改革开放以来粮食收购价格政策演进轨迹※

廖进球 黄青青

内容提要：沿着“农业政策目标-农业制度设计-粮价政策安排-政策效应-下一阶段农业政策目标……”的逻辑思路，论文梳理了改革开放以来中国粮食收购价格政策的演进轨迹，发现粮食收购价格政策演进形态为渐进市场化与动态反复并存，且粮价政策与粮食产量存在紧密的双向互动关系，原因是粮价政策往往内生于当期农业政策目标和制度设计，并直接改变粮食供给总量与结构，粮食供需格局又是决定下期农业政策及制度的关键变量。立足“实现乡村全面振兴”总目标，坚持粮食价格市场化及多种支农政策协调配合，是未来粮食收购价格政策改革的基本取向。

回顾中国粮食发展历程，一个常见现象，便是在连续数年丰收之后，伴随而来往往是产量下降，即所谓“两丰一欠一平”(孔祥智，2016)。探其原因，除自然条件变化等外部因素外，主要还是“谷贱伤农”规律使然。连年丰产容易造成粮价大跌，农民收益受损，种粮积极性受挫，引起下一轮减产，久而形成丰年歉年交替循环现象。为防止“卖粮难”和粮价剧烈波动，保障国家粮食安全，中央政府历来重视对粮食生产流通环节的干预，特别是改革开放以来，针对粮食收购价格政策进行过多轮调整，促进了国内粮食综合生产能力空前发展，但也带来一系列问题，对粮食产业发展构成不利影响。党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，要求完善农业支持保护制度。作为农业支持保护制度中的一项基础性措施，粮食收购价格政策正面临重大调整。这里对改革开放以来中国粮食收购价格政策进行梳理，探索不同阶段粮价政策调整变化所蕴含的机理逻辑，并对未来粮食收购价格政策改革思路与对策提出建议。

一、 粮食收购价格政策的回顾与评价：1978-2018年

1978-2018年，中国粮食生产能力实现质的飞跃，由总量绝对不足，发展到阶段性供过于求与供给不足并存，期间粮食供需形势转换频繁，既有多数时期供给不足或偏紧，又有阶段性大范围供过于求。与之对应，中央政府历次调整创新粮食收购价格政策的阶段性特征亦十分明显。

1. 1978-1984年的粮食收购价格政策：延续统购计划定价，粮食市场初步放开

改革开放初期，国内粮食生产供应处于绝对短缺状态，为鼓励农民积极种粮，中央政府启动农业生产经营体制改革，以家庭承包经营替代集体生产体制。这一阶段的粮食价格形成机制，虽然总体上仍延续1953年以来政府统购统销与计划定价的框架，但局部已出现市场化改革苗头。这一苗头主要在量与质变化上体现。量变表现为“减量提价”，即大幅减少粮食统购量，1982年国家粮食统购量比1979年减少734万吨，减幅19.49%；大幅提高粮食统购价，1979年起统购价提高20%，超购加价幅度由30%提高到按新统购价加50%。质变则体现在对粮食购销的管控开始放松，如允许国有粮食部门按市场价经营部分粮油，放开粮食集贸市场，允许机关、事业单位和企业等主体进入粮食市场，农民完成统购派购任务后余粮可自由上市交易等(见表1)。

表1 1978-1984年粮食收购价格政策梳理

资料来源：作者整理。下同。

2. 1985-1997年的粮食收购价格政策：实行价格双轨运行，稳步提高定购价格

1985年，中央政府决定放松对粮食生产流通的管控，将统购派购改为合同定购，定购价格由中央政府决定，合同以外的粮食实行议购，价格由市场决定，即“定购价+市场价”双轨制。此后的1988- 1996年间，因市场粮价一度高于定购价，农民交售定购粮意愿不强，中央政府先后4次大幅度提高定购价格，并要求在完成定购任务基础上，按保护价敞开收购农民议购粮，对农民种粮和交售定购粮实施激励。为强化粮食供给宏观调控，中央政府还逐步建立起粮食专项储备制度、风险基金制度、“米袋子省长负责制”、粮食收购资金封闭式管理等长效机制。为建立社会主义市场经济体制，中央政府加快粮价市场化改革进程，于1993年出台“保量放价”(保留定购粮量，价格放开)政策，并建立粮食收购保护价格制度。遗憾的是，政策确定的“两三年内全部放开粮价”目标并未实现，保护价发挥的作用也较为有限，反映出此次改革的条件与时机尚不成熟(见表2)。

