推进事业单位法人治理结构建设研究——以郑州市为例

王学军 付培杰 张伊彤

郑州市事业单位法人治理结构建设试点工作自2012年开展以来，根据国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的文件精神，坚持深化体制机制改革、落实事业单位法人自主权，进一步加大对事业单位的监管力度，加强与多部门沟通联动，积极推进该市事业单位法人治理结构建设试点工作，取得了一定成效。但在近年的改革推进中，试点工作也面临着一些难以克服的问题，阻碍了改革工作向“深水区”推进。因此，笔者就目前该市事业单位法人治理结构建设试点开展情况进行了调研分析，客观地总结改革现状，摸清存在的问题和难点，寻找突破困难的方法，以期为建立功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位法人治理结构提供思路。

一、推进事业单位法人治理结构建设试点工作的背景

郑州市目前有事业单位5400多家，从业人员17万多人，这些事业单位是该市整个组织机构体系的重要组成部分，是国民经济和社会发展不可缺少的重要力量。但随着经济社会的发展，事业单位还存在一些亟待解决的问题：一是所有制结构单一，多数事业单位为国家机关出资举办；二是布局结构不合理，机构重叠、人浮于事，造成国家财政负担过重；三是管理体制不顺，政事不分、事企不分，行政化倾向严重，内部机制不够活，效率不够高；四是政府监管和社会监督不到位，一些事业单位在发展过程中趋利性倾向过于明显，公益目标被弱化，服务功能逐渐衰退；等等。这些问题和弊端，必须通过深化改革、创新体制、完善机制加以解决。

（一） 推进法人治理结构建设是事业单位管理体制的重大创新。事业单位要实现公益目标最大化，其关键在于继续深化改革、创新体制机制。因此，事业单位建立法人治理结构将成为顺应经济社会发展的趋势。在法人治理结构模式运行下的事业单位能够实现自我管理、自我约束、自我发展，让事业单位真正地既有“法人之名”，又有“法人之实”，从而有利于激发事业单位的活力。通过改革，政府和主管部门对事业单位由统包统揽转变为行业管理、政策引导，有利于促进政府职能转变，提高行政效能。在事业单位的日常运行中，由政府、主管部门、事业单位及其服务对象和部分专家学者各占一定比例组成理事会，共同参与日常决策，旨在促进事业单位决策的民主化和科学化，提高事业单位对社会需求变化的敏感度，促使其强化内部管理、竞争激励和自我约束，激发员工的积极性、主动性和创造性，从而提高综合效益，降低运营成本。

（二） 推进法人治理结构建设是深化事业单位分类改革的必然要求。提高公益服务质量和效率，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求是事业单位分类改革的根本目的。郑州市经过近年的持续推进，在清理规范的基础上，事业单位内部结构得到了进一步优化，在一定程度上增强了事业单位的发展活力。从整体的改革要求来看，实现清理规范、科学分类是基础工作，改革的重头戏则在于体制机制的创新。因此，将事业单位法人治理结构建设工作贯穿于改革的整个过程，有利于推进政事分开、管办分离，有利于推动事业单位形成决策科学、执行高效、监督到位的运行机制。

（三） 推进法人治理结构建设是促进公益事业发展的重要措施。近几年，虽然该市事业单位提供的公益服务总量在不断扩大，水平在逐步提高，但总体来说，事业单位发展仍滞后于经济发展，公益服务总量仍未能满足社会公众需求，公益服务的供给方式仍然过于单一。因此，公益类事业单位通过构建法人治理结构，逐渐实现“管办分离”，成为市场上独立、平等的公益服务提供主体，可以减少事业单位因投资主体不同而导致的政策支持、资源分配等方面的差异，为事业单位提供广阔的发展空间，有利于公益事业发展新格局的形成，更能进一步推动社会公益事业健康、快速发展。

