PPP模式下养老机构发展中的问题及对策

李婉

（新乡学院 商学院，河南 新乡 453003）

民政部的《2016年社会服务发展统计公报》显示，截至2016年底，全国60岁及以上老年人口23086万，占总人口的16.7%。依据国际上的有关标准，假若一个国家（地区）60岁及以上老人的人口数占总人口数的10%的话，这个国家（地区）就被认定已经进入了老龄化社会。根据这一标准，我国已经进入老龄化社会。我国老龄化程度逐年不断加深，因此，有效解决养老机构建设的问题已经迫在眉睫。本文基于此背景认为，将PPP模式应用于我国的养老机构，对于解决在养老机构建设以及发展中的众多疑难问题具有一定的实践意义。

一、国内养老机构的现状及面临的问题

随着社会的发展进步，我国养老制度不断完善，对于高龄老人的养老补贴力度及范围不断加大。民政部最新的数据显示，我国已经进入老龄化社会。伴随着老龄化程度加剧，我国的养老机构正在迅速发展起来。截至2016年年底，社区养老服务机构和设施达3.5万个，比2015年增长34.6%；互助型养老服务设施有7.6万个，比2015年增长22.6%。但是，国内养老机构发展的现状不容乐观，在实践中还面临诸多问题。

第一，公办、民办养老机构的发展不均衡。首先，在我国，公办养老机构在机构养老服务体系中仍占主体地位，因此，公办养老机构便占用了社会上的大量资源。公办养老机构出现的问题很多，如公办养老机构缺少绩效管理的规章制度及所有权性质不清等造成了管理效率低、资源配置效率欠佳等。其次，对于民办养老机构而言，其资金来源方式单一，服务需求不能充分满足，很多地方对于鼓励民办养老机构的政策优惠缺少可操作性。现阶段很多民办养老机构处于微盈利甚至是亏损的状况，其经营面临着较大的风险，这使民办养老机构的发展受到了阻碍。再次，我国没有对养老机构的发展做出长久、系统的规划，而政府对民办养老机构的监管力度不够，对公办养老机构与民办养老机构没有进行合理的整体规划，致使我国养老机构的发展受限。这个问题在民办养老机构中尤其突出，也是造成养老机构服务运营效率不高的重要原因。

第二，养老机构的床位供求不均衡。养老机构一般来说可以分为公办和民办两种。在大多数人的意识中，公办养老机构较好，这导致出现了公办养老机构“一床难求”的局面；与之相应，民办养老机构则空床率很高。这种现象在我国各地的养老机构中都是普遍存在的。造成这种现象的原因有很多。一方面，政府给公办养老机构提供各种优惠补贴政策，且公办养老机构收费低廉，而民办养老机构就很难享受到政府的各种补贴及优惠政策，民办养老机构建设成本高造成了回收投资成本时间较长，收费相对于公办养老机构较高，因此，民办养老机构出现很高的空床率，这也直接引起民办养老机构经营利润低，投入资本较难回收，从而使服务跟不上。另一方面，一些地区的经济发展落后，人们的养老观念还未能得到改观，再加上信息不对称等因素，造成了已经建成的养老机构的床位利用率低，城镇、乡村养老机构分布不均衡，中心城区、农村中的床位供求不匹配。

第三，养老机构中从业的护理人员的学历及专业技能素质偏低。老年人因其复杂的身体状况需要专业人员护理和照顾，但是民办养老机构中的医护人员的数量相对于公办养老机构少，所招聘的护理人员普遍存在学历偏低、护理知识掌握有限、年龄偏大等现象［1］。这些护理人员大多是下岗或者农村的妇女。由于养老机构很少在护理人员上岗前对他们进行护理知识的培训，护理人员只能利用生活常识来提供护理服务，这种层面的服务仅仅能满足老年人的日常生活需要，而无法满足老年人对心理上、医疗上的需求。再加上护理工作的工作时间比较长，工资待遇相对于其他行业较低，尤其是从事照顾老人的行业，与其他行业相比较劳动强度很大，民办养老机构缺乏对高学历、专业技能素质较高的人员的吸引力。因此，养老护理人员流动性大。

