“最多跑一次”：“互联网+”时代政府治理角色的塑造

段小平

（中国计量大学马克思主义学院，浙江杭州310018）

进入21世纪以来，随着云计算、大数据、移动互联网和物联网等技术的日臻成熟与广泛应用，人类正进入到一个前所未有的信息化时代。在信息化时代，互联网无所不在，深深地嵌入到各个国家经济社会的发展进程，从根本上改变着人类的生产和生活方式，成为整合各种资源、优化资源配置的有效手段。它是当前各国竞相发展的重要技术，也是一个国家综合国力的重要体现。在2015年的政府工作报告中，李克强总理提出了“互联网+”的概念，同年7月，国务院出台了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，要求进一步深化互联网在经济社会各个领域的智慧型应用。这标志着“互联网+”行动作为国家战略正式启动，也标志着“互联网+”时代的到来。

根据国务院所发布的有关文件定义，“互联网+”行动就是“把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态”[1]。也就是说，在创新的基础上，以创新为灵魂，实现互联网与传统行业的融合，从而释放发展潜力和活力，提升各行业的竞争水平，推动经济社会平稳发展和产业的转型升级。在理论层面，“互联网+”可以与任何行业融合；在实践层面，互联网与金融、医疗、教育、商业等迅速融合。它覆盖了社会生产、生活的各个领域，形成了便利、快捷的共享生态网络。

“互联网+”在促进产业融合，激发大众创业、万众创新的同时，也促进了政府治理创新与治理角色的转变。互联网与政府治理相融合，推动“互联网+政务服务”的治理创新，是达至政府治理现代化的重要途径。在此背景下，作为互联网较为发达的中国，从中央到地方，各级政府纷纷利用互联网技术来打造更加透明、更加高效、更具回应性的现代政府，以实现政府治理现代化，达到简政放权、放管结合、优化服务的行政体制改革目的。其中，浙江省于2016年底推出的“最多跑一次”改革最令人瞩目，被中央电视台播过专题新闻，为其改革点赞[2]。

一、从设立行政审批中心到“最多跑一次”：浙江行政体制改革之路

浙江的行政体制改革始于20世纪90年代。1999年浙江在上虞市（今绍兴市上虞区）成立全国首家行政服务中心，开启了行政审批制度改革的先河。此后，在“最多跑一次”改革开始之前，浙江已经完成了四轮行政审批制度改革[3]。第一轮改革从1999年至2005年，其中心任务是组建行政审批服务中心，实现集中审批；第二轮改革从2006年至2008年，其重点是审批职能整合，提供“一站式”审批服务；第三轮改革从2009年至2012年，其重点是创新审批方式、下放审批权力；第四轮改革始于2013年，浙江省政府第一次“打自己的主意”[4]，力推“四张清单一张网”，在吸收本省各级政府和其他省市区政府行政体制改革的经验基础上，编制、公布“四张清单”（政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单和财政专项资金管理清单），其互联网建设被称为“政务淘宝”的“一张网”——浙江政务服务网。这次深刻的自我改革，意在通过“互联网+政务服务”的方式界定政府的权力，明确政府的责任，规范政府的施政行为，更意在通过电子政务的建设与运营，将原来各自孤立、条块分割的政府服务资源整合起来，让全省40多个部门实行一站式网上审批，形成一个省、市、县一体化建设与管理的网上政务生态系统，从而达到政府权力运行公开透明、政府公共服务能力和效率提升、政府治理能力现代化快速推进的目的。

