深化编制管理改革 有效利用编制资源

吴翔

（四川省社会科学院，四川成都 610071）

党的十九大报告指出，要“深化机构和行政体制改革”，“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”。那么，究竟何为编制？如何在编制管理领域落实党的十九大精神，深化编制管理改革，从而达到有效利用编制资源的目的，形成科学合理的管理体制？本文拟对此问题加以阐述。

一、编制与编制管理

在古代，编制通常称为官制，即是对朝廷官员进行职位设置、选拔、录用、考核任命的一系列制度的统称。从词源学意义上来看，清末前，编、制均是单独的词，没有连在一起使用，没有形成编制这个词。《说文解字》的解释是：编指用线穿好进行排列的竹简；制，指裁剪，作名词指规章、制度、式样、规模等。编和制连用组成编制一词是清末学习西方国家官员职位设置管理制度的结果。清朝末年，清政府为预备立宪，派镇国公载泽和端方、徐世昌等大臣考察日本、英国、美国等14个国家，学习其先进的管理方法和官员职位设置经验。1906年，根据考察的结果成立官制编制馆，推出官制改革草案，于是，编制成为一个词语，并具备官制的含义。

现在人们对于编制的理解，根据其所指范围的广狭程度不同，有以下几种解释。广义的编制是指一切法定社会组织内部的机构设置、组织形式，及其工作人员的定员、结构和职务配备等方面的规定。狭义的编制是指广义编制概念中有关工作人员的规定，即等同于人员编制的概念。更狭义的编制概念则仅指工作人员的数量规定，即等同于编制员额的概念［1］。

从词语类型的角度看，编制一词，既可以当动词，也可以当名词。动词的编制，是编配、制定的意思，如编制国民经济社会发展计划、编制财政预算等；名词的编制，指的是各种机关、团体、单位的人员数额、人员结构和领导职数［2］。在我国现行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中则将编制当名词解释，即是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。这也是我们通常意义上所使用的编制一词的含义。而编制管理则是指对编制本身进行管理的一种行政行为，即编配、制定各机关事业单位的人员数额和领导职数，并对其进行限额管理，在一定程度上也包括对机关事业单位人员结构的管理。对于任何时代的国家而言，由于其所使用的人员编制都必须依附于某一类型、层级的政府组织、机构或部门，机构设置和人员编制很难完全分开，可以说，有人员编制必有机构设置，有机构设置必有人员编制。在一定程度上，我们可以通过机构设置及其变迁窥探人员编制的发展变化。

二、编制管理的范式转换——从传统迈向现代

虽然中国自古就有编制管理制度，但传统的编制管理仅仅将管理对象局限于官吏阶层，编制或者官制如何设计、全国究竟应设立多少官员，大多数时候，依据的是最高统治者的意愿，或者中央人事管理部门对最高统治者意愿的揣测。皇帝之间的续接更换都会导致编制的变动，更不要说改朝换代这样的大动作了。至于吏，一些时候，中央王朝将其纳入编制管理体系，强化对其名额的控制和管理，大多数时候则是由各级官员自行决定聘请对象以及聘请数额，具有极大的随意性。纵观中国历史上的整个前现代社会，编制管理的连续性、科学性缺失，法治化程度普遍偏低。此外，自隋唐以降，历代封建王朝，通过编制将国家管理者集团中的官与吏从社会地位、晋升阶梯、收入待遇等方面截然分开，人为地制造了国家管理集团内部的人事矛盾，加速了王朝的衰落与灭亡。