二、郑州市事业单位法人治理结构建设试点工作实践

自改革试点工作启动以来，郑州市共有100家事业单位进行了法人治理结构改革，其中市级6家、各县（市、区）94家，涵盖教育、文化、卫生等系统所属的学校、美术馆、公立医院等单位。从改革进展情况来看，市、县两级试点单位基本完成了组建理事会、形成管理层、制定章程等基本环节的任务，法人治理结构建设工作取得了阶段性成果。

（一） 建立完善改革工作制度框架体系。为切实加强对事业单位法人治理结构改革试点工作的组织领导，该市人民政府成立了郑州市建立健全事业单位法人治理结构改革试点工作领导小组，统筹协调解决改革中遇到的各类问题。随着改革的不断深入，每年多次组织领导小组成员单位、市直试点单位、县（市、区）编办工作人员定期或不定期召开工作交流会议和业务培训，学习政策法规，分析工作形势，查找改革不足，推广经验做法。同时，在认真学习领会中央、省有关文件精神，借鉴其他地区先进经验做法的基础上，结合郑州市实际，制定了《郑州市建立健全事业单位法人治理结构改革试点工作方案》，明确了试点工作的指导思想和主要原则，并将章程的制定、理事会的运行方式等具体内容进行了细化，方便实施。此外，各县（市、区）也积极响应，分别成立改革试点工作领导小组，小组组长均由各县（市、区）主要负责领导担任，为法人治理结构建设工作的顺利开展打下了坚实基础。

（二） 科学确定试点单位范围。教育、卫生两大领域是事业单位的重点群体，也是提升城市公共服务水平的重要突破口。该市以回应群众关注焦点、解决百姓生活难点为出发点，在试点单位选择上，结合当下教育、文化、卫生等领域改革，与事业单位分类改革、去行政化改革协同推进，侧重于选择贴近民生、社会关注度较高、具备开展改革试点工作良好“基因”的事业单位。如，卫生系统的市第十人民医院[县（市）一般选择各县（市）重点医院]，教育系统的各中小学校，文化系统的市美术馆等。其中，新密市作为全省扩大公益事业单位建立健全法人治理结构改革试点县（市），在科学选择试点单位方面更是深入基层，研究确定试点范围：根据事业单位社会功能、编制、实有人员和现运行状况，在549家事业单位中筛除了从事生产经营活动，公益属性不突出的、承担行政职能的、为机关行使职能提供支持保障的、编制在30名以下的等不适合建立法人治理结构的事业单位，最终选定了教育系统32家、卫生系统8家、其他面向社会提供公共产品和公益服务的事业单位26家，总共66家事业单位为第二批试点单位，按照分期分批、先易后难的原则，依次推进，确保法人治理结构建设符合实际，推得动、见实效。经过全市两轮的法人治理结构建设推进，截至目前，在郑州市开展法人治理结构建设的事业单位中，机构类别为公益一类80家、公益二类19家、生产经营类1家；经费形式为财政全供67家、差供8家、自收自支25家；机构级别为县处级2家、科级31家、股级65家，另有2家无级别；单位规模在100人以上的37家，在50～99人之间的37家，在49人以下的26家；涉及行业为教育系统55家、文化系统6家、卫生系统15家、城市管理系统10家、水务系统7家、安全生产监察类3家，另有农业、林业、环保、社会福利各1家（详情见表1）。

（三） 基本搭建起法人治理架构。根据决策权、执行权和监督权相互协调的原则，多数试点单位建立了以“理事会+管理层”为主体的治理架构，并依法建立了章程，进一步将各自职责进行了划分界定。其中，理事会作为决策监督机构，负责决定单位业务发展规划、财务预算等重大事项，各单位理事会吸纳了主管部门、政府有关部门（财政部门、人事部门）、本单位职工、服务对象等方面的代表人士；管理层作为执行机构，对理事会负责，能够独立自主地履行日常管理职责，并接受理事会监督。一些试点单位还探索建立了监事会，负责对理事会和管理层监督。从调研结果看，在全市100家试点单位中，按“理事会+监事会+管理层”模式运行的有10家，按“理事会+管理层”模式运行的有90家，目前均在正常运行中。法人治理结构的建立，提升了试点单位决策的科学化水平和透明度，初步实现了决策、执行、监督的相互分离和相互制约。