改革永远在路上，只有进行时，没有完成时。经历了上述四轮改革，浙江拥有更精简的政府机构、更少的审批项目、更快的办事流程，具备了进一步深化改革的体制机制优势。在这样的背景下，浙江省委、省政府不失时机地推出具有重大创新和示范意义的“最多跑一次”改革。2016年12月时任浙江省长的车俊在省委经济工作会议上提出了“最多跑一次”改革理念。他指出，要加大深化改革力度，深入推行“互联网+政务服务”，以“最多跑一次”倒逼简政放权、优化服务[5]。此后不久，“最多跑一次”被写进了2017年浙江省政府工作报告，提出改革要从与群众、企业关系最紧密的领域和事项做起，逐步形成全面覆盖。2017年6月，浙江省委书记车俊在浙江省第十四次党代会报告中进一步指出，要坚持放管结合、放管并重，以“最多跑一次”的实际成效，倒逼各级各部门减权放权治权和优化服务，做到服务零距离、监管不扰民，更多依靠网络让群众“不跑腿”，加快打造“审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强”的省份[6]。根据上述报告的精神，浙江省政府相关部门先后出台了《浙江省深化“互联网+政务服务”工作方案》《浙江省公共数据和电子政务管理办法》《政务办事“最多跑一次”工作规范》等多个文件，规范促进“最多跑一次”改革的落实，在2017年底浙江实现了“最多跑一次”改革覆盖80%左右的行政审批事项的目标。从目前省、市、县各级政府推进情况来看，这一目标已经基本实现。

“最多跑一次”改革是落实习近平总书记以人民为中心的发展思想的具体体现，是“放管服”改革的重要内容，是“四张清单一张网”改革的继续和深化，也是服务供给侧结构性改革的重要举措。所谓“最多跑一次”，是指群众和企业到政府机关办理行政审批和政府公共服务等涉民涉企事项，在申请材料齐全、符合法定要求时，能够少跑、最多跑一次甚至不跑，实现特定事项或环节一次性办成事[7]。它以“互联网+政务服务”为主要实现方式，借助公共数据的整合与共享，优化服务流程，创新服务方式，形成网上服务与线下服务相结合的一体化政务服务系统，提升政府治理水平，增加了企业和人民群众的获得感。

二、“最多跑一次”改革是对政府治理角色的塑造

时任浙江省长车俊在2017年全国两会答记者问时表示，“最多跑一次”是让老百姓和企业有更多的获得感。“最多跑一次”改革的意义并不仅限于此，其实质是政府权力边界的再界定[8]，即：通过继续减少行政许可事项来倒逼各级行政部门简政放权，明确权力与责任；通过行政服务中心将原本分散在各政府部门的行政审批权力归集到一个服务窗口；通过信息公开、程序规范、监管全面来压缩权力寻租空间，最终从制度环境、政策以及服务等多方面优化政府供给，推动政府治理体制变革，从多方面塑造了全新的政府治理角色。

首先，“最多跑一次”改革将塑造一个服务型政府治理角色。构建服务型政府是浙江省“八八战略”中的重要环节。服务型政府治理主要是指以增进和维护公民的公共利益作为政府的主要职能。在此理念下，政府通过为公民提供服务而不是依靠管制来维护自己的执政地位[9]。在当代政治发展进程中，政府管理职能逐渐减少、服务职能不断增多为大势所趋，而服务型政府治理就代表了这样一种趋势，是一种新型的现代治理模式。服务型政府重视政府治理职能履行的覆盖面及其质量，强调社会管理和公共服务职能的重要性，提供普惠型的基本公共服务，确保人民共享改革开放的成果[10]。服务型政府更应重视人民的获得感，把惠民作为政府改革的终极目标。因此，一个良好的政府必须为人民群众提供优质的公共服务，便民利民，想人民所想，急人民所急，供人民所需。

“最多跑一次”改革为服务型政府的治理角色塑造打下了坚实的基础。服务型政府必须朝着流程优化、权责明确、手段先进的目标迈进，革除传统政府管理中的机构臃肿、职责混淆、审批繁复、效率低下等弊端。“最多跑一次”改革使政府服务从各自为政向综合、整体服务转变，打破部门、地域、时空隔阂，把部门审批服务贯穿于政府内部流程，实现部门之间的互联互通，共享数据，提高政府的整体效能。“最多跑一次”改革坚持从群众和企业的角度来界定政府提供服务的质量，从能否办成一件事、完成一项投资的角度来评价改革的成败，坚守了“方便让给公众，麻烦留给政府”的服务型政府治理的价值导向，顺势而为，积极面对，利用“互联网+政务服务”方式打造全天候在线的智慧政府，构建网上服务与线下服务相结合的一体化新型政务服务体系，从管理本位向服务本位转变，最终实现服务型政府治理角色的塑造。