20世纪初，统治者为挽救濒临灭亡的大清王朝，仿效西方列强各国改组政府机构，启用新型的职官设立和人事使用模式，开启了编制管理现代化、法治化的进程。中华人民共和国的成立将这一进程大大向前推进。改革开放以来，特别是新世纪以来，编制管理的现代化、法治化迈开了关键的步伐，相关的法律法规得以建立，编制资源调整使用的科学性、规范性和灵活性得以增强。但相对于现实社会对编制管理工作的需求而言，当前的编制管理还存在一定的差距，由此导致了政府机构的叠床架屋和人员规模的居高不下。历次机构改革均以机构和人员的精简为其重要目标，但机构和人员在精简一段时间之后又会不知不觉地膨胀开来。2013年11月1日，李克强同志在北京举行的地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上指出，“现在机构编制不是总量不够，而是结构不合理，机构编制资源没有配置好”，这导致了政府机构的“叠床架屋，效率低下，甚至滋生腐败，影响政府形象，也影响努力工作的公务人员的积极性，最终损害的是人民群众利益”［3］。李克强同志的讲话切中了目前我国编制管理的时弊，为今后一段时间的编制管理改革指明了方向。

三、深化编制管理改革的思考

（一） 注重顶层设计，推进编制管理的法治化进程

顶层设计决定改革的走向、指明改革的方向。在全面深化改革的时代，改革的顶层设计尤为重要。加强编制管理，首先应注重对编制管理顶层制度的修订和完善，推进编制管理的法治化进程。目前，对地方各级人民政府的机构设置和编制管理进行规范的顶层制度极不完善，仅有一部于2007年2月24日以国务院第486号令的形式颁布实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。从严格意义上来说，这一条例还只是具有法律性质的规范性文件，是根据宪法和其他相关法律法规，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》而制定的行政法规，而非严格意义上的法律。另外一部关于编制管理的顶层制度文件是1997年8月3日颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》，其作用和规范的对象为中央人民政府的行政机构和人员编制。上述的两部条例所规范的对象都仅仅界定为政府机构，对于政府机构之外的使用财政资金的单位和组织，如党委系统、群团组织、检察审判机关和事业单位等，对其机构设置和人员编制至今还没有出台相应的法律性文件加以规范，导致这些单位的机构设置和人员编制得不到法律的规范和约束，其规范化程度相对较差。

法律是治国之重器，良法是善治之前提［4］。在全面依法治国的时代背景下，机构编制法定化是深化机构编制改革的重要保障和前提，是为了使编制管理工作做到有法可依、有法必依，同时，对于违反机构编制管理的行为做到执法必严、违法必究，必须注重顶层设计，建立和完善整个国家的编制管理法律体系，加强编制管理法律法规的体系化建设，发挥编制立法的引领和推动作用。综观世界各国的经验，控制编制的手段，无非就是财政与法律，而财政手段最终也要通过法律才能起硬约束作用。因此，加速制定管理编制的法律，是几十年经验积累起来的结论［5］。同时，应提高法律的层级性和权威性。建议在《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》这两部行政性法规的基础上，研究制定《中华人民共和国机构编制法》，将编制管理的对象由行政机构扩展延伸到所有由财政资金保障运转的机关事业单位，涵盖所有财政供养人员，为所有财政供养人员的使用提供整体性、规范性的法治化框架。

新制定的机构编制法要对编制种类、编制使用场景、编制审批权限、违反编制管理规定的惩戒措施等做出明确具体的规定，对各机关事业单位实际存在的编外用人的使用数量进行明确的限定，对编外用人的岗位设置、选拔、考核、辞退等作出明确的规定，防止编外用人随意泛滥的现象出现。同时，要着力推进编制管理法律的执行实施，加大对编制违法行为的查处力度，严肃追责问责，充分发挥法律的规范作用和社会作用。

