混合所有制多元办学主体的利益诉求与整合

摘 要：职业教育混合所有制改革是一场基于我国职业教育发展需求的自上而下的推动，能否实现预期，取决于国家与各利益主体间愿望的达成。为此，准确把握各办学主体的内在动机至关重要。分析表明，各利益主体参与职业教育混合所有制改革的动力因素主要在于扩大办学资源，促进产教融合，激发办学活力；困扰改革的制约因素在于法律政策的不明确以及办学主体各自不同的利益诉求。只有充分顾及并协调各相关主体的利益，建立和完善改革中的平衡机制，使各办学主体都能充分享受到改革带来的红利，才能真正激发其内在的改革积极性，将改革不断推向深入。

关键词：混合所有制；职业院校；政府；企业；利益诉求；整合

作者簡介：刘澍（1964-），女，河北石家庄人，石家庄职业技术学院高职研究所教授，研究方向为高职教育。

基金项目：河北省教育科学研究“十三五”规划重点资助课题“职业教育：混合所有制多元办学主体的利益诉求与激励机制研究”（编号：1802016），主持人：刘澍。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）12-0012-06

职业教育混合所有制改革的实质是产权制度的改革，是由单一办学主体转变为多元办学主体。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）首次提出探索混合所有制办学，随后，全国迅速掀起职业教育混合所有制改革的研究热潮。但时至今日，却“雷声大，雨点小”，取得显著成效的改革实践寥寥无几。究其原因，混合所有制改革的理论愿景与办学实际没有达到有效衔接，改革的初衷与改革主体的现实动机多有龃龉，致使当前我国混合所有制改革推进“乏力”。要使职业教育混合所有制改革取得成功，就必须充分调动各办学主体的积极性。其前提就是要充分、准确地把握各方利益诉求，科学合理地协调各利益相关方之间的权力和利益分配，这是改革取胜的关键。

混合所有制职业院校的主要办学主体包括职业院校、企业、政府等，职业院校又因性质不同分为公办职业院校和民办职业院校。在此，将分别对各办学主体参与混合所有制改革的利益诉求加以分析，并在此基础上提出协调各方利益、化解各种困扰的应对策略。

一、混合所有制多元办学主体的改革意愿

当前的职业教育混合所有制改革，是一场基于我国职业教育现实发展需求的自上而下的推动，能否达到预期效果，取决于各办学主体的积极性，取决于国家与各利益主体之间愿望的达成。具体来看，各办学主体的改革意愿主要有以下方面：

（一）政府

1.促进产教融合，提高办学质量。与其他教育类型相比，职业教育的最大特色就是产教融合。一直以来，政府采取多种措施积极推进产教融合，但收效甚微，这已成为制约职业教育质量提升的瓶颈。通过混合所有制改革，院校与企业建立起基于责任和利益的契约关系，校、企结成命运共同体，企业自然会把办学由原来的“分外义务”变为“分内职责”，从而实现资本、人才双向流动，产教融合、校企深层合作也水到渠成。

当前我国职业教育办学体制主要有公办和民办两种类型。比较而言，由于受各方面的限制，单一的公办职业教育“活”不起来，单一的民办职业教育“大”不起来。通过混合所有制改革，“既能解决现有办学体制中公办职业院校产权单一、办学自主权较弱、办学活力不强的问题，又能解决民办职业院校投资主体重经济利益、轻办学质量的矛盾”[1]，将公办院校的办学底蕴与民办院校的办学活力相结合，最终使职业教育的办学质量得以提升。

2.整合教育资源，减轻财政压力。办职业教育需要比普通教育更多的投入。“职业教育要花费大量资金进行实训基地建设和技能训练，生均培养成本是同级普通教育的2～3倍。”[2]而目前经费投入明显不足，这成为制约现代职业教育加快发展的最大障碍。由于政府部门是公办职业院校唯一的投资主体，学校对政府有很强的依赖性，“尤其是一些办学效益差的职业院校，从其主管部门要资金、要项目、要政策，主管部门‘不堪其扰”[3]。

对政府来说，发展混合所有制职业院校，吸引社会力量投资职业教育，实现产权主体多元化，有助于实现非财政性资金的筹集和运作，增加职业教育的办学资源，缓解政府的财政压力；同时，还可以通过混合所有制办学改革，推动所有权与经营权分离。

