对河南省深化“放管服”改革的思考与建议

丁 朵

党的十九大报告提出我国社会主要矛盾的转化是对当前我国发展实际的深刻总结，是对中国特色社会主义的新的实践要求。为适应社会发展和满足人民需求，加快全面改革步伐，激发市场活力，政府管理职能要进一步向服务职能转变，形成经济发展决策权由市场掌握，政府提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境和营造人民安居乐业、享有获得感的社会环境，这是全面深化改革的核心和战略制高点。“放管服”改革是当前推动政府职能转变的基本遵循。

一、河南省推进“放管服”改革的主要做法及成效

近年来，河南省注重“放管服”改革的系统性，注重改革的整体布局，注重提升改革效能和激发改革活力，推进“放管服”改革与政府职能转变向纵深发展，取得明显成效。

（一）聚焦行政审批制度改革，大力推进简政放权

1.大幅度精简行政审批事项。2013年以来，在落实国务院取消行政审批事项基础上，河南先后6次对省级审批项目进行清理，减少270项，精简55.6%，目前保留332项。47个省本级政府工作部门、依法承担行政职能事业单位和全部市县两级政府，均向社会晒出了权力清单、责任清单和行政职权运行流程图，政府的各项工作范围及权限公开透明。

2.深入推进投资审批改革。修订《河南省企业投资项目备案办法》，将项目备案权全部下放到县级投资主管部门和产业集聚区等经济功能区，成为全国备案权下放最彻底的省份。特别是平顶山市开展模拟审批试点工作，细化联审联批、并联审批制度，初步统计每个项目可平均节约审批时间一年以上。

3.大量减少市场准入许可事项。全面实施个体工商户营业执照、税务登记证“两证整合”，实施企业简易注销制度，进一步为创新企业提供便利。截至2017年5月底，全省实有市场主体450.2万户，居全国第六位、中部六省第一位。千人拥有市场主体数量达39户，企业活跃度达71.02%，高于全国70%的平均水平。如在开封市试点“二十二证合一”登记制度，证照整合数量和信息化综合运用程度创全国之最。

（二）聚焦公平市场环境维护，切实做好放管结合

坚持放管结合、协同推进，不断更新监管理念，创新监管模式，强化监管手段，提高监管效能，做到依法科学有效监管，着力营造公平竞争、活而有序的发展环境。

1.全面推行“双随机、一公开”监管。省级层面公布涵盖35个单位245项抽查事项的省政府部门随机抽查事项清单，18个省辖市分别以政府文件、通知、公告等形式公布了市本级政府部门随机抽查事项清单，积极探索随机抽查监管的有效形式，不断提升执法效能。如省工商局采取“双随机”方式，按照3%的比例，去年对全省94127户市场主体年报公示和即时信息公示情况开展了抽查检查。

2.大力推进信用监管。开通运行“信用河南”这一公共信用信息平台和“国家企业信用信息公示系统（河南）”这一企业信息归集平台，实现了50个省级政府部门之间的涉企信息共享，并实时推送行政许可、行政处罚等相关信息。截至到2017年上半年，全省累计录入经营异常名录信息48.9万条、市场主体29.25万户，4380个“老赖”被限制法定代表人资格。

3.稳步推进综合监管。作为交通运输部综合执法体制改革试点，河南将分散在交通运输系统5个单位的执法职能统一整合到一个机构承担，有效解决了重复执法、多头执法、趋利执法等问题。同时，省内选择洛阳、孟州等12个市县作为试点，在市场监管、公共卫生、安全生产等领域推进综合行政执法改革。

（三）聚焦以群众为中心理念，全面优化公共服务

一方面，大力实施“互联网+”政务服务。投资项目在线审批监管平台建成投用并与国家平台连通，实现非涉密投资项目和审批事项“一窗受理、并联办理、限时办结、依责监管、全程监察”。省本级和18个省辖市、6个省直管县建成公共资源交易平台，实现交易信息互联互通。省会郑州市建成四级联动的政务服务网络，覆盖全市62家市直及派出机构、15个县（市、区）186个乡镇便民服务中心，全市79类6.1万项证照信息实现互通共享。

