行为互嵌与资源动员：行业协会组织与政府日常互动策略探析——以南京某协会为个案的观察为例

刘红祥

（南京理工大学紫金学院 公共管理系，江苏 南京 210023）

一、相关背景及问题的提出

在全面深化改革的新时代，治理体系和治理能力的现代化是国家社会发展的重要目标。在强调多元共治的今天，社会组织在社会治理中发挥着重要作用。在社会组织中，行业协会是一类比较特殊的组织。他们既可以成为政府购买服务的受托方，也可以成为一些行业领域自主治理的组织保障。在行业协会的日常运作中，其组织属性的特殊性，加之现阶段政府在公共治理中的主导地位，公众对政府权威的信任和依赖远超于对其他社会组织的信任和依赖，故行业协会的日常行为如果能够得到政府的支持或者嵌入政府的名义就更便于实施。

在行业协会的人事财务关系完全与政府脱钩的情况下，行业协会作为一种具有独立法人资格的社会团体，其本身与政府之间就存在着一种潜在的冲突。从行业协会和政府的职能来看，尽管两者各有各的职能分工，但这两者之间在一些方面存在着重叠甚至替代关系。政府的职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，行业协会对该行业而言也同样存在着公共服务和市场监督的职能，这在很多协会的章程中都有明确的规定。

有关行业协会与政府之间的关系，历史学、经济学、社会学、法学、政治学和公共管理学等学科都做过相应的研究。比较有代表性的观点有康晓光提出的基于合作主义的理论提出的政府和行业协会的关系从“不平等—依附”向“平等-合作”演变[1]。徐家良提出的非理性分权基础上的“授权—合作”关系[2]。也有学者从行业协会功能的实证分析的视角提出了行业协会与政府关系中“桥梁纽带作用”的主流论调[3]。还有学者曾全面梳理过行业协会研究的相关文献，并详细分析了行业协会与政府的依附和嵌入关系[4]。总体而言，已有研究基本关注的是全国层面或者影响力较大的或官办（转办）的行业协会，探讨行业协会与政府之间的互动。

本文关注一个小微行业中完全市场内生的行业协会与政府在日常互动中的行为策略。该协会在南京，是主要由洗涤企业自发形成的社会团体，协会的运行经费主要来源于会员企业的会费。该协会由商务局主管，民政局登记注册，设有理事会和监事会，理事会组成人员21人，监事会组成人员3人，理事会主要由行业内较大企业的负责人组成。每年大约20万元左右的会费差不多是这个协会可动用的全部经济资源。在日常工作中协会如何与政府互动，如何获得政府支持以拓展生存空间，以及政府又是如何回应协会的诉求等，是本文试图通过对个案的深度剖析来探讨的问题。

二、行政权威借用：行业协会与政府的行为互嵌

在双重管理体制和人们的认知惯性下，行业协会作为社会团体及其行为的合法性、权威性、公正性会受到较大的质疑。不论是从其表面的名称还是从其组织章程来看，维护团体利益是其极其重要的一项职能。因此，维护其行为的公正形象，使其得到更多的认可，从而为协会的发展提供更多的空间就是不得不去解决的一个问题。借助行政权威，使协会行为与政府行为互嵌，是协会日常工作中常用的一种方式。协会可以借助的行政权威主要包括国家层面的法律法规、各级领导的讲话和政策文件以及各式领导效应的外溢等。

（一）国家层面的法律法规规章

由商务部、工商行政管理总局、环保总局联合发布并于2007年7月1日开始实施的《洗染业管理办法》是该协会所在行业的最高管理规范。自该办法征求意见稿发布之日起，协会就组织业内企业根据征求意见稿，结合该地区实际情况和已有规范起草了《经营管理办法（试行）》，并且专门召开常务理事大会讨论初稿。因此，可以说协会对时间把握上做得比较及时，随后协会会长与常务副会长（兼秘书长）带着协会起草的管理办法的方案在6月底到政府的相关部门说明情况，希望上级有关部门准予实施。协会在给某职能部门的一份请示中写到，在《洗染业管理办法》出台后，本协会结合南京本地实际，曾多次组织企业、专家和消费者进行研讨和论证，才提出本试行方案，因此，恳请批准实施，以便进一步规范行业经营行为。

从上述情况中可以看出，行业协会在与政府的日常互动中还是非常注重借助外力、借助上级的官方话语资源来赢得行为合法性的。在对协会负责人的访谈中发现，其实协会早在2005年就开始着手起草本地区的行业质量管理办法，并且在理事会、技术交流会等小范围的内部会议上多次讨论，也一直希望相关政府部门能够采纳他们的建议，但以政府部门的名义出台相关行业规范，其程序复杂、难度较大，特别是对他们这样的小微行业来说。从服务动机来看，政府相关机构的工作人员在日常工作中缺乏足够的动力去推动这些行业的规范建设和行业自治，“多一事不如少一事”是很多情境下的正常状态。