表1 2012—2017年郑州市事业单位法人治理结构建设试点单位统计表

（四） 赋予事业单位一定的自主权。在近年各试点地区领导小组的协调推进下，主管部门正在逐步下放管理权限，确保各试点单位能够在以理事会为核心的治理架构下有效运行，促进了事业单位管理权与所有权分离，减少了直接的微观管理和行政干预，有效地发挥了理事会制度试点的作用，改变了原来决策与执行不分家、决策不够民主、执行缺乏监督的状况。如登封市人民医院实行去行政化，取消行政级别，并免去了院长和副院长的组织任命，由理事会按照法人治理结构有关政策和《登封市人民医院理事会章程》选举产生新医院领导班子，不再按科级干部管理，不套用行政级别，通过改革，彻底改变了公立医院的传统体制，有效实现了理事会的决策权和监督权，建立了适应医院发展的管理体制和运行机制，用人自主权、分配权和用工权进一步强化，调动了各方积极性，激发了医院内部活力，医院按章程自主管理，更好地履行职责。

（五） 探索建立法人治理内部管理制度。按照法人治理结构建设的要求，试点单位均制定了章程，并依章程运行。其中，部分试点单位还制定了一系列包括人事、财务、绩效激励、信息披露等内部管理制度。这些基本制度是事业单位活动的行为准则，促进了事业单位管理的透明化、法制化和民主化，为事业单位法人治理结构良好运行提供了重要保障。如新密市实验小学在法人治理结构建设过程中，制定了4项基本制度，即决策失误追究制度、年度工作报告制度、重要信息披露制度、绩效考评制度，并将制度上墙公示，促进了试点单位责任目标的落实。登封市人民医院通过修订医院内部收入分配激励机制，提高人员经费支出占业务支出比例，实实在在地提高了专业技术人员工资待遇；同时，加强绩效考核，建立了院长负责制和任期目标责任考核制度，以服务质量、数量和病人满意度为标准，有效激励内部员工，在医院中形成“多劳多得、优绩优酬”的积极氛围，有效解决了“干与不干一个样、干好干坏一个样”的问题。

三、试点工作推进中存在的问题及原因

郑州市在改革试点工作稳步推进、初见成效的同时，也面临着许多困难和挑战，特别是在各试点单位基本建立法人治理模式后，改革试点工作面临着由“搭架子”到“动刀子”的实质性转变，各类问题不断涌现，阻碍了法人治理结构建设向纵深发展。

（一） 改革受宏观环境制约，管办分离缺乏现实基础。一方面，法人治理结构改革建设工作是近几年机构编制部门面临的新工作，更是一项需要全面、长期、逐步推进的工作。在改革初期，各项工作由机构编制部门牵头，试点单位基本完成了法人治理架构的搭建，但在全市范围内推动事业单位法人治理结构建设的社会环境尚未形成，个别主管部门对法人治理结构认识不深，重视程度不够，使得试点单位身份尴尬，工作开展较为艰难。另一方面，政事关系尚未完全理顺，主管部门仍然是决定事业单位资源分配的决定性因素。原有的制度要求主管部门或者举办单位具有对事业单位实施管理的权力和职责，而这样的制度设计很难让政府主管部门主动切断与事业单位之间的关系。部分主管部门存在将试点工作作为政治任务对待的思想，虽然形式上全力配合，但实际上仍不肯放手，对事业单位的干预依旧，造成改革试点工作形式大于内容。因此，在短时期内，“政事不分、管办不离”的现象难以得到根本改变。