表2 1985-1997年粮食收购价格政策梳理

3. 1998-2003年的粮食收购价格政策：政府调控下市场定价，价格保护逐步弱化

1998年，国内粮食供给总量问题得到有效解决，但“大锅饭”式粮食流通体制、财政不堪重负和品种结构供需脱节等问题凸显，中央政府把推进粮食收储企业改革作为一项重点工作，出台了“四分开、一完善”*政企分开、专项储备与销售经营分开、中央和地方权责分开、新粮陈粮财务账目分开，进一步完善粮食价格形成机制。改革原则和“三项政策、一项改革”*按保护价敞开收购农民余粮、粮企实行顺价销售、收购资金封闭运行与推进国有粮企自身改革。具体举措，目的是改善国有粮企经营效益，提高粮食价格政策执行效率，缓解国家财政压力。这一阶段粮食价格形成机制逐步转为政府调控下市场形成价格，中央政府虽维持了粮食定购与按保护价敞开收购农民余粮的制度，但从1999年起多次调整缩减保护价实施的地域和品种范围，降低保护价水平，实行优质优价，季节差价、地区差价，逐步放松对粮价的管控与保护(见表3)。

表3 1998-2003年粮食收购价格政策梳理

4. 2004-2013年的粮食收购价格政策：重点品种托市收购，持续提高托市价格

2004年起，国务院全面放开国内粮食购销市场，实现购销市场化和市场主体多元化，一般情况下粮食收购价格由市场供求形成，但也提出“当粮食供求发生重大变化，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格”。按照这一规定，2004年中央政府首先出台早籼稻最低收购价政策，随后两年内扩大至中晚籼稻、粳稻及小麦，对基本口粮全面覆盖。最低收购价政策下，中央政府每年在作物播种前公布当年各品种最低收购价水平并出台执行预案。到收获季节，如果市场粮价高于最低收购价，执行预案不启动，各类市场主体自行购销。若市场粮价低于最低收购价，由中央政府决定启动执行预案，在特定地区特定时段内委托符合一定资质条件的市场主体按最低收购价入市敞开收购粮食，达到“保供稳价”目的。2007和2008 年，中央政府针对玉米和大豆出台了类似最低收购价的临时收储政策。临时收储政策的不同之处在于，临储价在作物即将收获时公布，政策思路是按照临储价收购储存一定数量特定品种的粮食，减少市场上该品种粮食的流通量，达到“稳价畅销”目的。最低收购价和临时收储政策同属于托市收购政策，价格制定原则都是“生产成本+合理利润”。这一阶段，中央政府持续提高托市收购价格，至2013年，稻谷和小麦最低收购价累计提高92%和60%，玉米和大豆临储价累计提高60%和24%，托市收购价成为国内市场最高价，国内粮食市场演变为“政策市”，并全面高于国际市场水平(见表4)。

表4 2004-2013年粮食收购价格政策梳理

5. 2014-2018年的粮食收购价格政策：推进“价补分离”改革，价格回归市场决定

2014 年起，国家开始调整粮食托市收购政策，启动“价补分离”市场化改革。稻谷和小麦虽然维持最低收购价政策，但最低收购价水平一改过去只升不降的做法，或平或降进行调整，并于2018年在大幅降低最低收购价的基础上，着手配套建立稻谷生产者补贴机制，推动“价补合一”的最低收购价政策向“最低收购价+补贴”制度转型。玉米2015年临时收储价格同比下降10.91%，并于2016年退出，调整为“市场化收购+补贴”的生产者补贴制度。启动大豆目标价格补贴改革三年(2014-2016年)试点，试点结束后于2017年调整为与玉米相同的生产者补贴制度。“最低收购价+补贴”、“市场化收购+补贴”与目标价格补贴都属于“价补分离”改革，具有价格市场化、补贴显性化特征，主要区别是目标价格补贴标准需要依据市场价与目标价之间差价确定，算是“价补半脱钩”，而“最低收购价+补贴”与“市场化收购+补贴”两种生产者补贴标准的制定更为灵活，可以兼顾市场粮价高低、农业结构调整及政府财力等多方面因素(见表5)。

