温州市以“最多跑一次”为目标深化行政审批制度改革

王延申

以人民为中心的发展思想，是以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略的重要内涵。浙江省委书记车俊指出，“最多跑一次”改革是践行以人民为中心发展思想的浙江探索，核心内涵就是以群众感受为标准倒逼深化自身改革，按照“群众和企业到政府办事最多跑一次”的理念和目标，全面推进简政放权，加快形成覆盖行政许可、行政服务等领域的“一次办结机制”，形成“部门联合、随机抽查、按标监管”的“一次到位机制”。2017年，根据浙江省委、省政府的总体部署，温州市将“最多跑一次”改革作为提升群众和企业获得感的“头号民生工程”，作为巩固提升温州在全省“铁三角”地位的“先手棋”，坚持以人民为中心，以问题和需求为导向，推进技术融合、业务融合、数据融合，强化部门协同,深化行政审批制度改革，努力把温州市打造成审批事项最透明、申报材料最少、审批环节最简、审批流程最优、办事效率最高的城市之一。

一、提高思想认识，凝心聚力共推“最多跑一次”改革

“最多跑一次”改革，对温州市来讲，是营造更加透明高效的行政环境，让改革红利真正成为“温州再造新优势、再创新辉煌”的强劲动力。浙江省委常委、市委书记周江勇要求，各地各部门要将思想认识统一到以人民为中心的发展思想上来，统一到省委、省政府的决策部署上来，紧盯目标不放松，凝聚共识，大胆改革，接受监督，打造温州“最多跑一次”改革新样板。2017年7月22日，周江勇书记在市委十二届二次全会上指出，要开展效能革命攻坚行动，以“最多跑一次”改革为突破口，深入开展效能革命，着力优化营商环境。此外，周江勇书记和张耕市长多次在全市的重要会议上对“最多跑一次”改革工作作出部署，要求抓着“最多跑一次”改革的“牛鼻子”，撬动和牵引各领域改革，全面兑现政府承诺，让老百姓满意。

（一）制度引领顶层设计。为明确导向，高位统领、压实责任，温州市制定了《以“最多跑一次”为目标深化行政审批制度改革实施细则》《温州市行政审批“一窗受理、集成服务”改革推进方案》《温州市综合受理窗口管理暂行办法》《加强行政审批服务窗口人员管理“八个一律”规定》等20多项制度文件。同时推行了一系列的具体改革举措，为改革保驾护航。出台《温州市

“最多跑一次”改革行政审批专业机构评估实施方案》，在全省率先推行第三方专业机构评估制；出台《关于落实“最多跑一次”改革办件登记制度》，全省率先对办件的群众跑路次数、办理时限、办理全过程等进行实时监督；出台《温州市行政审批服务容缺受理实施细则》，推行容缺受理制。

（二）体验督查倒逼改革。温州市以常态化督查为抓手，推进改革举措落地生根。省委常委、市委书记周江勇和市长张耕、人大常委会主任葛益平、政协主席余梅生、常务副市长陈浩以及其他市领导多次体验窗口的办事过程，现场解决问题。同时，全市开展了4轮全面督查，还邀请第三方专业机构、媒体记者和市民监督团通过跟踪蹲点等方式开展明察暗访活动，倒逼改革落地、服务提升。

（三）多方联动共推。一是部门联动共推。各地各部门按照市委、市政府的决策部署，促创新推改革，推出一系列的改革举措，变“群众跑”为“部门跑”，变“线下跑”为“线上跑”，用干部的“辛勤指数”换取群众的“满意指数”。在流程再造方面，市场监管部门与行业准营许可部门联动，将与商事登记相关联的行业准营类后置审批事项纳入商事登记综合窗口统一受理，群众和企业只需提交一次申请、报送一套材料，实现了准入准营“一条龙”服务。在一窗受理集成服务方面，市发改委与市住建委等14个部门联动，集中项目投资从项目立项阶段到施工许可阶段的86项审批事项和部分竣工验收事项，分为3个阶段，每个阶段都采取综合受理，受理后转相关部门后台审批，部门审批后将审批信息推送到综合窗口统一出件。在改革创新方面，市公安局推行的“百万申请网上办”，实现户籍类、证明类、交管类、出入境及治安管理类47项办事业务“全市受理、全国通办、全网流转”，让群众足不出户、动动手指就可办成事。同时，47个审批部门“一把手”到窗口开展体验式服务，发现问题及时整改。二是社会联动助推。建立了媒体记者跟踪、12345政务热线联动、“两代表一委员”体验、社会群众评价等多层次全覆盖的助推体系，营造“最多跑一次”改革的良好氛围。三是纪检监察督推。纪委监察部门十分重视对“最多跑一次”改革的全过程督察，对履职不认真、机制不落实，被媒体监督曝光、百姓投诉举报的单位和个人，及时依法依规启动调查追责程序。