（二）公办职业院校

1.扩大办学资源，改善办学条件。单一的公办职业院校，因国有资产管理制度的制约，资源难以扩大，办学条件改善缓慢。混合所有制因制度的开放性和兼容性，具有强大的资源整合能力，能够实现各方资源的优化配置。职业教育混合所有制改革的一个重要目的，就是要在公有制基础上引入社会资本，并将资金、知识、技术、管理等资源要素进行重组，从而可以在更大范围内调动各种资源，形成资源配置的共同体。

2.扩大办学自主权，激发办学活力。职业院校具有独立的法人资质，理当依法自主办学。但是，由于公办职业院校隶属于政府，而政府对职业院校从资产管理到专业设置、招生就业、经费划拨、学费标准等都有明确的要求，导致学校缺乏自主运行和开放办学的活力，并没有成为真正意义上的办学主体[4]。混合所有制的多元产权结构，为打破一元化与行政化的学校治理模式奠定了基础。混合所有制多元主体的介入，为学校民主式、参与式、互动式管理提供了可能。尤其是企业进入院校治理结构中，必然会对院校原有的一切依赖政府的惯性模式产生冲击，加速院校的去行政化进程。效率意识、创新意识和进取精神会成为院校的自觉追求，从而激发学院的办学活力。

3.促进产教融合，提高培养质量。学校办学质量最终要体现在学生的培养质量上。产教融合是职业教育的必由之路。长期以来，由于职业院校与行业企业缺乏深度的利益纽带联系，致使校企合作流于表面，这已成为制约职业教育人才培养质量的瓶颈。

混合所有制为职业院校与企业的深度融合提供了制度安排。混合所有制办学，意味着企业将作为职业院校重要的办学主体，通过资本纽带，与院校形成利益共享、风险共担的发展共同体，这就从根本上解决了校企合作机制脆弱等体制性短板，从而使职业教育产教融合这一独具特色的育人模式真正落到实处。

4.打造双师队伍，提升师资水平。职业院校师资队伍的特色是双师型，理论能力与实践能力兼具。但一直以来，教师的实践性特色得不到体现，直接影响到学生实践技能的培养。在混合所有制办学体制机制下，教师不仅能够在教学中得到企业关于技术、设备、流程及实验环节等生产条件的支持，而且可以通过校企联合攻关，提高学院教师的科研水平和实践能力。此外，还可以通过引进企业的能工巧匠作为兼职教师，指导学生实习实践，扩充师资队伍。

（三）民办职业院校

1.扩大规模。相对于公办高职院校，民办职业院校对于混合所有制改革回应更为积极。单一的民办职业院校，因缺少国家政策的有效支持，在招生、就业、人才引进等方面有诸多限制；而且融资渠道单一，在享受税收优惠和财政权益保障等方面处于劣势，发展资金有限，实验实习设备不足；此外，市场风险也使民办职业院校办学的不稳定性增大。这些使民办职业院校在办学中举步维艰，很难做大做强。通过混合所有制办学，民办院校将能够享受到更多的资源，进而更新教学设备，扩大办学规模，提高办学质量。

2.提高待遇。民办职业院校成长底蕴欠缺，社会认可度较低。许多民办职业院校存在招生困难，经费紧张等问题，教师待遇不高，师资队伍稳定性差。在混合所有制办学体制下，民办职业院校由于搭上了国有资本的便车，可以更多地享受到政府有关财政、税收、金融、土地等方面的政策支持，也可以在学校招生、教师招聘、学生就业以及各项辅助政策等方面获得优惠，从而可以提高教师待遇，稳定师资队伍。

（四）企业

1.优化人力资本结构。目前，“用工荒”“技工荒”问题严重困扰着企业的发展，企业急需大量的技术技能型人才。如果与职业院校建立良好的合作关系，可以通过精准培养，直接得到企业所需的技术技能型人才，从而解决企业的人才供给问题。这也是企业参与职业教育的根本动因。

2.扩大企业品牌效应。当今企业已经由产品质量和服务的竞争转向品牌竞争，品牌是企业重要的无形资产。对于中小企业来说，打造良好的品牌尚需一段艰苦的历程。通过混合所有制办学模式，凭借合作院校尤其是优质高职院校的社会影响，企业可以快捷地获得良好的社会知名度，从而提升自身的社会地位，扩大品牌影响力。

3.获得直接的经济利益。追求利益最大化是企业的本质属性。参加混合所有制改革，企业可以从多方面直接获得经济利益：（1）通过订单式培养获得人才供给，节省企业培训费用；（2）通过接受学生实习，获得大量的“廉价劳动力”；（3）通过与合作院校资源共享，获得资金、场地、设备、技术、信息等方面的资源；（4）通过校企联合招生，直接得到部分学生培养费用。