其次，“最多跑一次”改革将塑造一个责任型政府治理角色。责任型政府治理角色体现在政府能够厘清自身责任与权力的边界，主动作为，对人民负责。一方面要简政放权，解决权力越位问题，坚持市场化的改革方向，深化行政审批制度改革，减少行政审批环节，凡是市场机制能够调节的，政府就应该少管，甚至不管；另一方面，政府在治理过程中，主动回应民众和企业的诉求，甚至在民众和企业在没有诉求时主动作为，积极作为，不消极回避问题，创造性地履行它对民众和企业的承诺和责任。

“最多跑一次”改革将“四张清单一张网”改革不断深化，也将“互联网+政务服务”的政府治理不断推进，优化了政府职责体系，划清了政府与市场的界限，使政府对微观事务的管理和对资源的直接配置大幅度减少，把应该由企业决策的权力交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场来做，推动资源配置的效率最优化和效益最大化。自“最多跑一次”写入浙江省政府工作报告以来，浙江各级政府迅速明确责权，纷纷公布各自的清单：从浙江省政府于2017年2月3日公布首批“最多跑一次”事项清单，到3月初，全省11个设区市的第一批“最多跑一次”事项清单均已在浙江政务服务网公布，其中省级单位958项（省直单位695项，直属部门在浙单位263项）；设区市本级平均1002项，县（市、区）平均862项[11]。

通过“最多跑一次”改革，依托浙江政务服务网，浙江已经建立了统一、规范的行政权力网上运行体系，把权力关在制度的笼子里，有效地规范了政府行为。政府因权力在阳光下运行，广泛接受社会监督，主动积极地承担政府责任，严格依照清单履行职责，努力塑造责任型政府治理角色。

再次，“最多跑一次”改革将加快法治型政府治理角色的塑造。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，充分肯定了法律在国家治理中的重要地位，明确将依法治国作为治国理政的基本方略。法律是国家认可的社会准则，是社会成员的基本行为准则，更是公共治理的最高准则。法律面前人人平等，每个公民都必须依法行事。法治与人治相对，其最终目标在于保护公民的自由、平等和其他基本权利，因此，法治既规范公民行为，也约束政府行为，保障权力在阳光下运行。法治型政府要求法律、法规、规章得到全面、正确实施，确保法制统一、政令通畅，使公民的权益得到切实保障。法治型政府要求政府机关及其工作人员按照合理行政、合法行政、程序正当、高效便民的要求，依法办事、公正执法、奉公守法。

“最多跑一次”改革通过将数据上网，特别是将“权力清单”上网，在很大程度上解决了政府与民众之间信息不对称的问题，从而使社会能够近距离、全方位地监督政府的行政行为，迫使政府权力行使公开化、透明化、标准化，减少政府官员的不作为和乱作为，确保公共权力在阳光下运行。同时，改革也促使政府高效务实地参与网络治理，收集数据、信息，为科学、快速制定公共政策提供支撑；促使政府依法依规构建网络舆情引导机制，宣传政府政策、法规，服务社会大众，让民众迅速了解办事流程，查询所需要的办事信息，使政府与社会大众形成良性互动，构建和谐的官民关系。

最后，“最多跑一次”改革将加快廉洁型政府治理角色的塑造。廉洁型政府治理要求官员奉公守法，清正廉明，不用手中的权力谋取个人私利，也不利用手中的权力开展“寻租”。政府官员的廉洁与否直接关系到社会风气的好坏与治理状况的优劣，在市场经济的条件下，少数政府公职人员价值观发生错位，将“全心全意为人民服务”的理念抛诸脑后，公然践踏法律，挑战规则，贪污腐化，给国家和社会造成巨大的损失，侵害了人民群众的切身利益。政府官员的腐败不仅会大大增加交易成本，也会加重公共财政负担、造成国家钱财浪费，恶化投资环境，打击投资者信心，还会损害社会公平正义，破坏法治，腐蚀社会风气，败坏社会道德，最终造成公共权威合法性的消解，危及党的执政地位和国家的长治久安。公生明，廉生威，政府只有廉洁，才能在民众之中树立威信，才有最广泛的执政基础。