另一方面，不断改进服务方式。33个省直部门全面梳理编制创业创新和便民利民服务事项清单，并通过省政府网站统一向社会公布。选择郑州、安阳、三门峡等市先行先试，取消了一大批束缚群众办事的繁文缛节和各类“奇葩证明”、“循环证明”，促进项目加快落地投产，企业和群众办事更加便捷。

二、“放管服”改革中存在的问题

通过梳理河南省推进“放管服”改革工作的进程，我们可以发现“放管服”改革涉及面极广，不管是社会治理的有关方面，还是经济治理的不同领域，河南都出台了一系列推动措施，且取得多项成果。从各级政府、各类企业到全体公民，改革举措细化程度不尽相同，已然超出长期备受关注的“政府与市场边界”的界定讨论。涉及不同领域，涵盖不同群体，如此繁琐复杂的“放管服”改革，在运行中难免还存在一些问题。

（一）部分领域改革缺乏统一标准

以行政审批制度改革为例，虽然历经多轮清理规范，但最终各市保留的行政审批事项数量原则上应保持一致。据统计，目前商丘、许昌、新乡、驻马店、周口、开封、济源、平顶山等地保留的市级行政审批事项数分别为96项、98项、110项、110项、112项、121项、170项、207项，各市之间不尽相同，保留得最多的平顶山是商丘的2倍之多，影响了改革的统一性和整体效果评估。从部门层面来看，有的审批事项涉及多个部门，但在下放过程中有的部门下放而有的部门没有下放，造成工作上的不协调。而且实践中所存在的下放事项的监管能力和队伍建设跟不上等问题，导致下级政府监管责任和压力剧增。此外，各市非同步地开展了多项试点工作，包括模拟审批、清理证明、多证合一、综合执法等改革工作，自由裁量权过于分散，且试点改革红利释放后在其他市的推广作用尚未完全体现，造成各类行政事务的同省不统一，容易加速不平衡因素拉开地区差异，影响政府公信力和权威性。

（二）随机抽查工作实效性有待考证

“双随机、一公开”监管机制要求建立“一单两库一细则”。目前，各市各部门多在“一单一细则”上下功夫，忽略了“两库”建设的主体作用，造成市场主体和执法检查人员监管的随意性而非随机性，监管不公、监管过度现象依然存在。甚至有企业反映，一旦遇到安全生产事故，就要进行检查，每年除正规年检外还需接受不定期的各类检查数十项。

（三）“互联网+政务服务”功能开发不足

不可否认，当前，河南省互联网技术发展水平与发达省份还有一定差距，政务服务功能不够完善。特别是在政务服务平台建设推进过程中，各级部门陆续进驻，但信息数据资源开发利用不够，多把平台当作信息存储器和数据统计机，部门之间信息孤岛现象严重。一方面使得政务运行流程不畅，网上并联审批和跨层级联动审批十分困难；另一方面各部门资源存在条块交错无法共享互通情况，造成企业群众办证多、办事难、多跑路等现象普遍存在，甚至出现网上办理事项仍需要线下纸质资料流转、签章的情况。

（四）一些改革做法与现行法律制度存在冲突

在强力推进“放管服”改革过程中，改革政策供给较多，地方和部门应接不暇，在执行过程中还遇到与法律法规要求不符甚至相悖的现象。受法律法规调整的时间周期约束，有些行政权力取消或者下放后，相关法律法规没有及时修改，给执行和监督带来困惑；对于是否继续执行改革的问题，某些地方和部门思想认识不一、工作不协调，对推进改革进程造成阻碍，同时也造成群众和企业对改革缺乏基本预期，影响社会稳定。

（五）改革能动性和群众参与度不强

“放管服”改革是一项庞大的系统工程，自上而下发布了多项举措，河南省在承接和落实改革任务中下了很大功夫。但与其他发达省份相比，如浙江推行让企业群众到政府办事“最多跑一次”改革、江苏“不见面审批”等，河南的改革创新举措还存在一定的差距。面对日趋复杂的改革工作，现实存在一些工作人员知识结构及自身能力难以适应改革需求，出现“能力恐慌”，诱发懒政、怠政行为。此外，还存在单方面政策供给不完善，民意评价机制不健全等问题。