二、以问题和需求为导向，推进“最多跑一次”改革

近年来，温州市推进行政审批制度改革和“四张清单一张网”改革，在减权放权和方便群众办事上取得了明显成效。但是，群众反映“办事难、办事繁”的问题仍然不同程度存在，群众为了一件事情需要到有关部门跑三五次是常态，有的甚至更多。群众意见大，拷问的是政府为群众服务的态度，更考验着政府治理能力。为此，温州市在推行“最多跑一次”改革中，始终以群众满意为中心，坚持问题和需求导向，以实际行动增强群众实实在在的获得感。

（一）抓基础，突出办事要素融合，梳理规范公开，部门单个事项最多跑一次。一是事项分类梳理规范。按照“最多跑一次是原则、跑多次是例外”的要求，对全市所有保留的行政审批事项进行大兜底，做到事项梳理覆盖率、审批部门覆盖率两个100%，各地各部门亮出全部“家底”，按照即来即办、网上审批零上门、网上预审、窗口受理快递送达、预约上门服务等5种办理方式，分门别类公布“最多跑一次”行政审批事项，市本级公布了1164项审批事项(含子项)，占比为85.6%。其中对不需现场勘察、专家论证、听证、公示等环节，且申请材料齐全、符合法定形式的事项，即来即办，共436项占37%；对网上申报材料真实性可以审查的，采取网上审批零上门，共137项占12%；对网上申报材料真实性难以审查、必须核对原件的，采取网上预审、现场核对现场取件、一次性办结方式，共282项占24%；对申请材料齐全符合法定形式的承诺件，采取窗口受理快递送达，共91项占8%；对申请材料齐全（或主件已齐全）、符合法定形式的现场勘察类事项，采取预约上门服务，当场受理相关申请材料的方式，共218项占19%。二是事项要素规范公开。对公布的事项按照省里的标准要求，逐项调整事项名称、事项编码、设立依据、申报条件、申报材料、办理时限等要素，逐项编制事项规范表，全部在政务服务网、行政审批系统以及各类媒体公开，让群众清楚办事流程，接受群众监督。三是编制公开易错清单和示范样本。重点梳理规范事项的申报材料，取消兜底条款和模糊表述，针对办事群众填写容易错、误、漏的环节，建立易错清单，提供常见错误示例和常见问题解答；对需要填写的各类申请表、承诺书，提供示范样本。

（二）抓重点，突出业务融合，整合归并办“一件事”跑两个及以上部门的事项，实现全流程最多跑一次。传统行政审批以不同部门相互分割的“事项”为标准，群众眼中的“一件事”往往由一个或多个部门的多个“事项”构成，造成群众办事多部门跑的问题。为此，温州市以群众眼中的“一件事”为标准整合归并相关事项，重点梳理了两批次共93个跨部门“一件事”涉及37个部门的300余项事项，分类归并至各类综合受理窗口,并向社会公开，接受监督，共减少申报材料223件，减少办事环节240个。如将涉及教育部门的民办学校正式设立审批、消防部门的消防安全检查、环保部门的非核辐射建设项目环境影响评价、市场监管部门的企业名称预先核准、公司设立登记等5项审批事项整合为“设立营利性民办学校”一件事，归并在商事综合窗口，实行综合受理、联合办理、统一出件，让老百姓全流程“最多跑一次”。再如“开设网吧”一件事，整合了市场监管部门企业名称预先核准、设立登记及文广新部门的网络文化经营许可、公安部门的信息网络安全批准意见、消防部门的消防安全批准意见等5个事项。