表5 2014-2018年粮食收购价格政策梳理

续表

二、 粮食收购价格政策演进的内在逻辑

中国粮食收购价格政策为何不断动态调整，既坚持了市场化基本取向，又不乏频繁的“逆市场化”行为？回答这一问题，需要关注一个典型事实：历次粮食收购价格政策重大调整，都发生在粮食产量与价格出现异常波动的时段；而政策的调整，总能引致粮食产量和价格相应变动(如图1)。既存在“松时放、紧时收”的被动调整特征(卢锋，2002)，又在调控生产过程中显现出“收则增、放则减”的直接性和快速见效性优势。

图1 1978-2016年全国粮食产量、价格变化 与粮食收购价格政策调整关系

注：资料源于作者自制；圆圈处为历次粮食收购价格政策重大调整年份。

图2 改革开放以来粮食收购价格政策演进的内在逻辑资料来源：作者自制。

进一步研究粮食产量、价格变化与粮食收购价格政策调整之间的逻辑关系，还应看到，粮食收购价格政策与当时农业制度设计紧密关联，后者往往内生于该阶段国家农业政策的总体目标，而农业政策目标又与上期及当时农村经济社会发展状况息息相关。因此，这里遵循“农业政策目标——农业制度设计——粮价政策安排——政策效应——下一阶段农业政策目标……”的思路，揭示改革开放以来中国粮食收购价格政策演进的内在逻辑(如图2)。

1978年，中国粮食生产能力十分落后，总产量虽比过去取得一定增长，但人均粮食占有量仅318.7公斤，相当于1956年水平，处于绝对短缺状态，农民收入微薄，不少甚至难以维持简单再生产。为解决全国人民的温饱问题，1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出要“改变农业落后状况，实现农民减负增收”。在当时农业以粮为纲的背景下，政策目标亦可理解为提高粮食产量，增加农民收入。受此目标指引，国家着手农村基本经营制度改革，全面推广家庭承包经营，引入分配激励提高农业生产积极性。在粮食流通领域，由于当时农业支持工业发展的方针未变，工农产品需保持一定比价，国家仍延续1953年以来的统购统销制度和计划定价，但针对“文革”期间粮食统购价未作调整而生产成本已上升的状况，于1979年大幅提高统购价格，通过价格激励促进粮食生产。关于农民增收，1982年中央“一号文件”《全国农村工作会议纪要》提出通过发展商品生产、实现多产畅销的途径来解决，先后放开了粮食集贸市场、粮食部门议购议销业务以及用粮主体自行采购自用粮。家庭承包经营全面推行、统购价格大幅提高、农民余粮多渠道经营等多重政策红利叠加，极大释放了粮食生产活力。至1984年，全国粮食产量创当时历史新高；城乡居民人均收入比例1.71∶1，相比1978年缩小0.86；农民人均纯收入扣除价格变动因素后，年增幅达20.3% (如图3)。然而，由于统购统销价格倒挂，价差一直由财政补贴，粮食增产使国家财政不堪重负，加上粮库仓容不足，1984年秋季起，多地首次出现“卖粮难”问题。

图3 1978-2016年全国农民人均纯收入、三种粮食亩均现金收益及城乡居民收入比例注：资料源于作者自制；农民人均纯收入和三种粮食亩均现金收益为扣除价格变动因素后的实际值，单位为元；城乡居民收入比例为城市居民人均可支配收入名义值与农民人均纯收入名义值之比。