（二） 缺乏高层次政策支持，配套制度落实受影响。事业单位法人治理结构建设开展时间较短，政策法规不完善，仅依靠现有的省编办出台的《关于开展公益事业单位建立健全法人治理结构改革试点工作的意见》《事业单位法人治理准则（试行）》以及《建立健全事业单位法人治理结构改革试点工作方案》等文件难以支撑改革的有效进行。事业单位法人治理结构建设是牵一发而动全身的工作，仅凭机构编制部门一家之力难以全面推进，需要组织、人事、财政等部门形成合力进行配套改革。特别是目前社会较为关注的公立医院改革，政府各部门的配合显得尤为重要。如由于药品加成与公立医院的整体收入成正比，地方财政的保障在很大程度上决定着公立医院改革的力度，倘若政府对减少的收入补偿不到位，医院的运行就会出现困难，从而成为制约改革的重要因素。

（三） 受人、财、物限制，事业单位法人自主权落实不到位。当前改革的目的是让事业单位成为能够依法自主运作、独立承担法律责任的公益服务市场主体。但在改革推进中，除了主管单位的统揽式领导外，事业单位法人同时还受组织、人社、财政、编制、发展改革、审计、物价等多个部门的多重指导，事业单位决策权的不完整，不利于法人自主权落实。如编制管理由机构编制部门负责，事业单位无权自主设定机构编制事项；事业单位不可自行组织人事招聘，如有用人需求，其人事招聘工作还需经人社部门按照“凡进必考”的原则组织实施；在工资分配方面，需由人社、财政部门核定总量，事业单位在不超出总量范围内进行收入分配；等等。尤其是对于资金来源主要依靠财政拨款的公益一类事业单位，资金的拨付与使用要严格依据相关法规，财政方面的种种限制，很大程度影响着自主权的落实。因此，尽管多数试点单位制定了内部财政管理制度、绩效激励制度等，理事会、管理层却并无较为自由的支配空间。

（四） 理事会实质职能受限，决策作用发挥不充分。试点单位的法人治理架构在形式上已搭建完毕，但多数理事会基本处于“空转”状态，其实质功能尚待落实。一方面，理事会管理与现行管理体制界限划分不清，主管部门对事业单位各方面的综合管理依然存在。比如，按照章程规定，理事会对重大事项进行决策，但实际上，由于上述的人、财、物等方面制约，多数决策只是象征性地通过理事会讨论，理事会议成为“走过场”的表面形式。特别是在管理层任命方面，多数试点单位的行政级别为科级以上，单位负责人须严格按照《党政领导干部管理办法》由组织部门选拔任命，因此，章程中关于“管理层人员由理事会聘任”的规定显得画蛇添足，对于被任命人来说，更是多了一项繁琐程序。另一方面，理事会组织架构不够科学。首先，从试点单位的理事构成来看，多数理事为兼职，很难真正发挥议事监督作用。通过实地调研，我们发现大多数理事会的理事比例构成过于“行政化”，理事长通常为主管部门分管领导或主要领导，管理层的代表居多，而职工代表、服务对象代表以及专家学者占比较少，他们在多数决策讨论上议事监督的影响力微乎其微。其次，组织、人社、财政、编制等相关单位理事，只是受单位委派，参与理事会工作也仅限于出席会议，纯属义务工作，并没有很强的参与意愿。再次，涉及法人治理结构建设的试点单位主要集中在教育、卫生领域，理事会的多数决策有着很强的专业性，因此外部理事难以履行好职责，导致外行管内行，理事作用发挥不明显。

