企办技工院校发展的困境与出路

李梅

摘 要 通过对河南省的调查分析发现，当前企办技工院校发展中存在财务入不敷出、毕业生学历层次不合理、招生渠道不畅、教师待遇偏低、教师职称设置和评定不合理等问题。造成这些问题的关键原因在于法律制度不完善、管理体制不健全、社会对职业教育的歧视、企业及学校自身存在的问题等。实现企办技工院校良性发展的关键在于理顺职业教育管理体制、实行差异化的企办技工院校整合策略、建立多元化的办学经费筹措机制、调动企业参与职业教育的积极性、大力营造有利于职业教育发展的社会氛围。

关键词 职业教育；企业举办；技工院校；教育政策

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）27-0059-05

办好职业教育、培养大批高素质应用技术型人才，是提高劳动者技能素质、促进青年就业创业的重大民生工程，也是推动产业结构优化升级、提升国际竞争力的重要途径[1]。《中华人民共和国职业教育法》规定：“企业可以单独举办或者联合举办职业学校、职业培训机构”，明确了企业办职业教育的主体地位。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，“鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用”，明确了企业作为职业教育办学主体的地位。但遗憾的是，在这一政策背景下，生存艰难的企办技工院校并没有得到较多关注。分析和探讨企办技工院校当前发展中面临的问题和出路，促进企办技工院校的良性发展仍然是当前我国职业教育事业发展中尤为重要的问题。基于这一考虑，本研究采用发放调查表、召开座谈会、个别访谈等方式，对河南省28所企业举办的技工院校作深入调研，为全面了解企办技工院校发展面临的主要困难、成因提供详实的依据。

一、企办技工院校发展中面临的问题

（一）企办技工院校财务入不敷出

1.企办技工院校办学成本远高于财政拨款院校

由于企办技工院校基本上都是实行企业化管理，其办学成本按企业会计制度规定以完全办学成本进行核算，即办学成本包括学校在办学过程中发生的所有费用。加之学校要按教工应得工资數为教工上交“五险一金”，要按照教工工资总额的1.5%至2.5%控制使用职工教育经费等。这就导致企办技工院校的办学成本远高于财政拨款院校。调研的28所企办技工院校提供了有效的办学成本数据。结果表明，2010-2016年间，上述学校办学成本合计211220万元，年均办学成本30174.3万元，见图1。

企办技工院校的生均办学成本也在逐年增加，至2016年已经达到1.43万元。每年生均办学成本统计情况见图2。

2.企办技工院校办学资金来源严重不足

按照现行的财政拨款制度，企业举办的技工院校原则上不予财政拨款。按照《职业教育法》规定，企业应该按时足额向所举办的学校拨付办学经费，但是在实际工作中，没有一家企业全面履行这项法定义务。甚至有部分企业不但不给学校拨付经费，而且还要求学校上缴利润或管理费，这就导致绝大多数企办技校要靠自己的学费收入、住宿费收入、培训收入、盘活资产收入等来维持办学活动。数据表明，2010年至2016年，28所学校的学费与住宿费收入共计94441.7万元，通过各类培训创收26607.7万元，资产租赁收入3715.4万元，其他收入22729.8万元，见图3和表1。

3.企办技工院校办学经费入不敷出，难以维持正常的教育教学活动

由于企办技工院校办学成本高，同时能够获得的政府财政拨款又很少，学校的办学经费无法实现收支平衡，导致企办技工院校近年来办学一直处于亏损状态。各年度收支对比见表2。

企办技工院校办学成本高，而在收费上又必须和政府财政保障的公办学校实行统一收费标准，财务上入不敷出。这一状况造成的直接结果就是大量的企办技校停止招生，继续招生的学校也受资金所迫，苟延残喘、濒于消亡。

（二）企办技工院校毕业生学历层次不合理

技工院校的培养目标已经多层次化，特别是技师学院和高级技工学校目前都担负着高技能人才的培养任务。这些学校招收的生源中有相当一部分是高中生源，通过3～4年的培养，学生毕业时可以获得高级工或预备技师职业资格证书，但学历层次仍为中等职业教育。而同样以高中毕业生为生源的教育部主管的高职院校，经过三年的培养，学生在获得中级或高级职业资格证书的同时，还获取了大专学历证书。这就形成了入校起点相同，但学历证书等级不同的现象，既影响了技工院校毕业生的工资待遇，又影响技工院校的招生。

（三）企办技工院校招生渠道不畅

由于体制原因，技工院校招生不能纳入教育主管部门的统一招生平台，技工院校多年来一直实行的是自主招生、登记入学。加之生源逐年减少，教育主管部门对职业院校实行生源保护政策，使得技工院校招生越来越难。2010年至2016年企办技工学校招生趋势见表3。

不难看出，由于技工院校学历政策不合理、招生渠道不畅，加之职业院校招生中存在的无序竞争，使得技工院校特别是没有财力用于招生的企办技工院校招生数量逐年下降，甚至许多学校不得不停止招生。