粮食总量不足问题初步解决后，农业结构性问题开始显现，表现为“一粮独大”，粮食相对过剩而其他农产品产不足需。1985年中央“一号文件”《关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出“促进农村产业结构合理化，农村经济更具活力”的政策目标，优化农业内容生产结构成为此后10余年国内农业经济工作主线，即在促进粮食生产能力达到新水平的同时，支持经济作物、畜禽牧、渔业、林业等“菜篮子”产业发展(孔祥智，2016)。这一阶段粮食收购价格政策虽然“改改停停、循环渐进”(黄季焜等，2002)，但总体以收为主，强化价格激励，多次提高定购价格，要求按保护价敞开收购农民议价粮，建立粮食宏观调控体系，稳定了粮食增产势头。1985-1997年，全国粮食产量增长30.4%，非粮农产品油料、水果、猪牛羊肉及水产品产量分别增长36.7%、337.3%、132.3%、410.8%；城乡居民人均收入比例由1.86∶1拉大至2.47∶1，扣除价格变动因素后农村居民人均纯收入年增幅5.3%，三种粮食亩均现金收益年增幅2.0%。粮食产量稳步增长，非粮农业快速发展，表明农业内容结构调整目标基本实现。虽然城乡收入差距有所拉大，但粮价上涨和种粮效益提升对农民增收的促进效应值得肯定。

上世纪九十年代中后期，全国农产品产量连年增长，供需格局由长期短缺转为总量大体平衡、丰年有余。然而，粮食流通环节一些累积性问题日益凸显，比如，保护价政策扭曲市场信号，导致粮食品种结构供需脱节，优质品种相对不足，一些不适销低质品种库存积压，农民仍在大量生产；针对国有粮食企业的超储补贴办法不尽合理，一些粮企坐享巨额超储利息、保管费用等补贴，缺乏顺价销售库存粮的动力。从1998年起，国家开始农业结构战略性调整，以各地资源禀赋为基础，以国内外市场需求为导向，涉及空间结构、品质结构、组织结构和纵向结构等多个领域(黄祖辉等，2016)。由于当时粮食内部结构问题最为突出，“减粮增效”成为此轮农业结构调整的核心内容(孔祥智，2016)。相关制度安排中，“减粮”主要有退耕还林还草还湖、发展畜禽水产养殖、扩大粮食出口等，着力引导劣势地区适当退出粮食生产，减少低端低效供给；“增效”既包含扩大专用和优质粮食生产，提高粮食供给有效性，还包括推进国有粮食企业改革，提高企业经营效率和财政资金补贴效能。这一阶段粮食收购价格政策以放为主，多次缩减保护价实施的地域和品种范围，降低定购价和保护价水平，并要求落实优质优价、品种差价和等级差价，从而优化粮食品种结构，创造有利于储备粮顺价销售的价格环境。相比1998年，2003年全国粮食减产8160万吨，减幅15.9%，当年粮食缺口达5500万吨；城乡居民人均收入比例由2.51∶1进一步拉大至3.23∶1，扣除价格变动因素后农村居民人均纯收入年增幅4.2%， 三种粮食每亩现金收益年均下降3.3%。一系列农业政策的调整，虽然一定程度优化了粮食品种结构，但种粮效益下降，粮食过度减产，对国家粮食安全构成严重威胁，并对农民增收形成抑制效应。