（二） 改进具体做法，提升人员编制资源的有效利用率

从我国既有的人员编制规模和财政供养比来看，即使政府职能发生了扩展，人员编制也不应该大幅增加。同时，随着治理技术的改进、治理手段的升级、治理能力的提升以及治理体系的调整和完善，现有的人员编制管理技术、方法和手段等还有很大的改进和提升空间。为此，应着力推进编制管理改革，向改革要编制，向管理要编制。要注重盘活既有的编制资源，优化编制资源的配置，提高人岗匹配度，提升编制资源的使用效益，切实降低机关事业单位有效运转的人力成本。从我国编制管理工作的长期经验来看，不改革，不真正推进改革，各级机构和部门在实际工作中总会找出各种理由向编制管理部门伸手要编制、要人员，而编制管理部门为了这些机构和部门完成任务、推动工作的需要往往也会尽量满足它们的扩编需求，由此导致了人员编制的总体规模年年喊精简但年年却增长的奇怪局面。为此，应借助正在进行的党和国家机构改革以及地方机构改革，着力推动编制管理方式方法的改革，改进具体做法，提升人员编制的使用效率。

一是要搞好跨行政层级编制资源的动态调整。对从中央到地方不同行政层级使用的编制资源适时调节和配置，而非一定保持编制数额长期不变动。结合正在深化推进的“放管服”改革，随着政府部门的事权重心向县乡基层下移，编制资源的使用重心也应相应地下移，使得编制随着事权走，避免由于事权下沉导致基层政府人力资源紧张，出现无人干事的局面。

二是在同一行政层级搞好编制资源的动态调整。编制资源的调整应和机构改革相一致、同步调，要加强职能扩充、事权增加部门的编制配备，减少职能弱化、事权萎缩部门的编制配备。随着政府职能转变、社会组织的不断成长以及市场在资源配置中起决定性作用，一些机关事业单位的职能已经严重萎缩，甚至已无职可履，这类机构在正在推进的机构改革中面临着被撤并的命运，相应地，随着机构的撤并，其编制资源应被收回重新分配。

三是注重对编制资源的结构性调整。在严控编制总量的前提下，结合正在推行的公务员分类改革，应对行政编制资源进行结构性调整，适当减少综合性岗位编制，合理增加专业技术岗位的编制。结合正在推进的事业单位分类改革，应对事业编制资源进行结构性调整，严格界定参公编制，充分保障行政执法类岗位的人员编制，保障公益一类事业单位的人员编制，收缩公益二类事业单位的编制资源，推动生产经营类事业单位撤并和转企改制，逐步取消这类单位的编制配备。

四是探索建立不同编制资源之间的流动机制，统筹使用各类编制资源。在实际的编制使用中，事业编制历来都是行政编制的有效补充，混编混岗现象相当普遍，特别是在基层政府的实际运作中，事业编制是行政编制不可或缺的补充，许多县、乡政府都存在编制混用的现象，经济发达地区的基层政府由于行政编制的严重短缺，混编混岗现象相当严重。混编混岗虽然违背现行的编制管理制度，但在实际的运作中却促进了基层政府绩效的提升、各项工作任务的顺利展开与完成，编制混用并没有造成不良的社会影响。为此，建议在编制管理工作中，尊重和承认编制混用的现实，从制度设计上允许混编混岗现象的存在，同时，应变革相关的管理制度，扫清体制机制障碍，给不同类型的编制人员同样身份地位、职位晋升空间和行使岗位所赋予的行政性权力的资格。

五是将编外人员的管理纳入编制管理的日常工作之中。水至清则无鱼，人至察则无徒。有编制管理，就有拥有编制的编内人员，也必然会出现没有编制的编外人员，古今中外皆然。就编制管理与编外用人的关系而言，编制管理的目的不是消灭编外用人，而是加强对编外用人的管理，使得编外用人能够科学化、规范化、制度化。为此，应明确指定各级编制管理办公室为其行政区域内机关事业单位编外用人的管理机构，将编外用人纳入各级行政区域内党政群机构人员使用情况的统筹考虑之中。可在在编制管理部门内设立一个编外用人管理办公室，专门负责此项工作。同时，建立编外用人与财政经费挂钩制度，将用人指标是否经过编外用人管理办公室审核作为前置条件，只有经过这一机构审核的编外用人指标，才对其人头经费和工作经费等予以财政保障。