这次推动地方行业规范建设的过程，是该协会在已有大量准备的前提下，借助商务部等部门联合出台行业管理办法的契机，试图打开地方政策议程的窗口的行为，但由于后面困难重重，最后不了了之。从行业协会立场来看，国家已经出台该行业的管理办法，并且也已明确地方可以根据实际情况出台实施细则，协会作为自治团体了解行业实际，积极主动推动行业规范建设，起草实施细则草案，应该得到政府有关部门的支持和鼓励。从政府职能部门的立场来看，协会所起草的行业规范不免存在维护行业自身利益而损害公共利益的可能和风险，政府主导和推动规范建设不仅必须能够从公众的视角出发，最大可能地维护公共利益，而且必须经过严格的制定程序，决不是协会这种简单的制作。当然，政府职能部门的担心也不无道理，协会之所以积极推动行业管理规范的制定和实施，除了为了行业的规范化发展，为行业和企业的发展带来更理想的政策环境之外，其中一个更重要的价值是希望借此提高协会在行业管理中的地位，获得更多的认同，从而赢得更多的政府支持。

（二）地方主要领导的讲话精神和规范性文件

国家层面的法律法规和规章是所有组织和个人行动的基本准则，因此，地方政府和部门也会通过规范性文件的方式将国家层面的相关政策落地。在实际工作中，有一种非正式的情况就是，地方领导在一些重要会议或活动场合的讲话，尤其是地方主要领导的讲话必然得到相关职能部门的重视。他们从领导的关注和期待中找到解决现实问题的答案和发展空间，为协会在与政府互动中获取资源提供条件。在协会的内部文件汇编中我们发现了不少于10例类似的情况。如在“推进连锁经营进社区”的相关文件里，某副市长在2008年全市商贸流通工作会议上提出，根据当前城市居民由商品性消费向服务性消费升级的特点，要以连锁方式大力发展洗衣店等生活服务业，为城市居民提供全天候、全方位、全程式消费服务。根据这份报告，协会想从政府相关职能部门获得税收减免或者进社区的财政补贴。然而，这件事的结果不是他们所想的那样。

从这份报告的文本分析中可以发现，协会为了更好地响应政府的相关倡议，组织业内企业深入调研分析其提供新式服务的可能性及存在的问题，并且从社会公众的利益出发，提出政府支持的必要性，“政府领导人重视，并且在相关讲话中明确提出给予支持，这对洗染企业而言应该是一次难得的机遇。我们协会当然要为会员企业尽可能争取到优惠条件。”在谈到这个报告的初衷时，协会负责人如是告诉笔者。

协会在与政府的互动中，不论是起草行业管理办法实施细则，还是回应政府对一些问题的关切，他们不仅仅是为了获得行政资源，更是希望能够获得行业治理的主动权，提高自身在会员企业和行业内的权威。

（三）仪式中领导效应的外溢

行业协会每年会有一些内部治理的重要活动，如一年一次的会员大会，一年五六次的常务理事会等。对协会而言，这些活动不仅仅是协会组织内部治理的大事，如审议协会一年的工作报告、财务报告和下一年的工作计划，也是协会对外交流的窗口和平台。协会每次年会都会邀请职能部门的领导参加相关活动并请领导对协会的工作进行指导。最终出席会议的官员越多，协会负责人就感觉到协会在社会上的地位和影响力越大。当然，对于职能部门的官员来说，他们也希望借助于这样的机会和主管的一线企业的负责人进行毫无障碍的沟通，这样既可以获得一手信息，也可以增强个人在企业中的影响力，这是一种双赢的结果。每次年会等大型活动，协会都会邀请媒体界的朋友参会，通过媒体宣传报道后，可以产生很多积极的效果。一方面可以使公众更加全面地了解行业协会的工作，另一方面也会让公众形成政府职能部门非常支持协会工作的认知。在行业协会的实际运作中，他们实现领导效应外溢的方式还有很多，比如聘请“名誉会长”“顾问”等。

协会在日常工作中非常重视各级领导对行业业务的意见及建议，也会和行业相关的政府职能部门下属单位保持密切合作，从而希望通过与这些部门的合作提高协会行为对业内企业的制约力和有效性，进而培养企业的认同度。

三、寻求媒体支持：行业协会与政府互动中的外在资源

在移动互联时代，作为第四权力的媒体的影响力与日俱增，甚至媒体在一定意义上影响着公众对很多问题的认知。从公共关系的视角看，现在的任何一类组织都不得不重视在媒体中的形象，对于依靠声誉获得信任的行业协会而言就更是如此。基于此，行业协会在与政府部门的日常互动中借助媒体的力量也是一种常见的策略，因此，媒体支持成为协会与政府互动中的重要外在资源。