第四，养老机构的服务内容分布不均。现有的养老机构的服务主要针对能够对日常生活自理的老年人，而不是针对生活不能自理的老年人。现有的养老机构基本上只是提供基本食宿、休闲娱乐、生活照料等简单的基本服务，而能满足老年人的精神追求的并不多。

第五，对养老机构监管存在政策法律上的缺失。我国在养老机构监管方面还存在漏洞。对养老机构并没有使用统一的管理标准，缺乏相关管理政策法规。因此，养老机构在市场上参差不齐的现状与此有关。养老机构服务、园地建设以及费用收取等没有统一的标准，有的甚至达不到国家规定的标准，这侵害了老年人的有关权益。

二、PPP模式应用于养老机构的必要性

养老机构PPP模式指政府与民间资本相结合，由政府发起、政府开展招投标活动、民间资本参与投标、政府与中标企业签订特许合同并组成项目公司的模式。养老机构PPP模式建立在融资的基础上，通过利用民间资本来达到政府养老机构建设的目的。回报机制采用政府付费、使用者付费或者可行性缺口补助三种模式［2］。

第一，有利于缓和供不应求的市场矛盾。目前，我国养老机构发展的最大阻碍就是发展资金投入不够，养老机构质量降低，制约了养老机构服务发展，养老机构的供不应求引发供需矛盾。利用PPP模式，将社会资金与政府资金相结合，解决养老机构资金投入不足的问题，可以帮助政府解决建设养老机构资金缺乏的问题，减轻地方的财政负担。

第二，有利于改善养老机构供给不均的局面。我国养老机构普遍存在着供需不均衡的状态，公办养老机构的床位供不应求，出现一床难求的现象，而民办养老机构的空床较多，究其根本原因还是我国养老服务行业的供给结构不均衡。随着人们生活水平的提高，人们对养老机构提出了更高的服务需求，从老年人简单生活起居的需求发展到多样化的、差别化的服务的需求。利用PPP模式，引入社会资本，根据市场需求来改善养老机构的养老服务，可根据老年人的不同需求来提供差异化的服务，有利于改善养老机构的供给结构，满足老年人不同层次的服务需求。

第三，有利于提高服务质量及效率。我国养老机构的床位利用率低，表明我国现有的养老资源利用不充分，其原因是养老机构的管理水平低。现阶段大部分公办养老机构属于行政事业编制，其管理模式和体制受行政因素影响，服务标准低于养老机构的平均水平。采用PPP模式，与养老机构的建设、运营相结合，一方面，我们可以利用社会资本方在管理上的优势；另一方面，我们也可提高养老机构的服务质量和管理效率。在PPP模式中，社会资本方的优势主要体现在两个方面。首先，社会资本方不属于行政管理机构，受行政的约束较小。为了获得更多的经济利益，社会资本方会主动地提高养老机构的管理水平，采用灵活、有效的管理模式，使用最少的成本来提供较高质量的养老服务。其次，社会资本的本性是追逐利益的最大化，因而它能够促使机构尽量满足老年人的更多需求，建立正确的运营理念使养老机构紧跟市场需求变化。政府部门的优势体现在能够对养老机构的建设进行宏观布局。PPP模式能够将政府、社会资本最大的优势发挥出来，改进现有的养老机构的运营模式，提升养老机构服务的效率及质量。

三、PPP模式运用到养老机构的可行性

第一，理论基础及实践作支撑。在解决养老机构等福利行业的发展问题时，我国可以参考西方国家提出的福利多元主义理论［3］。自20世纪90年代以来，欧美发达国家将PPP模式运用于社会基础设施建设中。我国现阶段的很多公共设施运用了PPP模式，如水利工程建设、高校教学用楼建设等。

第二，养老观念变化。随着时代的发展，现阶段我国在经济、产业结构等方面都发生了重大变化。家庭结构也与以前不相同。现在的家庭多数都是独生子女家庭，家庭养老压力巨大，因而选择养老机构养老的家庭正在逐年增多。养老机构也跟随市场发展步伐，服务更加人性化、多元化。将PPP模式引入养老机构，符合目前社会发展的趋势。