（五） 内部配套制度尚需完善。对于事业单位发展而言，建立法人治理结构、实行事业单位自主权的法人治理模式，必然要经历一个过程，以达到制度与环境的相互融合。但目前各地对于改革试点建设的工作推进多聚焦于是否成立了理事会、组建了管理层、制定了章程等“表面工程”，而对于直接关系改革成效、职工利益、社会效益等的一系列配套制度的建立关注度不够。虽然有部分试点单位也尝试建立了一些基本制度，但由于目前地方乃至国家针对已建立起法人治理结构的事业单位在财政保障、收入分配、人事管理等方面的配套政策较少，事业单位法人治理结构的运行方向不够明确，基本制度往往仅停留于纸面，部分内部制度执行困难。

四、对深化法人治理结构改革试点工作的思考

事业单位法人治理结构改革是一项复杂的系统工程，涉及现行事业单位管理体制、部门权责划分和多方利益调整等。为推进郑州市事业单位法人治理结构建设向纵深发展，笔者根据本次调研结果，结合外省市改革经验，对构建公益目标明确、监督机制完善、运行高效的事业单位法人治理结构进行了一些思考。

（一） 深入推进简政放权，转变管理模式。理顺政府与事业单位的关系是建立科学、规范的事业单位法人治理结构的重中之重。通过改革，政府主管部门的角色定位从包办转为管理，逐步弱化主管部门与事业单位的行政隶属关系，实现公益事业单位的去行政化。比如，在今后公立医院法人治理结构建设推进中，可总结登封市人民医院去行政化改革经验，并参考成都市公立医院“两转一去”的探索实践，即人员身份由身份管理向岗位管理转变、分配由身份工资向岗位绩效转变，去行政化，赋予公立医院独立法人地位。主管部门对于事业单位的管理模式由微观转向宏观，改变从前行政命令式的管理方式，由事无巨细转为放权监管，着重发挥政府部门在制定政策法规、行业规划、标准规范等方面的监督指导作用。这样，既能把政府部门从办事业中解脱出来，提高政府对公共服务的统筹能力和管理水平，又能让事业单位通过与主管部门脱离行政关系，对本单位的人员雇佣、服务提供、资产购置等独立承担责任，更能增强发展活力。

（二） 完善顶层政策设计，形成工作合力。建立健全事业单位法人治理结构工作不是一项单项改革，而是关于事业单位编制管理、干部人事管理、财政经费管理等多领域的改革，只有多部门协作配合才能有效推进。缺乏成熟的配套制度或者有了自主权而没能有效行使，都会制约法人治理结构的运行。上级部门应制定人事管理、运行管理、收入分配等方面的纲领性文件和配套措施，探索研究一套适用于以理事会为主要架构的事业单位用人、财务收支等联合机制，为试点单位法人治理结构的良性运行提供更多的政策支持。同时，以组织、编制、财政、人社及试点单位主管部门为成员，建立联席会议制度研究解决问题，提高决策效力，调动相关部门参与改革的积极性，推动法人治理结构建设工作向“深水区”迈进。

（三） 推动相关领域改革，赋予充分自主权。一是在机构编制方面，推动事业单位机构编制管理体制改革，对试点单位的进人用编计划给予重点保障，为试点单位人才引进、人才流动、财政资金使用等提供改革基础。具体可参考青岛市建立的“高层次人才编制蓄水池”机制，由机构编制部门统一调控、动态管理，专项用于符合条件的事业单位引进高层次紧缺专业人才。按照“谁使用谁管理”的原则，其组织人事关系、工资福利待遇、所需经费等，由用人单位按照在编在岗人员现行规定执行，激发试点单位引进人才的积极性。二是在人事管理方面，鼓励试点单位自主制定人才招聘方案，自行探索岗位管理模式。如，青岛市在教育系统推行的“教育家办学”模式，开展职级制改革，取消了中小学校长行政级别，建立校长职级评审、任期交流、考核评价、监督管理等制度；成都市在中小学探索实施“两自一包”治理模式，实行学校自主管理、教师自主聘用、学校经费包干。这些做法都非常值得学习。三是在财政管理方面，探索出台符合试点单位特点的经费管理政策，在财政部门把好事中事后监管关的前提下，赋予事业单位一定的财政经费自主支配权限。通过调整人、财、物权限，试点单位能够真正成为自主决策、自主运行的法人主体。