4.促进科技成果转化。“多年来，大学和科研机构大批的研究成果难以转移到企业，科技成果转化率不到20%，产业化不到5%。产学研用的状况与产业转型对自主核心技术和关键技术的迫切需求存在很大反差。”[5]混合所有制为学校科研成果的转化提供了便捷的平台。研究项目来自于企业，研究成果应用于企業，直接融入企业转型升级的变革当中。这样，不仅使企业减少了技术创新的盲目性，降低了技术创新的风险和成本，而且解决了教研和实践相分离的问题。

5.提升企业文化品位。大学具有传承优秀文化、提升人文素质的基本功能。通过混合所有制办学，校企双方可以在人员交流过程中，实现文化融合，共同提升。对于企业而言，一是通过教师到企业举办文化讲座，提升企业员工的文化素质；二是通过校企联合技术攻关，企业员工获得专业教师的理论指导而提升理论素养；三是通过校园文化的熏陶，使来自企业一线的实践型教师获得人文精神的提升，最终带动企业成为更富文化品位的企业。

二、混合所有制多元办学主体的改革顾虑

参加混合所有制改革的各办学主体，一方面对改革抱有乐观心态而积极践行，另一方面也存在着种种顾虑。实际上，正是因为这种种顾虑产生的困扰，才使混合所有制改革在执行过程中大打折扣。

（一）政府

1.惧怕改革风险。职业教育混合所有制改革是一种全新的体制探索，其法人属性、产权归属、资产管理及权利保障等均缺乏明确的法律依据。政府作为公办学校的主要举办者，同时也是国有资本的监管人，面对诸多不确定性顾虑重重。一方面担心任何一个环节的阻滞都会导致改革半途而废；另一方面，担心国有资产流失，作为国有资本监管人会被问责。此外，“教育行政部门作为教育教学业务主管部门，没有资产管理职能，直接组织以办学资产为核心的股份制、混合所有制改革，缺乏职权支持。”[6]

2.担心权力失控。一直以来，政府作为公办职业院校唯一的投资主体，对学校拥有绝对的控制权。实施职业教育混合所有制改革，由于多元利益主体的介入必然导致政府原有建立在单一管理模式基础上的权力削弱。一些地方政府和教育主管部门担心“削弱自身对职业教育领域的宏观管理和调控能力，导致职业院校混合所有制改革偏离既定方向”[7]，同时也因自身话语权的减弱也感到失落。

（二）公办职业院校

1.身份变化引致待遇降低。现行法律对于混合所有制职业院校的法人属性没有清晰界定，这使公办职业院校因担心失去事业单位法人身份而降低改革热情。

混合所有制是以多元产权主体为特征的，一旦国有独资的产权性质发生变化，必然对公办院校的原有权益产生影响。一是公办院校一直享受着政府的资金、项目、招生等优惠政策的支持，改为混合所有制职业院校后，这些优惠政策未必能继续得到保障；二是公办院校的领导者均具有一定的行政级别，改制后自身的权力身份必然受到削弱；三是公办院校的教师一般都有着稳定的工作、良好的待遇及较高的社会地位，改制后教师会因编制、收入、待遇等的不确定性而产生“不安全感”或“失落感”，于是产生对改革的抵触情绪，甚至出现人才流失等问题。

2.担心国有资产流失被追责。混合所有制是一种公有权和私有权的融合，由于现有的改革法律、法规、制度、政策不明朗，在当前产权交易规则不完善的条件下，容易产生“民营合作方利用各种手段将国有资产权益转化为非国有资产权益，或以国有资产损毁、消失的形式形成流失”[8]。公办院校的领导者，为避免因涉嫌国有资产流失而被追责，出于“不求有功，但求无过”的心态，往往采取明哲保身之策，对混合所有制办学改革持观望态度。这也是许多高职院校面对混合所有制改革踯躅不前的主要原因。

3.企业入股增加办学风险。混合所有制要求参与办学的校企各方共担责任、共御风险。由于企业发展受很多因素影响，面临着更为复杂的外部环境，任何波动都可能导致企业的兴衰成败，这使企业的发展具有更大的风险性。实施混合所有制办学，意味着把学校与企业的责任、风险捆绑在了一起，这无疑增加了学校发展的风险。