2004年起，中国由食物净出口国转为净进口国，“提高农业综合生产能力、增加农民收入”成为这一阶段的政策目标。实现这一目标，需要进行制度设计创新。国家发改委2008年发布《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》,明确提出粮食自给率不得低于95%。同时，中央政府深化户籍制度改革，打破城乡二元体制障碍，大量农村富余劳动力向城市二三产业转移，但囿于城市相关保障措施尚不完备，许多农民工离乡不离土，农户兼业化和企业“用工难、用工贵”现象普遍，反映出农村富余劳动力转移不彻底，“刘易斯第一拐点”过早出现，导致二三产业部门工资水平快速上涨，进而波及农业领域，带动务农人工成本上升。此外，中央政府还作出了两项新的制度安排：全面取消农业税，减轻农民负担；分步设立粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等生产性补贴。减负与补贴属于普惠性政策，一定程度增加了农民收入，却也抬高了土地价格，土地流转中经营者需要支付越来越高的土地租金。为兼顾粮食增产和农民增收双重目标，中央政府虽然全面放开粮食购销市场，但针对特定重要紧缺品种出台了最低收购价和临时收储两项托市政策，对粮价实施间接干预，且干预力度持续加大。由于粮食最低收购价和临时收储价都是“价补合一”，需兼顾“保成本”与“保收益”，在人工、土地等要素价格上涨情况下，中央政府不断提高最低收购价和临储价。托市收购的基本逻辑，是在市场粮价低迷时入市收购以起到托市作用，市场粮价大涨时拍卖库存粮以平抑价格，隐含的一种效应是粮价中轴缓慢提升。在粮食国际贸易日益开放背景下，政策实施初期，由于国内粮价普遍低于国际市场，托市收购对保障国家粮食安全和保护农民收益的效果显著，但2010年国际大宗农产品价格开始全面下跌后，国内托市收购政策未适当调整，继续提高收购价格，虽然保障了粮食总量供给，却也抑制了市场决定价格和资源配置功能的发挥，引起一些主要粮食品种供需错配，国内外价格倒挂，2013年稻谷、小麦、玉米国内批发市场价格与进口完税后价格比例分别为137.2%、115.9%、122.1%，比2004年分别高出46.7、19.8、51.9个百分点。国内外粮价倒挂最直接的后果，是国内库存高企与进口激增并存，2013年稻谷、小麦、玉米期末库存相比2004年分别增加154.5%、26.6%、127.7%，同期进口量除小麦略有下降外，稻谷由77万吨升至475万吨，玉米由1万吨升至330万吨。2013年城乡居民人均收入比3.03∶1，比2004年缩小0.18，扣除涨价因素后农民人均纯收入年增幅26.0%，三种粮食亩均现金收益年增幅2.5%；粮食播种面积扩大10.2%，化肥施用量增加27.5%。托市收购等政策的实施，激发了农民种粮积极性，粮食生产得到空前发展，负效应是国产粮价格劣势凸显、粮食库存积压严重以及农业资源环境透支，价格竞争力和持续发展力不断弱化。此外，粮价倒挂形成的“天花板效应”限制了国内粮价进一步上涨空间，种粮收益增长乏力并开始下降与农民增收渠道多元化形成鲜明反差，依靠提高粮价来促进农民增收的办法显然不可持续。

2013年中央农村工作会议明确今后一段时期要以全面深化农村改革为动力推进中国特色农业现代化。2017年党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。“实现农业现代化与乡村全面振兴”成为2014年至今及未来较长一段时期内国家农业政策主要目标。为完成这一目标，中央政府作出了完善国家粮食安全保障体系、完善农村土地“三权分置”并稳定承包关系长久不变、建立农业可持续发展长效机制等制度安排。完善国家粮食安全保障体系，核心是实施新形势下“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，既要不断提高农业综合生产能力，保证“谷物基本自给、口粮绝对安全”，又要统筹利用好“国内外两个农产品市场、两种农业资源”，减轻国内农业生产压力。完善农村土地“三权分置”并稳定承包关系长久不变，有利于运用市场机制实现土地资源再配置，发展农业适度规模经营，提高生产经营的组织化、产业化水平，增强“随需而变”的柔性生产能力，提高土地产出效益。建立农业可持续发展长效机制，重点是实施藏粮于地、藏粮于技战略，促进耕地休养生息，减少低端低效供给，提高农业资源利用效率。这些制度安排共同的导向是弱化粮食增产激励，突出粮食竞争力的重要性，依托市场机制更好地优化农业产品产业结构(叶兴庆，2017)。相应地，粮食收购价格政策再次转向市场化，粮价主要由市场决定，实行“价补分离”。大幅调低稻谷和小麦最低收购价水平，分离原本暗含于最低收购价中的补贴收益功能，价格水平只起到“托底”作用，并辅以生产者补贴对粮农进行“明补”，从而理顺国内外粮食比价关系，增强国产粮国际竞争力。大豆目标价格补贴改革和玉米“市场化收购+补贴”机制，旨在使收购价格与收益补贴脱钩，既发挥市场对价格形成和资源配置的决定性作用，优化品种间比价，缩小国内外差价，又使补贴更具针对性和灵活性，农民能够更直接获得实惠。数据显示，2017年全国稻谷和小麦播种面积相比2014年分别减少0.4%和0.3%，玉米播种面积和产量相比2015年分别下降3. 9%和7.0%，大豆播种面积和产量相比2014年分别上升20.6%和22.6%；2017年玉米、大麦、高粱进口量相比2015年分别减少40.2%、17.4%、52.7%；2016年城乡居民人均收入比2.72∶1，比2014年缩小0.25，扣除涨价因素后农民人均纯收入年增幅10.5%，三种粮食每亩现金收益年均下降15.1%。可见，此轮粮价改革启动以来，粮食产量分化趋势显著，稻谷、小麦播种面积稳中略降，产量基本稳定，有利于保证口粮安全；玉米减产明显，大豆恢复性增产，符合推进“粮改饲”和粮豆轮作的结构调整方向。还应关注的是，改革也导致农民种粮需直接承担越来越大的市场风险，个别主粮品种出现较严重的滞销和价格下跌问题，种粮效益整体明显下降，如果配套的生产者补贴标准过低或发放不到位，农民种粮势必承受更大损失。