（三）抓核心，突出部门协同，推行“一窗受理、集成服务”，促进综合窗口有机融合。一是整合优化综合窗口。按照改革要求，市本级设置了投资项目、商事登记、不动产登记、外经贸、综合便民、公安服务、医保社保、交通系统、社会综合服务等9个综合窗口，共涉及45个部门940项事项一次性受理，采取即来即办和承诺件多证联办等举措，使老百姓到综合窗口一个窗口就能办成事。如全省率先设立的交通系统综合窗口，整合交通运输、港航、公路、运管、交通质监等5部门的办事窗口，将单个部门办理事项和8个“一件事”涉及的事项共146项全部归并在“一个综合窗口”，采取无差异受理，即办件即受即批，承诺件受审分离统一出件，浙江省交通厅肯定了这一做法，并在温州召开全省交通运输系统“最多跑一次”改革现场会，向全省推广温州经验。二是再造综合审批流程。结合温州区域发展特点，重点围绕“一件事”再造综合审批流程，每一件事都编制一张“统一受理、分类审批、统一出件”综合受理流程图，每一张流程图都有详细的实施要求和具体操作办法，促进部门业务融合提速。如商务领域紧扣外贸准营登记重点，积极破解信息不互通、机构区域设置不对称等痛点难点，以外经贸综合窗口为核心，推行外经贸“一证通”（六证合一），打破信息和地域壁垒，实现了对外贸易经营者备案、报关单位注册登记证、出入境报检和原产地签证企业备案、进出口单位名录登记、原产地注册企业备案“一窗受理、一套材料、一网审核、一窗出证”，打通了企业与政府之间沟通的“最后一公里”，浙江省商务厅高度肯定了这种做法，并在温州召开现场会向全省推广。三是办事指南标准化。逐项规范申请条件等20多个要素，取消模糊表述和兜底条款，编制详细的专业版办事指南。为解决不同办事群体的差异化需求，提炼最重要的8个要素，逐项编制出一张简单明了、通俗易懂的简易版办事指南。四是综合受理人员整合。从相关部门抽调了综合型、复合型的人员从事综合窗口受理工作，打破部门界限，将部门的人变为政府的人，实行统一调配、统一管理、统一考核，综合窗口后台由部门派驻人员从事分类审批，真正实现了前台统一受理、后台分类审批、集成服务的模式。

（四）抓关键，突出数据和技术融合的优势，推行“互联网+审批”服务。一是“一站导引”，努力实现不再无效跑。市、县两级服务大厅全部设置“一站导引”服务区，全部接入“一站导引”系统，汇集了13378个“最多跑一次”事项的办事指南，开通线上即时问答功能，让群众和企业办事前能清清楚楚知道怎么办，不跑冤枉路。设立办件登记平台，群众办事统一登记取号导批，办件信息实时线上同步转输相关窗口，实行线上线下双导引，同时，配置志愿者服务，为群众和企业提供精准的网络、人工导引与咨询服务。二是一网通办，努力实现不用多头跑。温州市梳理公布市级网上办理事项（含网上预审事项）730余项，占比为60%以上，优化网上办理业务流程和运行程序，让老百姓尽量不跑路。目前，全市3129个事项开通“网上申请、快递送达”模式。三是一库共享，努力实现“数据替人跑”。归集了71项高频数据，在审批中心设置“一库共享数据服务窗口”，发挥大数据“中平台”的优势，向各部门和办事群众开放共享，不仅提高了部门的办事效率，还避免了群众反复提供证明材料或因缺少证明、丢失证明造成的“来回跑”等现象。不动产和社保数据共享在全市推开后，预计每年将减少群众跑腿200余万次。四是一端服务，努力实现“一次也不跑”。审管办立足审批中心这个点，通过网络服务终端、自助服务终端、手机服务终端，拓宽市区、街镇、部分社区这个面，创建“一点多面”的政务服务格局，为群众和企业提供就近办理、随时办理的服务。如苍南县目前建立了“一端服务”体验区，专人指导前来体验的办事群众，得到了省委书记车俊和省长袁家军的批示肯定。瓯海区在13个镇街便民服务中心和第三方场地（大西洋银泰城、万象城）投放20台“市民之窗”政务便民自助服务终端，实现256项审批事项的申报、进度查询、材料打印、缴费等服务功能。乐清市在全区域设置了整合信息查询、开证明、社保等常用的综合便民服务自助终端，为群众提供家门口的“7×24小时”便捷服务。