与此同时，学校作为政府的下属单位，一切取决于上级主管部门，是否开展混合所有制改革，与领导者自身的升迁和学校的政绩没有直接关系。更何况国家目前对混合所有制改革只是鼓励探索而非强制，只要不触动自己的利益，学校管理者很难主动去动自己的“奶酪”。在这样的行政化管理体制下，公办职业院校对混合所有制改革易呈现安于现状的消极态度。

4.多元主体治理致使成本增加。学校由单一主体变为多元主体之后，不仅治理结构发生了变化，还带来学校管理体制机制的改变。诸如校内教职工的人事安排、岗位评聘、薪资待遇及相关问题都需要妥善解决。同时，如何对校内资产进行评估，对于参与办学的资本、技术、管理等要素如何匹配股权，如何“定价”[7]，等等，诸多问题都会因混合所有制改革而涌现出来，这必然使职业院校管理成本大大增加。

（三）民办职业院校

1.缺乏法律支持。在混合所有制改革中，虽然国家已经颁布了《民办教育促进法》及其相应实施条例，但其中仍然存在许多不完善之处。如《民办教育促进法》一方面强调民办教育的公益性，规定“不以营利为目的”，另一方面又规定出资人可以获取“合理的回报”，这本身就具有一定的矛盾性[9]。再如，民办职业院校属于“民办非企业”的类别，但现行的民法通则中并没有这一类别[8]。法律制度的缺位使民办职业院校无所适从。

2.办学权力弱化。职业教育混合所有制办学本质上是国有资本和民营资本的混合，在我国现行的制度框架之下，国有资本无论从股份占有比例上还是对学校的实际控制能力上，都远远超过民营资本，民营资本居于弱势地位。这使得参与混合所有制改革的民办职业院校，不仅将损失经济利益，还可能失去话语权和决策权。这也是民办职业院校对混合所有制改革仅仅表现出有限热情的根本原因。

（四）企业

1.投资收益难以保障。享受人才红利是企业投资职业教育的首要动机。然而事实是，许多企业投入了大量的人力、物力、财力参与职业院校办学，但收效甚微。“职业教育是一个长线投资的领域，短期无法彰显效益”[10]，这使注重投资回报率等经济性指标的企业投资热情降低。

2.话语权被削弱。企业参加职业教育办学，是为了能把自己的人才需求，贯穿于人才培养过程中，实现人才培养与使用的无缝对接。但由于混合所有制办学中多元主体的加入，企业股权被稀释，从而削弱了企业对职业院校管理的话语权。

3.行政干预过多。政府对公办职业院校行政干预较多，这势必影响到参与混合所有制办学的校企共同体，致使辦学效率降低，也导致企业对参与职业教育办学“心有余悸”。

三、混合所有制多元办学主体的利益整合

职业教育混合所有制各办学主体混合动机多样，利益诉求多元。只有充分顾及并平衡各相关主体的利益，建立和完善改革中的利益平衡机制，使各办学主体都能充分享受到改革带来的红利，才能真正激发其内在的改革积极性，将改革不断推向深入。

1.政府应充分发挥主导职能。在职业教育混合所有制改革中，政府兼具多重角色：不仅是公办职业院校的主要投资者，也是职业教育的重要举办者；不仅是混合所有制改革的推动者，也是各利益主体的协调者。作为国家利益的代表，对于职业教育混合所有制改革，政府起着重要的主导作用。面对办学主体各种不同的价值取向，面对国有资本与民营资本存在的公益性与逐利性的矛盾，政府必须坚定不移地坚持职业教育的育人目标，要始终把“学生的发展”放在首位。必须明确，提升职业院校的育人水平和办学质量，是混合所有制改革的最终落脚点。政府应毫不动摇地坚持教育的公益性，依照高职教育的准公共产品属性，充分运用法律、政策、财政等方式来规范和引导职业教育混合所有制改革的发展。

2.健全法律法规。政府应尽快制定有关混合所有制职业教育的法律法规，最大程度地减小各种法律规章对混合所有制改革的制约，优化混合所有制办学的生态环境，为职业教育混合所有制改革保驾护航。

就目前混合所有制改革实践来看，现阶段亟需解决以下问题：一是混合所有制职业院校的“身份”问题，要明确混合所有制职业院校的法律地位和机构属性；二是教职工的权益保护问题，应制定有关混合所有制职业院校教师的待遇、编制以及退休等方面的制度，从法律层面保障教职工的切身利益，让参与改革的教职工没有后顾之忧；三是各类资本的保护问题，要制定相关政策，不仅保护国有资本，也要保护非国有资本的权益，民办院校可按“营利性”与“非营利性”分别享受不同的法律政策支持，突破所有制对职业教育资源配置的束缚，使国有资本的稳定性和民营资本灵活性的优势都能够得到充分发挥。此外，为防范非公有资本的“过度逐利行为”所带来的风险，还需构建相应的风险管理机制。