如上文所述，每年协会的会员大会、理事会等都会邀请市内的一些主要媒体的记者参加，并且对他们足够地重视，如有专门的签到簿签到等。在日常支出中，协会也会有一笔专项的支出用于招待新闻界的朋友。协会负责人、技术专家等也会定期不定期地接受电视台、纸质媒体的采访，向公众宣传或讲解一些家庭洗涤的技术方法、洗涤设备和材料的选择评价等。这一方面可以提高协会的社会影响力和美誉度，另一方面也可以让公众特别是相关行业企业（服装、商场等）知道有此协会的存在、协会的主要功能及其可以为行业企业所提供的服务。因为该地是省会城市，省行业协会也会吸纳会员，所以与省行业协会之间存在一定的竞争关系。在访谈中，协会的一位副秘书长就多次强调“我们是免费为消费者和商场提供服务，因此，应该更具有公益性和权威性”。

协会通过向日常建立起来的媒体网络不定期地提供一些本行业内负面行为的线索，而媒体对这些社会危害严重的现象和行为进行暗访调查，通过自身的报道宣传使公众清晰地认识到这种经营行为的危害或者说这种不健康、不卫生、不安全的行为其实离我们日常生活很近，从而提高公众对这类行为的抵制意识。这也能够为协会相关工作的开展或推进做好前期的准备和社会心理铺垫。在这方面该协会曾经有几个成功的案例，如报道餐饮行业桌布、出租车行业的座椅套、宾馆酒店的床单被罩、医疗用品的洗涤卫生问题、服装洗涤标识的不规范、洗衣机的环境污染等问题。这些问题后来都陆续进入了政府职能部门的相关政策议程或执法监管视野中。

协会借助媒体的力量，制造公共舆论向政府施加压力。这些公共问题被媒体报道后可以引起相关职能部门的重视，从而满足协会希望政府更加重视该行业的发展的动机。该行业尽管是小微行业，南京市的年行业产值也就在2亿元左右，但关涉民生，处理不当可能会引发较大的危机。在此过程中协会也向政府展示了他们为行业的发展、为公共利益的维护所做的大量工作，为政府提供信息，发挥了很好的桥梁纽带作用。该市2002年曾进行过一次大规模的行业清理整顿，2015—2016年又根据环保新要求对开启式干洗机进行过一次专项整顿。这些工作的成功开展与协会善借媒体的力量不无关系。

在协会与媒体的长期合作中，协会与媒体也能够实现双赢。对有价值的新闻事件的调查报道是媒体的追求，在媒体的报道中行业的重要性、协会的价值也在无形中凸显出来。协会经常在媒体中以行业的名义发声，指出行业发展中存在的不规范的问题，这看似自揭家丑，实质上在无形中强化和彰显协会的权威，特别是在行业内的威望，这也增强了与政府互动的频率和渠道，为协会赢得了更多的空间。协会不仅与纸质媒体合作，在信息化网络化时代，协会也建有自己的网站和公众号，并且和省内的一些质量维权网站合作，在日常工作中相互支持、相互配合。

四、私人关系网络：行业协会与政府日常互动的润滑剂

在行业协会与政府的日常互动中一个非常常见的策略就是在职能部门内部寻找支持者，并与他们建立起良好的私人关系，在正式渠道之外，以非正式渠道进行游说并寻求支持和认同。这也是一般的草根社会组织常用的非正式策略[5]。协会负责人在与协会日常工作密切相关的职能部门都有自己的“熟人”，通过定期的汇报交流，他们了解这种小微行业协会的实际运作情况和在发展中遇到的困难，而且他们与协会都有过合作，对行业也比较熟悉。因此，他们往往会主动宣传协会的相关工作，表达对协会和行业的关切。

小微型行业的协会发展经费、资源等比较匮乏，专职工作人员也少，日常事务性的工作又多，能够对这些协会的工作热心指导和帮助的人员要么是出于对这份事业的热爱，是一个“想做事”的人，要么是和协会负责人私交很深，愿意帮助这个协会的朋友。协会负责人在搭建自己的私人关系网络中，需要考虑对方的人格特征、行为习惯和价值观念等因素。从发生学的意义上来看，协会在机关中的代理人的选择培养具有一定的偶然性，往往也都是在一些合作中与代理人相识，并在长时间的交往互动中加深了解，使关系网更密、节点更多。

协会在与这些人员的日常交往互动中，能够从非官方非正式的途径获得一些信息，并且还可以借助这些人的关系网络认识更多相关领域的从业者。在协会的各种对外交往中，“交换名片”、介绍行业是必备内容。同时，在各种节假日，协会也会专门寄贺卡，邀请他们参加在协会的重要活动。经过几次交流互动，他们也就慢慢认可协会，愿意协助协会做一些工作，慢慢地也就成了协会的新朋友。