三、抓着“最多跑一次”改革的“牛鼻子”，撬动其他领域改革

（一）聚焦重点难点，推进企业投资项目审批“最多跑一次”。为破解企业投资项目审批难的问题，温州市出台了《关于深化企业投资审批服务“最多跑一次”改革的实施意见》，以企业办事“一次不用跑线上办理、最多跑一次线下一窗受理、我来跑一次全程代办服务”为要求，持续优化营商环境。一是推行“六联一优一模”工作机制，即联合审批、联合评估（评价）、联合踏勘、联合审图、联合测绘、联合验收、优化流程、模拟审批。特别在优化流程方面，将企业投资项目审批流程划分为纵向三个阶段、横向三条主线，实行阶段并联审批、时限总承诺制和主线平行办理。二是强化六大支撑。通过推进“多证合一”便利化登记审批、承诺“备案＋”一次性联合评审、健全审批协调会商机制等六大举措，确保企业投资项目审批“最多跑一次”。如推行企业投资项目承诺备案制改革，采取政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒的方式，实现企业项目审批不超过50天办结。推行园区前期捆绑一次性审批，企业取得土地后直接进入项目施工图设计，园区土地出让前的前期审批事项由政府统一做好捆绑审批，企业不再办理单个项目的前期审批手续，节省时间在2个月以上。三是推行全程无偿代办机制。建立从项目引进到项目落地的招商、审批、监察全程协同机制，当好项目推进的辅导员、项目代办的服务员、项目进度的信息员、项目落实的监督员，形成“一个投资项目、一个服务团队、一套计划方案、一个可视需求互动平台、一张流程图和时间表”的代办服务保障体系。

（二）拓展改革范围，推进中介服务市场化改革。涉批中介服务一般占项目审批全流程近2/3的时间，为提升中介服务质量和效率，温州市将“最多跑一次”向涉批中介机构延伸，将中介服务纳入审批全流程统一管理、统一监管，中介服务提速达49.8%。一是打破垄断，放开市场。温州市在完成第一批25家中介机构脱钩改制推向市场的基础上，梳理推进第二批20家部门下属的中介机构的脱钩改制，将其推向市场，参与竞争。清理取消区域、行业限制性规制，引进域外优质中介机构入驻实体或网络平台，形成竞争。如施工图审查机构，全市原来只有4家，通过引进达到8家，既解决了市场需求，又打破了原有数额限制的格局。二是规范执业，管好市场。依法依规全面清理规范中介服务事项，调整公布中介服务事项的目录，保留前置中介服务事项81项、申请人可自行编制事项22项、取消或调整31项，未入目录的不得作为审批前置。建立水利、环保、质监、安监等行业标准和考评机制，对严重失信者实施联合惩戒。三是创新方式，服务市场。完善全市统一的中介服务机构信息库，公开260家中介机构的20项信息，实现市、县两级资源共享、信息互动；推行中介服务线上线下公开比选竞争机制，破解中介竞争不充分、服务效率不高、成本高等问题，中介服务费用平均下浮30%；建立联合评估、联合审图、联合测绘等机制，提高服务效率，减轻企业负担。如建设项目竣工验收涉及的规划核实竣工测量、地籍测绘、房产测绘实行联合测量制后，测绘效率提速50%，收费下浮35%。

（三）创新便企举措，推行工业产品许可“先批后核”改革。一是取消19类产品的生产许可证，同时将电热毯、摩托车乘员头盔和助力车3类工业产品，由实施生产许可证管理转为实施强制产品认证管理。二是对17类工业产品许可实行“先批后核”，将原来的现场审查、产品抽样检验、专家论证等前置转为后置，企业申报时提供“一书一照”，符合条件的颁发工业产品许可证，再后置进行现场审查和产品抽样检验，办理时限由原先的2个多月压缩为1～2个工作日。三是针对危险化学品、食品相关产品和“先证后核”的17类工业产品生产许可，推行“双免机制”。

（四）深化简政放权，推进“放管服”改革。一是推进“三集中、三到位”改革，全市事项集中度达96%，窗口授权度达91%。二是推进市、县审批层级一体化，市、县两级审批层级一体化率达96%，实现了审批事项由“倒金字塔型”向“金字塔型”转变。对依法不能下放的事权，采取服务点前移、多点办理等方式，确保群众在基层能办成事。三是持续加强事中事后监管。建立联合监管机制，全面推行“双随机、一公开”监管机制，确保审批依法依规运作。四是创新便民服务机制。构建了全市政务服务“一张网”，率先开展了省、市、县、街镇、社区（村居）五级审批联动试点和跨层级网上审批，为企业群众提供足不出户和家门口的政务服务。推行否决事项双告知、办事无休日等服务，开展电子评价、短信评价、第三方评价、案卷内审、万人双评议等方式，倒逼窗口服务升级。