腐败问题是当前我国政府治理面临的严重问题。腐败问题的存在，使得提升政府治理能力、加快廉洁型政府治理角色的建设迫在眉睫。“最多跑一次”改革在很大程度可以遏制腐败，促进廉洁型政府治理角色的塑造。改革将健全权力网上运行监督体系，加快推进行政执法网上办理，在2017年底实现浙江省、市、县三级行政处罚事项网上运行、全程公示；加快构筑统一的公共资源交易平台体系，实现公共资源交易全过程电子化；建设覆盖行政权力运行、财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资项目管理、政府采购、公共资源交易等领域的电子监察系统；将完善以“12345”热线为统一接入口的浙江全省政务咨询投诉举报平台，把基于统一的数据汇聚到共享体系，推动建设涵盖社会综治、综合执法、市场监管等功能的业务协同信息平台，构建一体化的智慧监管体系[12]；使行政审批标准化，通过制定和实施相关标准，对行政审批的全过程加以规范，确保依法行政、规范审批和流程监管，最大限度地消除滋生腐败的空间，带来社会的风清气正。

三、理念创新与技术创新相结合推进“最多跑一次”改革的持续与深入

“最多跑一次”改革推动了服务型、责任型、法治型和廉洁型政府治理角色的塑造，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供了浙江样本和方案。“最多跑一次”改革发生在我国大力推进以简政放权为核心的“放管服”改革和浙江省全面贯彻实施“八八战略”，推进“四张清单一张网”改革和深化供给侧改革的大背景下，并且得以顺利推进，自然少不了浙江省委、省政府的顶层设计和各级“一把手”的积极推动。新制度经济学的制度变迁理论提到，精英人物是推动诱致性制度变迁的关键要素[13]。如前所述，浙江省委书记车俊在改革的每一个环节都起了关键的作用，这些无疑为改革的成功推进奠定了坚实的基础；浙江省长亲自担任省政府推进“最多跑一次”改革专题组组长，并在省编办设立专题组办公室，承担改革协调与日常工作。浙江各市、县及乡镇的“最多跑一次”改革工作领导小组组长也是由党政主要领导担任，从而保证了改革的推进力度。

虽然党政主要领导的持续关注对改革而言确实重要，但理念创新和技术创新相结合才是“最多跑一次”改革可持续，不断深化的动力。

创新是引领发展的第一动力，也是浙江领跑全国的秘密所在。浙江作为一个资源小省能够跻身经济强省之列，靠的就是创新。正是通过创新，浙江才始终保持了良好的发展态势和强大的发展后劲；也正是通过创新，浙江才能累积“最多跑一次”改革的技术条件和体制机制优势。“最多跑一次”改革依靠创新引领，更需要依靠创新将改革深化和持续，创新必须贯穿于改革的始终。改革所带来的变化和引出的新问题使得政府必须不断地深化对于行政管理规律和政府治理问题的认识，从而推动理念创新和技术创新。

首先，坚持以人民为中心的理念创新。以人民为中心是新形势下中国共产党治国理政的根本出发点和归宿，也是“最多跑一次”改革的根本价值取向。习近平指出：“全党同志要把人民放在心中最高位置，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，使我们党始终拥有不竭的力量源泉。”[14]“最多跑一次”改革以人民群众的获得感为检验改革的标准，顺应了人民群众的期盼，是“以人民为中心”的生动实践。持续推进“最多跑一次”改革并使之深化，必须坚持以人民为中心这一根本理念，在权力观、发展观、服务观等方面以新的视角、新的方法和新的思维模式进行理念创新。在发展方面，不再片面追求经济发展的GDP数字快速增长，而是坚持全面发展的可持续、发展的协调性和发展成果惠及全体人民；在看待权力方面，坚持权为民所用，继续打破部门利益的藩篱，彻底实现简政放权，进一步促进政府权力结构优化调整，实现权力的进一步整合，优化权力运行机制；在服务方面，强化政府的责任和服务本位，实现服务标准化和精准化。