3.制定管控与激励政策。政府作为职业教育混合所有制改革的推动者及改革方向的掌控者，在政策的制定、实施和评价中应权衡利弊，兼顾各方利益。一方面，为鼓励社会资本积极参与职业教育办学，政府应制定激励政策。如可以通过财政扶持制度，对积极参与职业教育混合所有制办学的企业给予财政补贴与税收优惠；通过设立各类奖项，给予表现突出的利益相关方一定的社会荣誉。另一方面，由于非公资本具有逐利本性，容易通过各种方式“销蚀”混合所有制职业院校的公益属性，如变相收费、培养过程“偷工减料”等。对此，政府应加强治理，制定规则加以防范。

4.扩大职业院校办学自主权。职业教育混合所有制改革的根本目的是“激发办学活力”。政府应进一步为职业院校松绑，扩大其办学自主权，为混合所有制改革营造相对宽松的外部环境。一方面，应将专业设置与调整、教师聘任与考核、人事管理、收入分配等具体校务管理工作回归学校；另一方面，在有关职业院校的决策机制上，要逐步减少对职业院校的行政干预，给予混合所有制改革院校更大的自主权。

5.建立各办学主体之间良好的对话机制。职业教育混合所有制改革参与主体之间，既存在根本利益上的一致性，也存在局部利益冲突的方面。各方只有进行积极对话，充分发挥协商机制，才能不断缓解冲突与矛盾，将改革不断向前推进。

一是统一理念。无论混合所有制办学主体是谁，形式如何，都必须围绕一个根本的宗旨：培养人才。所有的管理活动都必须围绕提高人才培养质量而展开。

二是协调管理。企业化管理，看重的是短期的、显效的、可用经济效益衡量的“业绩”；学校的管理，更注重长期的、隐性的、用社会效益体现的“业绩”。在混合所有制改革中，应注意有形业绩与无形业绩两者并重[11]。在人才培养、技术创新和市场拓展上建立利益实现与转化机制，“构建出各主体间既能够相互协同又能够相互制衡和监督的现代治理架构”[12]。

三是要素对接。通过合作各方在培养目标、专业设置、课程教学、科研攻关、基地建设等方面的沟通合作，将学校的育人理念与企业的用人需求相对接；学校的教学环境与企业生产环境相对接；学校的教学考核標准与企业的生产质量标准相对接。

四是利益共享。合作各方通过建立以资本为纽带的利益共同体，实现资源共享，互惠多赢。

综上所述，职业院校混合所有制改革的关键，是要明晰各办学主体的利益诉求，理性分析混合所有制办学各方对于改革的积极和消极因素，最大程度地化解不利因素，打破制度壁垒，逐步建立起以政府为主导、以职业院校为主体、社会力量积极参与、各方友好对话、协商共建、互惠共赢的混合所有制职业院校办学体制。

参考文献：

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[3]王刚.职业教育混合所有制改革相关利益主体的博弈分析[J].河北职业教育，2017（4）：5-8.

[4]阙明坤，潘奇，朱俊.探索发展混合所有制职业院校的困境及对策[J].中国职业技术教育，2015（18）：28-32.

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[6]方法林.高等职业学校混合所有制改革：基本样态、阻碍因素、动因与启示[J].教育教学论坛，2016（40）：251-253.

[7]张蕾.混合所有制职业院校的发展困境与破解思路[J].职业技术教育，2018（1）：38-43.

[8]王坤.职业教育混合所有制改革中制度阻力研究[J].职教论坛，2015（28）：12-15.

[9]李望国.资本的逐利性与教育的公益性——民办高校的“非营利性”探讨[J].中国高教研究，2010（10）：46-48.

[10]俞林，崔景贵.现代职业教育混合所有制办学属性、样态及其治理架构[J].职业技术教育，2017（10）：35-39.

[11]劳赐铭.发展混合所有制职业院校的利益、冲突和问题[J].中国高教研究，2016（8）：101-105.

[12]俞林，周桂瑾.职业院校混合所有制办学的改革困境、路径与现代治理[J].教育与职业，2018（6）：5-10.

责任编辑 韩云鹏