（四） 科学配置法人治理架构，实现有效运作。为保证事业单位法人治理结构的实际运作，一是要强化理事会作用。合理配置理事会人员构成，降低管理层代表比例，提高服务对象以及专家学者理事的比重。此外，做好相关政府部门委派理事工作机制建设工作，结合事业单位实际，制定理事委任准则和筛选机制。二是理清各方职责关系。一方面，明晰理事会与管理层的关系，完善各类内部管理决策制度，确保管理层日常工作执行，理事会监督职能落在实处;另一方面，理清理事会与职工代表大会的关系，理事会不介入职代会依法决定的事项，但在行使议事决策权时充分考虑职代会审议或通过的事项。三是建立理事激励约束机制。首先，要制定理事履职情况工作反馈机制，增强理事积极性，强化理事队伍建设和管理；其次，建立外部理事培养机制，制定理事学习培训、议事问责等制度，增强理事履职能力。

（五） 建立健全法人治理规则，推动规范实施。一是要规范事业单位章程制定。试点单位要严格按照法定程序制定章程，并组织机构编制部门、主管部门、专家学者以及利益相关者等举行论证会，多方协商、审议章程的科学性、公正性和可操作性，并依法报登记管理部门备案，确定章程的法律地位。涉及章程的修订，应召开听证会，保证决策能够代表各个利益相关方。二是优化内部管理机制。内部管理制度是法人治理结构建设工作取得实效的保障，好的管理体制必须有好的内部管理制度予以支撑。可参照山东省经验，建立“1+X”治理规则体系，即章程和内部管理制度共同组成的规则体系。例如在激励机制上，可以制定审计和绩效评估制度，绩效工资分配方案，用人用工、工资分配等激励约束制度；在监督管理上，可以制定信访投诉管理制度，重大事项公开制度，理事会、领导决策失误责任追究制度，理事会年度工作报告制度等；在民主管理上，可以制定重大事项听证和质询制度、信息披露制度以及上级党组织参与研究重大事项决策机制等。

（六） 强化法人治理监督机制，促进事业发展。事业单位建立法人治理结构后,试点单位的自主权势必会随之增加，应及时在放权的同时建立有效的监管机制，确保事业单位规范用权。一是加大对事业单位的事中事后监管力度。登记管理机关要通过“双随机、一公开”抽查机制，定期了解事业单位情况，转变监管理念，为促进公益事业健康发展发挥应有作用；主管部门要在减少对事业单位直接管理的同时，加大对其遵守行业法规政策的监管力度；组织、人事、财政等部门要根据职责加大对事业单位执行相关法规政策的监督检查力度，避免权力下放后的监管缺位。二是建立外部监督评价机制。建立由服务对象、社会公众以及新闻媒体等构成的综合监管体系。完善信息披露制度，除涉密和内部运行信息外，将事业单位的机构编制、绩效、发展规划等向社会公开，建立事业单位社会化监督模式。三是结合社会信用体系建设，加强对事业单位信用的约束。通过建立政府主导、部门协作、单位自律、公众参与这四个方面相结合的信用监管体系，加大对事业单位失信行为的惩戒力度，引导事业单位不断提升公共服务质量，强化公益属性，促进社会公益事业发展。

法人治理结构建设是事业单位体制机制的重大创新，是新形势下促进公益事业发展的重要举措，但当前实行的管理体制已存在数年，难免会有路径依赖。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组会上曾指出：“改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的。”在推进郑州市事业单位法人治理结构建设进程中，要想实现新突破，就要敢于创新、勇于探索，在已有成绩的基础上，不断思考研究，为事业单位提供优质发展环境，探索更多可复制推广的经验，确保事业单位法人治理结构建设工作落地见效。