其次，坚持以互联网和大数据技术为核心的技术创新。“最多跑一次”改革旨在打破信息孤岛、实现数据共享，是一项基础性、联动式、学习型的重大创新，是迭代推动政府治理数字化转型的重大举措[15]。“最多跑一次”改革，就是充分利用互联网和大数据等信息技术，通过数字传感器、电子控制器，人机交互系统等设备，将采集到的个人或企业、社会等信息上传到云端，然后由计算机大数据处理器(云处理器)进行数据分类甄别，再进行智能化处置或人工处置，从而实现群众或企业少跑路甚至不跑路，只让数据跑路的服务功能。信息技术的发展一直是政府治理创新的重要驱动力，因此，政府信息管理技术成为当代公共服务系统日益走向理性化、现代化的重要前提[16]。我们可以说，没有互联网和大数据等信息技术的支撑，“最多跑一次”改革根本不可能发生，而要实现“最多跑一次”改革的可持续，还必须更进一步依赖技术创新。互联网和大数据技术的创新空间巨大，这就为进一步推进和深化“最多跑一次”改革，最终实现政府治理体系和治理能力现代化提供了坚实的技术支撑。

总之，“最多跑一次”改革是“互联网+”时代浙江探索政府治理现代化的重要实践与探索。它以群众的获得感和满意度为中心来进行行政审批制度的顶层设计，将政府治理理念的创新同信息时代的互联网和大数据技术等技术创新相结合，利用“互联网+政务服务”的思维方法来提高行政效率，整合社会资源，优化管理进程，构建网上服务与线下服务相结合的一体化新型政务服务体系，从而不断推进服务型政府、责任型政府、法治型政府和廉洁型政府治理角色的塑造，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供了浙江样本和浙江方案。

[1]关于积极推进“互联网+”行动的指导意见[EB/OL].（2015-07-04）[2017-10-08].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-07/04/c_1115815944.html.

[2]央视点赞！浙江“最多跑一次”改革跑出新常态[EB/OL].(2017-05-26)[2017-10-08].http://n.cztv.com/news/12540800.html.

[3]行政审批制度改革的浙江经验与未来:本刊专访浙江省发改委（审改办）副主任翁建荣[J].党政视野,2016（4）：5-11.

[4]“最多跑一次”前世今生：历时5年，政府怎么跑[EB/OL].(2017-03-02)[2017-10-08].http://hzkfq.zjzwfw.gov.cn/art/2017/3/2/art_1179141_5836401.html.

[5]坚决贯彻总基调,坚定打好组合拳,以优异成绩迎接党的十九大胜利召开[N].浙江日报,2016-12-28（01）.

[6]车俊.坚定不移沿着“八八战略”指引的路子走下去高水平谱写实现“两个一百年”奋斗目标的浙江篇章：在中国共产党浙江省第十四次代表大会上的报告 [EB/OL].(2017-06-12)[2017-10-08].http://zjnews.zjol.com.cn/ztjj/ztddh/sddhmtbb/201706/t20170613_4212291.shtml.

[7]省长给浙江上了发条：大刀阔斧推进“最多跑一次”改革[EB/OL].(2017-02-13)[2017-10-08].http://hzkfq.zjzwfw.gov.cn/art/2017/2/13/art_1179141_5551857.html.

[8]郎友兴.“最多跑一次”：从问责、监控到政府的再确权[J].浙江经济,2017(13):14-15.

[9]俞可平.民主与陀螺[M].北京：北京大学出版社,2006：126.

[10]郁建兴.中国服务型政府建设的基本经验与未来[J].中国公共管理,2012（8）：22-27.

[11]郎友兴.“最多跑一次”：从问责、监控到政府的再确权[J].浙江经济,2017(13)：14-15.

[12]互联网+政务服务怎样利企便民？浙江打算这么做[EB/OL].(2017-03-30)[2017-10-08].http://hz.zjzwfw.gov.cn/art/2017/3/30/art_1179044_6133794.html.

[13]曹正汉.精英人物影响社会制度演进的条件和机制[J].管理世界,2004（6）：60-63.

[14]习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[EB/OL].(2016-07-01)[2017-10-08].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-07/01/c_1119150660.htm.

[15]袁家军.量化目标细化工作加快打破信息孤岛[EB/OL].(2017-03-30)[2017-10-08].http://nbgjgxq.zjzwfw.gov.cn/art/2017/9/28/art_1179160_11164854.html.

[16]史云贵,周荃.整体性治理：梳理、反思与趋势[J].天津行政学院学报,2014(5):3-8.