法规，是集体协商制度有效运行的基础。虽然《劳动法》等法律都对集体协商进行了规定，但存在刚性不足、可操作性不强、法律责任不够明确等问题。比如，《劳动法》第三十三条规定：“企业员工一方与企业可以就劳动报酬……等事项，签订集体合同”。这里用的是“可以”一词，《劳动合同法》第五十一条有关规定用的也是“可以”一词。这属于非强制性条款，对企业没有刚性约束力，直接影响了集体协商制度实施的效果。同时，缺乏一部集体协商专门法律作为支撑。有关专门立法只有《集体合同规定》《工资集体协商试行办法》这两部规章，法律位阶较低、权威性不够。还有就是现有法律法规缺乏对集体合同利益争议处理的相关规定。在集体协商过程中，当劳资双方“怎么谈也无法谈拢”时，现有法律法规并没有提供有效的救济手段。为了改变这种状况，就应当紧紧抓住全面依法治国的有利契机，提升立法层次，争取早日制定专门的《集体合同法》，为集体协商制度实施提供有力的法律保障。这部专门法律主要应把握以下两点：一是要规定劳动关系双方有“回应协商义务”、“诚信协商义务”和“和平协商义务”，并对不履行这三大义务所应当承担的法律责任作出具体规定，从而切实增强开展集体协商的法律约束力；二是要完善集体合同利益争议处理规定，切实解决“怎么谈也无法谈拢”这一尴尬问题。当然，在暂时难以出台《集体合同法》的情况下，可以采取循序渐进的方法，先制定《集体合同条例》等行政法规。

3. 解决政府作用发挥不到位问题

西方主要市场经济国家集体谈判制度变迁历程表明，在不同国家，在同一国家的不同历史时期，在同一国家同一历史时期的不同阶段，政府的角色和作用都会有所区别。这些国家的政府通过制定相关法律、设置规制部门等方式在这项制度建设中起到了关键作用。但是在中国，政府在集体协商制度建设中还有许多作用发挥不到位的地方。这主要体现在“缺位”和“越位”这两个方面。“缺位”是指政府的制度供给不足，该提供的制度或者服务没有提供到位，比如政府制定的规则，发布的相关信息不能满足集体协商需要。“越位”则是指政府在某些方面对集体协商干预过度，比如强迫企业必须开展集体协商、直接同企业进行协商博弈、直接规定企业职工工资增长幅度等。虽然不少专家学者对中国集体协商制度变迁方式持批评态度，但在这一阶段突出政府主导作用是符合实际情况的。我国自恢复建立这项制度以来，时间还不长，还不健全。当集体协商制度不断完善且迈上规范化轨道运行的时候，政府的作用理当相应发生变化。中共十九大再次强调，要“更好发挥政府作用”。这对集体协商制度建设而言，就是要求政府在明确其权力边界和基本职能的基础上，为集体协商制度高效运行创造更好环境。具体来说，在全面深化改革新形势下，政府主要应充分发挥好制定集体协商规则、加强集体协商宣传、提供集体协商服务和指导、搞好集体协商监督、处理集体合同利益争议等方面的作用。

4. 解决集体协商主体不健全问题

健全的集体协商主体，是集体协商制度有效运行的前提。只有集体协商双方主体健全，开展集体协商时才有对手，才能签订有效率的集体合同。然而在企业层面，工会组织的代表性和独立性不强，有的企业工会组织成了“老板工会”、“牌子工会”、“空壳工会”，有些企业甚至还没有建立工会组织。在行业层面，则劳资双方主体都不够健全，尤其缺乏有代表性的雇主组织。中国企联虽然是国际劳工组织承认的雇主代表性组织，但其组织体系很不完善；各类商会、行业协会等都不能代表不同类型的企业；全国工商联则只能代表非公有制企业。有代表性的雇主组织的缺失，在很大程度上制约了行业集体协商的发展。解决集体协商主体不健全这一问题既有待于政府相关政策的明晰和完善，也有待于劳资双方自身政策的调整和改革。对于工会组织来说，就是要在依法推动企业普遍建立工会组织的同时，积极推进工会组织体制改革，规范基层工会组织选举制度，突出基层工会选举过程中会员的主体地位，保证工会作为职工利益代表者和维护者的组织性质，让工会回归到“职工群众组织”的本来面目；同时要进一步明确行业工会性质，理顺管理体制，健全行业工会组织体系。对于雇主组织而言，则必须是一定数量企业自愿参加的独立的社会团体法人，在基本职责上能够承担起集体协商主体的角色。

沈琴琴：《基于制度变迁视角的工资集体协商:构架与策略》，《中国人民大学学报》2011年第5期。当务之急是需要在行业特征明显的县区、乡镇、街道、工业园区培育具有广泛代表性和权威性的行业雇主组织，并促进其规范化、制度化运作。