行业协会主要负责人的社会资源和关系网络直接影响着协会的工作开展，甚至关系到协会能否得到业内企业认同，关系到政府职能部门是否认可等。在国家明确要求行业协会与政府脱钩、领导不得在社团兼职之前，不论是全国范围内的协会还是地方性的一些协会，都普遍存在邀请退休老领导担任协会的顾问、会长、名誉会长等情况。当然其中他们有些是实职、有些是虚职。协会除了看重这些领导者的经验和才能外，更重要的可能就是希望能够借助这些不同级别领导的社会网络拓展协会的生存和发展空间，获得更多的资源和支持。这些领导者的社会资本高度个体化，对这些社会资本巧加利用，有可能在日常与政府及相关各方的沟通中取得一些意想不到的效果。

在本个案中，该协会的主要工作人员就两人，其中一人是专职秘书长。该协会从成立至今已正常运转20多年，在资源制约明显的情况下能够有效开展工作，并且得到业内企业的认可，这与秘书长的私人关系网络发达、具有奉献精神密切相关。为了推进工作，秘书长常常动用私人的亲属关系资源，为解决协会和行业发展中遇到的一些紧迫问题，如交通运输等，提供了很大的帮助。

基于事件或问题的协会与政府职能部门的互动沟通过程：先由协会负责人向相关政府机关负责人私下简单沟通和汇报，了解他们的态度后再开始着手进入正式的制度流程。如果前期沟通互动存在观念方法上的分歧，一般只要不是原则性的问题，这时私人关系网络就能发挥重要的作用，让事件或问题朝着协会期待的方向发展。在协会所有需要借助政府的力量完成的工作中，很难判断是否有私人关系网络在其中发挥作用。行业协会负责人的关系网络资源在其与政府职能部门的日常互动中很好地起到了润滑剂的作用。

在行业治理和社会治理全面深化改革的背景下，政府职能部门的日常运作逻辑的制度化、常态化已取得了长足的进步，“放管服”改革的推进也给行业协会这类社会组织日常工作开展提供了更大的空间。管理体制和管理规范也从双重管理过渡到可以直接登记。不可否认的是，行政文化和行政生态的转变可能还需要较长时间，非人格化的组织运作模式搭建还需要一个过程，因此，私人关系网络的作用在未来一段时间内还会存在。

五、结语

行业协会能够承担行业管理职能，能够为政府分担一部分公共服务的责任，在功能上与政府具有一定的互补性，因此，政府需要和协会处理好关系。行业协会的工作只有得到政府的支持才能更好地开展。协会的一些行业管理行为只有得到政府的支持才具有合法性和执行力。因此协会有动力处理好和政府的关系。现阶段协会在处理与政府的关系上的不规范，并不是政府单方面的问题，也不是协会自身所能解决的问题。在现实的行业管理中制度过剩和制度匮乏是同时存在的，而且政府不在一些交叉领域和新兴领域的行业发展的第一线，因此，政府在对新问题的把握上与协会相比处于劣势。且政府机关一般也不愿授权或委托协会去做一些新兴行业的监管工作，因为授权就意味着自身要承担一定责任，所以在现实中协会只做不说、政府“有视无睹”的现象时有发生。

在行业协会与政府的日常互动中，正式制度的非正式运作是一种常见现象。不论是正式资源还是非正式资源，对于协会来说都必须充分利用，并且协会所能够动员的资源来源也正逐步多元化。在协会的动员网络中，资源的吸纳、交换的能力得到了越来越多的重视。

一个协会的领导如果资源多、关系熟，就能做成事，就能为协会积累更多的社会资源，为以后的发展打下一个坚实的基础。这种“强人”发展模式在现阶段的行业协会发展中非常普遍。从发展趋势来看，虽然这种方式不适合、不利于协会运作的规范化，但是对于处在起步阶段的协会来讲，它又不失为一种可取的选择。在现行的体制下，这种“强人”模式似乎在维持着一种稳定，能够让行业协会与政府之间处于一种协调的状态。

[1]康晓光.行业协会何去何从[J].中国改革,2001（4）：34-36.

[2]徐家良.双重赋权：中国行业协会的基本特征[J].天津行政学院学报,2003（1）：34-38.

[3]王名.社会组织论纲[M].北京：社会科学文献出版社,2013：153-155.

[4]张华.连接纽带抑或依附工具：转型时期中国行业协会研究文献评述[J].社会,2015（3）:222-240.

[5]张紧跟,庄文嘉.非正式政治：一个草根NGO的行动策略：以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例 [J].社会学研究,2008（2）：133-150.