（四）企办技工院校教师待遇远低于同行业水平

由于近年来企办技工院校生存困难，各学校办学成本逐年升高，虽然举办企业允许学校按照国家相关要求为教职工涨工资，但是由于学校没有承受能力而无法实现，进而导致企办技工院校的教职工收入低于本企业职工收入，且收入差距在逐年扩大。

1. 低于举办企业职工平均收入

2016年企办技工院校教职工年平均收入4.69万元，同比本企业职工年平均收入的6.12万元低了1.43万元。企办技工院校教职工收入与本企业职工收入对比见表4。

2. 2010-2016年当地职工平均收入

企办技工院校教职工收入不但低于本企业职工收入，同时与当地职工平均收入相比，差额也是越拉越大。与2016年全省在岗职工（含劳务派遣）年平均收入的6.05万元相比低了1.36万元，见表5。

3. 2010-2016年当地教师平均收入

2016年企办技工院校的教师收入与全省教育行业年平均收入的5.68万元相比低了0.99万元，见表6。

（五）技工院校教师职称设置和评定不合理

目前，河南省许多小学都已经试点正高级职称的评聘工作，但作为技工院校的教师，担负着中级工、高级工、预备技师的学历教学任务和高级工、技师，甚至是高级技师继续教育任务，但是在职称上却最多只能评聘到副高（高级讲师），显然有失公允。职业教育特别是技工教育需要一大批来自企业、具有丰富企业生产实践和管理经验的人员直接或间接参与学校的教育教学过程。但是，此类人员往往学历层次较低，基本上没有职称或者职称很低，到学校专职或兼职任教后，很难获得教师系列职称并享受相应待遇，这影响了他们的积极性和职业教育双师型队伍建设。

二、企办技工院校发展困境的成因分析

（一）法律制度不完善

目前，没有举办职业学校的企业，只需要缴纳教育费附加；而举办了职业教育的企业，在缴纳了教育费附加之后，还要依法向自己的学校拨付职业教育经费，这就造成了企业之间税赋不公。由此，导致了我国相当一部分企业举办的职业院校关停并转。据不完全统计，近十年来我国企业举办的职业院校减少了2/3。而那些尚存的企办职业院校，绝大多数得不到企业拨付的职业教育经费，甚至有的企业还考核学校的盈利。这些违法行为多年来并未引起有关部门的足够重视，更谈不上依法查处。另外，《职业教育法》没有明晰、准确规定企业在职工继续教育方面的法律责任，导致企业不愿意足额提供职工教育经费，影响职工队伍培训提高。

（二）管理体制不顺畅

目前职业教育属多头管理状态，技工院校行政上由举办者管理，业务上归人社部门管理，而其他职业院校则归教育部门管理，不同隶属关系的职业院校不能在同一平台上公平竞争。主要体现在以下几方面：一是教育部门主管的职业院校与人力资源和社会保障部门主管的技工院校之间资金资助的不公平。由于人社部门主管的技工院校在国家教育发展规劃没有单列，所以国家的职业教育资金要先划转给教育部，然后再由教育部在自己所属的职业院校和技工院校之间进行分配，这就造成了分配不公。二是政府、行业办学与企业办技工院校之间资金来源上的不公平。由于人社部门技工院校得到的有限资金，也大多数用到了政府或行业举办的技工院校，企业举办的技工院校只能得到象征性的资金资助。另外，企办技工院校得不到政府财政担保，无法享受优惠贷款等政策支持。三是招生渠道不公平。教育部主管的职业院校可以通过中考、高考等招生渠道获取优质生源。而技工院校则只能通过走村串户、深入生源学校宣传或亲朋好友介绍等方式招收那些落榜生、淘汰生或辍学生。尽管河南省尝试将技工院校纳入中招范围，但是效果不佳。四是学历政策不公平。现行政策规定技工院校属于中等职业教育，学生毕业时也只能获得中职学历。目前河南企办技工院校学生中，50%以上是高级工和预备技师，属于高等职业教育范畴，但是无法取得相应的学历证书。

（三）社会认可度不高

中国长期形成的“重学历轻技能”传统思想根深蒂固。现今社会普遍存在着重学历文凭而轻技能的传统观念，在政策制定和宣传导向上对技能型人才重视不够，在人才的选拔、使用和待遇等方面仍重学历而轻技能。社会的价值评价体系里，以学历为首要评价标准，不唯学历凭能力的社会共识尚未真正形成。技工院校毕业生职业发展受到限制，在工资级别、福利待遇和使用上存在很大差距，技能人才的社会地位和经济地位没有提升到应有的高度。