三、 结 语

沿着“农业政策目标-农业制度设计-粮价政策安排-政策效应-下一阶段农业政策目标……”的逻辑思路，通过梳理中国改革开放以来粮食收购价格政策的演进轨迹，可以发现，粮食收购价格政策的频繁调整，既存在明显的“外部倒逼”特征，是粮食供需形势、农业政策目标及制度安排等多重因素叠加的产物，又会通过种粮收益调整，影响农民种粮决策，改变粮食供需总量和结构格局，进而对未来农业政策目标和制度安排构成影响，总体呈现出渐进市场化与动态反复并存的形态。随着中国城镇化进程加快和居民收入水平上升，粮食需求总量可能保持稳定，但那些高品质、绿色安全品种的需求必然扩大，这恰是当前国内粮食生产结构的短板。过去的实践已表明，单纯依靠行政手段难以实现粮食生产结构优化，有必要进一步发挥市场机制作用。从这一角度看，深化粮食价格形成机制的市场化改革成为必然选项。

从另一角度，未来左右国际粮食市场价格的力量呈多元化、复杂化演变趋势，如果推进粮食收购价格市场化改革只是简单的“一放了之”，任其随国际市场波动，很可能造成国内粮食生产能力破坏，危及国家粮食安全(童雨，2015)。粮食托市收购政策固然存在一些不足，但仍不失为促进粮食快速增产、保障国家粮食安全的有效工具。考虑到中国“人多地少水缺”的基本国情，国家粮食安全压力长期存在，粮食托市收购政策在未来一段时期内仍有存在的必要性。

推进粮食收购价格政策市场化改革，应当立足“乡村振兴”这个大战略、总目标，落实新形势下国家粮食安全战略，以“保供给、稳收益”为底线，按照“桥归桥”、“路归路”原则，不赋予单一政策工具过多职能，定向施策，发挥粮食收购价格政策与直接补贴制度、农业保险制度及其他支农政策的互补效应(程国强，2016)。一是推动国内粮价由“政策市”向“市场市”转变。稻谷和小麦两种基本口粮不急于退出最低收购价政策，但收购价格应逐步调低至生产成本略高水平，发挥“保成本”功能，主要通过粮食提质增效和直接补贴实现种粮获利。玉米和大豆继续执行“市场化收购+补贴”制度，结合种植结构调整需要，合理确定各品种的生产者补贴标准。二是引入更具市场化特性的完全成本保险和收入保险制度。提高政府对自然灾害保险的保费补贴标准，理赔范围由“物化成本”扩大至“完全成本”。针对市场发展目标价格保险业务，减少粮价过度下跌时对粮农收入的不利冲击。三是粮食收购价格政策改革应与各项支农政策协调配合。严守耕地红线，完善耕地轮作休耕制度，继续加大农业基础建设投入，依靠生产条件改进和技术创新，稳步提高农业综合生产能力，防范价格改革可能引起的粮食产量滑坡风险。创新粮食储备制度，探索“订单生产、合同收储”办法，使生产者按照收储需求安排生产，促进生产、仓储与市场需求紧密对接。加快农产品加工业发展，增强市场消化转化粮食的能力，避免政策性收购减少后可能出现的“卖粮难”问题。