四、温州“最多跑一次”改革的成效

（一）跑出审批加速度。温州市“最多跑一次”改革，通过综合流程再造，减材料、减环节、减时间，审批平均提速达51.2%。如全省首创的标准农田占补（置换）联合审批，平均用时由原来的16.3个工作日提速至6.5个工作日,提速率达到71.4%。如瑞安吾悦广场项目，74个工作日就办理建设工程施工许可证，成为“新城控股”在全国150多个项目中审批速度最快的一个。

（二）群众满意度大幅提升。由省委改革办、省编办牵头，省统计局、省社科院作为第三方机构承担的全省“最多跑一次”改革专项评估工作近日公布调查评估结果，温州市改革满意度指数为94.32，在全省11个设区市中排名第一，改革实现率提升幅度排名第一。从这些数据可以看出，群众和企业对温州的改革举措给予充分的肯定。如推行住房公积金贷款抵押登记“直通车”业务，抵押注销登记由银行单方申请实现抵押人“零趟跑”等举措，得到了群众与企业的点赞。如瓯海区丽岙街道设立海外侨胞服务的“警侨联络室”，开通语音视频，通过海内外联络点实时互通，实现不用回国即可帮助华侨解决证件办理、恢复户口等难题，让万里之外的华侨也享受到改革的红利。如办理护照换领手续，通过“自助服务系统”，仅30秒，就完成了信息登记，算上指纹采集、材料受理等流程，前后只用半个小时。

（三）营商环境大大改善。通过“最多跑一次”改革，全面推进简政放权、放管结合、优化服务，切实优化了营商环境。如2017年1～9月份，全市新引进项目356个，项目数同比增长11.91%。二产项目增加明显，同比增长35%。

五、深化行政审批制度改革的举措

（一）深化受办分离，提升“一窗受理、集成服务”。继续深化简政放权，突出“受办分离”机制，优化再造综合窗口集成服务审批流程和“一体化”设计，将各类综合窗口归并为法人业务、自然人业务、社会事务等3个综合受理区，力争80%以上事项纳入综合受理区实行无差别受理，做到部门间的业务融合、服务协同、信息共享，进一步方便群众。

（二）深化自助服务，实现个人办事办证便利化。按照“一点多面”的要求，全面下放自然人办事办证事项，推行移动端、自助端、PC端、实体端等多端服务，创建“多层级全范围全天候”的政务服务格局，为群众和企业提供“7×24小时”无间断审批服务。

（三）深化系统互联数据共享，实现线上线下融合。打通部门系统壁垒，开放部门数据接口，形成省级部门间、省级部门与市级部门间、市级部门间的系统互通互联、互认互用的“井”字形体系，真正实现“一次生成、多方复用，一库管理、互认共享”，提升政府行政效率。

（四）深化标准化建设，实现服务规范化。推进服务标准化，建立服务通用基础标准体系、服务保障标准体系、服务提供标准体系、信息技术标准体系、政务管理标准体系、品牌创建标准体系，促进政务服务各环节规范、透明、有效。

（五）深化企业投资审批，打造优质营商环境。全面落实企业投资项目审批“六联一优一模”工作机制，全面铺开企业投资项目承诺制，全面实施“区域能评、环评+区块能耗、环境标准”，推进应用投资项目在线审批监管V2.0平台，进一步降低准入门槛、规范市场秩序，营造公平竞争的市场环境。突出个性化服务，对企业提供个性化审批辅导,为企业提供全生命周期个性化精准的“店小二”式审批服务。

（六）深化中介服务市场化改革，全面放开市场。继续推进中介机构脱钩改制，大力引进域外优质中介机构，探索建立联合监管机制。建立全市统一涉批中介服务网络平台，完善网上中介服务公开竞争选取制度，服务好市场。推行中介服务时限“双承诺”机制，推广“多图并审、多评合一、多审合一、多测合一”服务机制，减少企业成本，提高服务效率。