第三，政府政策支持。面对我国老龄化日益严重的现状，政府逐渐重视养老产业健康发展。目前，养老产业发展已经作为政府一项重要战略。民间资本加入养老机构的建设运营日益得到重视。民政部、国家发改委等10部委联会发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》涉及减免营业税等优惠政策［4］。

四、国内养老机构存在问题的对策

第一，采用多种融资方式来缓解财政压力。不管是公办养老机构的建设，还是民办养老机构的建设，对于资金的需求都是很大的，如果单依靠政府的财政能力来投入建设，就无法从根本上解决资金困难的问题。资金投入有限造成养老机构的建设不能满足人们日益增长的养老需求，阻碍了养老机构的发展。政府除了积极支持公办养老机构的建设外，还要进一步完善教育、环保、医疗、卫生等环节的服务。要促进养老服务机构的发展，首先要解决的问题是拓宽融资渠道。虽然政府在建设养老机构中发挥主要作用，但是这不代表政府就是养老机构的唯一投资者。政府应与社会投资人相互配合，建立起以政府为主导，鼓励社会资本参与的融资机制，推进养老机构建设的投资主体多样化。PPP模式在养老机构中的运用，能够将政府资金与社会闲散资金有机结合，解决养老机构建设中存在的资金不足的问题，扩大资金的来源，缓解政府的财政压力。

第二，加快养老机构的发展步伐，完善补贴政策制度。要不断完善我国养老机构的政策，对现有的养老机构进行整合，吸引社会资金来发展养老机构，将有关政策落实到位。同时，不断完善有关政策和制度，完善民办养老机构的补贴政策。养老机构的发展还需要对其管理及运营模式进行改变。公办养老机构需要逐渐与民办养老机构对接，也就是所谓的公办民营，有效地将社会的分散资金汇聚起来，提高养老机构的硬件设施及服务水平，从而吸引更多的老年人到养老机构养老，降低民办养老机构的空床率。对空位多的养老机构进行升级改造，借此来缓解公办养老机构的压力，整合社会资源，使社会资源得到充分利用。加大对护理床位的政策补贴力度，不断建立大规模的民办养老机构，让养老机构向大型化、专业化方向发展。

第三，政府提供专业培训，提高从业人员业务素养。为对养老机构的护理人员进行专业化的培训，政府需要开展对养老服务方面的书面认证等工作。在大中专院校增设针对老龄人口的护理专业，提高护理人员的专业素质，也可以采取政府与大中专院校合作的方式，吸引高素质人才到养老机构工作，如引进医学、心理、护理等方面的优秀大中专毕业生。有计划地提高从业人员的工资待遇水平，建立一套完整的奖惩制度及职称评定制度，从而稳定从业人员队伍，吸引经验丰富、有技能的护理人员到养老机构工作，防止人才流失。政府也应鼓励发起志愿者活动，为老年人提供生活方面的帮助。

第四，大力发展养老机构。根据老年人不同程度的需求，对养老机构进行划分，建立相应的分类与评判的标准，对养老机构进行评估。鼓励养老机构从小型向大中型发展。要对偏远地区的养老机构进行改造，采用划片、分区的供养模式，将养老机构整合为综合型的服务机构。加大养老机构的宣传力度，使人们了解养老机构，提高老年人对养老机构的兴趣。与此同时，养老机构要不断完善服务内容，本着以人为本的态度，不断满足老年人精神层面的需求，使养老机构的服务内容多元化。

第五，政府制定完备的养老服务政策及法律法规，并监管养老服务市场。政府应加大对养老机构的投资力度，制定法律法规来保障养老机构健全发展，对养老机构的建设规模、资金投入、设施购买、服务任务等进行专业规划。加大对养老机构的监管力度，使养老机构健康有序发展，防止恶性竞争。

将PPP模式运用到养老机构中符合时代发展需要，也是切实可行的方式，它能够改变养老供给不均的现状，能够最大限度地满足老年人不同层次的养老需求。养老机构PPP模式在政府的支持及引导下，将吸引更多社会资本投入其中，使政府与社会资本有机结合且发挥最大效益，进而满足我国逐渐发展的养老服务需求。