（四）企办学校属性不清

目前，企办职业学校属性不清也是造成学校困境的一个成因。国家层面对企办职业院校的类属有不同的划分：从举办者不同分为政府、行业、企业和个人办学；从所有制形式不同分为公办学校和民办学校；从管理模式不同分为政府办学和社会力量办学。但是在实际工作中这些类属相互交叉，许多部门和人员概念模糊进而导致政策上的混淆，操作性不强。企办学校属性不清直接导致企办学校的地位不明，资金获取渠道不畅，得不到国家职业教育改革的“红利”，甚至造成国家职业教育投入越大，对企办职业院校负面影响就越大的现象。

（五）企业举办积极性不高

企业通过技术升级、劳动生产率提高、用工渠道多元化以及企业用工数量减少等方式实现成本控制，这使企业对技工院校毕业生的需求减少。目前技工院校毕业生本企业录用比例逐年下降，学校更多的是为社会企业培养技术技能工人，履行的是社会责任，举办者不愿意为之“买单”。企办技工院校的举办者在缴纳教育费附加后，再向学校拨付职业教育经费，增加成本减少盈利，这降低了企业举办职业教育的积极性。

（六）学校自身改革意识不强

部分院校市场意识不强，等靠要思想严重。部分学校办学还停留在传统的理念中，过度依靠举办企业，专业开设和课程设置不能适应市场较快的变化。创新意识不够，继续沿用以前的人才培养模式和旧的教学手段，培养的学生适应性差，不受企业的欢迎。大约有80%以上的学校办学硬件投入不足，即使硬件较为充足的学校，其硬件的先进性和实用性也存在问题。部分教师不安心工作，师资队伍不稳定。服务意识淡薄，学生的管理工作滞后，导致学风校风不佳，影响了学校的进一步发展。

三、对策及建议

（一）理顺职业教育管理体制

建立由政府统筹、行业企业参与，管办评分离的职业教育管理体制：由政府负责组织制定全省职业教育规划、负责职业教育机构设立的审批及撤并、评定职业院校学历层次、制定评估标准、管理统一招生平台（含技工院校）、负责教师职称评定及教师职业资格认定等。由行业或行业组织制定职业教育发展规划、负责校企合作推进和职业教育集团管理、制定并发布行业用工标准、评审专业培养方案、组织行业职业技能竞赛等。由企业单独或联合举办职业学校或培训机构、按规定给予职业学校资金支持、与学校共建生产性实习基地、参与职业院校教学活动等。

（二）实行差异化的企办技工院校整合策略

对于企业举办的技师学院，经评估达标或基本达标者，纳入高等学校序列管理，并逐渐将其建设成为集职业学历教育、职工继续教育、公共实训中心、职业技能竞赛和职业技能鉴定五位一体的高技能人才培养基地。对于达到办学条件的技工学校，可以按行业进行整合或者按地域进行整合。对于达不到或经过整改仍达不到办学条件的技工学校，具有短期培训和职工继续教育能力的，可以转型为职工培训中心。对于经过評估不符合办学标准的应予以撤销。

（三）建立“企办国助，多元筹资”的企办技工院校办学经费机制

尝试建立“企办国助，多元筹资”的企办技工院校办学经费机制。从固定办学经费及其来源渠道方面看，由于固定办学经费与学校的业务量没有直接关系，只要学校存续就必须要发生，因此，必须有相对稳定的经费来源渠道，建议主要由政府和学校举办者承担。从变动办学经费及其来源渠道方面看，由于变动办学费用与学校的业务量大小直接相关，其来源渠道相对比较灵活，如政府购买服务成果、企业购买服务成果、学校自筹、校办企业税收减免、社会捐赠等。从专项经费及其来源渠道方面看，职业教育基础能力建设、职业教育示范校建设、实习基地建设、职业技能竞赛等资金，应主要由各级政府投入。

（四）调动企业参与举办职业教育的积极性

通过修订相关法律，将举办或参与职业教育列为企业必须履行的法律责任和社会责任，加大对企业社会责任履行情况考核的比重及考核结果的运用，通过权威媒体向社会公众公开企业责任履行情况。完善并落实企业相关税收减免或优惠政策，具体包括向职业学校拨付办学经费或捐赠、企业职业教育实训基地、接受职业学校学生实习、举办职业技能竞赛、企业培训中心等行为产生的费用，均应有明确的税收减免或优惠政策。

（五）大力营造“崇尚一技之长、不唯学历凭能力”的社会氛围

尽快采取切实可行的政策或措施，努力提升技术技能工人的社会、政治和经济地位。以职业技能等级取代学历设计技术技能人才工资体系。打通技能人才与技术人才、管理人才的职业通道。大力宣传表彰技能成才典型、优秀职业院校和积极举办或参与职业教育的企业。建议将职业技能等级与学历层次相互呼应，中级工与中专学历对应、高级工与大专学历对应、预备技师与本科学历对应。

参 考 文 献

[1]全国人民代表大会常务委员会执法检查组.《中华人民共和国职业教育法》实施情况的报告[EB/OL].[2018-06-18].http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-06/29/ content_1939891.htm， 2015-6-29.