三、对深化“放管服”改革工作的建议

民之所望，施政所向。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，深化“放管服”改革，对于提升政府管理效能、营造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义具有重要意义，事关全局，利在长远。为此，对河南深化“放管服”改革提出以下几点建议。

（一）保证取消和下放行政审批事项的“含金量”

取消和下放行政审批事项是“放管服”改革的突破口与关键抓手。“放”不能一味地下放，在总体减少行政审批的情况下，应明确：一是要进一步减少行政审批事项，梳理各级政府部门设立和实施的资质资格许可和认定、水平评价等，清理阻碍群众创新创业的各类事权，切实发挥政府管理服务功能。二是要善于协调“质”、“量”以及各市、县平衡发展，避免省级层面放权力度大但至市、县效果减弱现象；不仅要关注政府职能“体量”的减少，也要注重对“结构”的持续优化，实现各层级、各地区“减量”与“增效”协调发展。三是强化配套政策的跟进，确保事权下放与财权、人事权同步下放；尤其在环评、安监、食品药品监管等领域，由于下放的事项涉及审批、监管等专业性较强，管理部门应做好对下级承接各类事项的规范指导工作。

（二）严格贯彻落实“双随机、一公开”监管机制

“双随机、一公开”监管作为管理模式的新探索，强调事中事后监管作用，要摆脱传统管理理念的束缚，做到：一是加快督促各级各部门完善“一单两库一细则”机制，明确检查对象、内容、方式、措施、程序、工作细则、监管计划等，完善监管途径。二是加快转变部门监管理念，推动管理方式由重审批向重监管转变，协调多方同时开展监管工作，减小对市场主体的干扰；同时，共享监管结果，形成监管合力，在不增加抽查样本的前提下扩大随机抽查监管覆盖面，有效打击市场不良行为。三是加快推进社会信用体系建设，完善信用信息征集、存储、共享与应用等环节的管理制度，强化信用监管和约束，充分发挥社会参与，完善推广“一处失信、处处受制”的失信惩戒长效机制。

（三）加快推进“互联网+政务服务”落到实处

按照《河南省加快推进“互联网+政务服务”工作方案》要求，依托河南省网上政务服务平台打造建设集约、服务集聚、数据集中、管理集成的“网上政府”，逐步实现政府治理体系和治理能力现代化。一是突破观念和技术瓶颈，抓住国家大数据综合试验区的政策机遇，推动实体政务大厅和网上服务平台融合发展，推进部门及各类事项进驻实现便捷办理。有序推进乡镇、村（社区）共享网上政务服务资源，实现跨区域、跨部门业务办理，确保“互联网+政务服务”实现全覆盖。二是建立完善政务数据库，推进政务信息资源共享开放，一方面加快部门间数据互认共享，另一方面探索民生服务领域开展数据资源对公众开放。三是强化信息保护和安全问题，严格按照国家信息安全等级保护制度要求，建立网上政务服务平台安全防护体系。

（四）把握改革方向并寻求法治保障

“放管服”改革是一次突破性的改革，与现行机制必然会发生冲突，但改革要有韧性和魄力，要正确把握改革方向，克服困难，面对挑战，持续深入推进改革进程。一是要明确法治的引领作用，正视改革面临的突出问题，完善立法和改革工作衔接机制，保证与改革相匹配的立法有序开展。二是要发挥法治的规范作用，对保留、取消、调整的行政事项严格依法提出审查意见，确保行政权力在法治轨道上运行。三是对现有与“放管服”改革不适应但又不能及时废止修改的法律法规，从省级层面寻求国家指导，避免出现制度漏洞。

（五）进一步增强改革意识 提升干部队伍素质

“放管服”改革作为一项新任务，是对政府智慧和能力的严峻考验。一是加强队伍建设，做好改革重点任务的动员和解读工作，切实提升各级干部队伍的服务能力。二是改革落地需要实践检验、需要群众评判，应积极引入第三方评估促进政府管理方式改革创新，将改革韧劲传导给群众，激发内生改革动力。三是重视“放管服”改革宣传工作，在政府序列内部宣讲特色经验做法，激发各方改革活力和创造力；对企业群众宣传改革政策及成效，助推改革持续深化。