理念·逻辑·路径：浙江“最多跑一次”改革的三重维度

付翠莲 申爱君

（温州大学 法政学院，浙江 温州 325035）

“最多跑一次”改革是党的十八大以来浙江省推行的“四张清单一张网”改革的发展和完善，是新时代行政审批制度改革的再深化。“最多跑一次”改革以“互联网+政务服务”为抓手，通过政府流程再造及电子政务的建设与运营，借助于公共数据的整合与共享，转变政府行政职能、降低制度性交易成本，进一步提升行政效率和质量，目的是“简政放权”，促进政府提速增效，并与居民、企业及社会组织形成良好互动与回应。“最多跑一次”改革取得了不俗的成绩，进一步改善了政府面貌、提升了政府的行政效率。但目前改革进入了深水区，遇到了诸多问题和困难，因此，持续推动“最多跑一次”改革深化和发展仍需要政府理念和技术创新。

一、“最多跑一次”改革体现了“以人民为中心”发展思想的价值理念

党的十八大以来，党中央、国务院持续推进行政体制改革，将简政放权、放管结合、优化服务作为全面深化“放管服”改革的“当头炮”和主抓手。改革成效如何，谁是评判者和检验者？毫无疑问，人民群众是主考官，是改革成效的最终评价主体。把人民群众当主考官，阐明了全面深化改革的目的与动力。以人民为中心是新时代党治国理政的根本出发点和归宿，也是“最多跑一次”改革的根本价值取向。习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上指出：“全党同志要把人民放在心中最高位置，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，使我们党始终拥有不竭的力量源泉”。习近平在党的十九大报告中强调：“全党同志一定要永远与人民同呼吸、共命运、心连心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。“最多跑一次”改革顺应了人民群众的期盼，以人民群众的获得感为检验改革的条件，是贯彻落实以人民为中心发展思想的浙江样本。

多年来我国政府部门存在纷繁复杂、拖沓冗长不合理的审批制度，如审批过程“踢皮球”、打太极，审批的“蜗牛速度”、审批的万里长征①以及乱收费现象层出不穷，老百姓对到政府部门办事“吃闭门羹”“门难进、脸难看、事难办”现象深恶痛绝，行政审批制度改革势在必行。浙江省作为地方政府创新比较活跃的地区，早在20世纪90年代就开始了行政审批制度改革。1999年浙江省首开集中审批服务的先河，在绍兴上虞市（即今上虞区）成立全国首家行政服务中心，成为行政服务中心体系的源头，标志着浙江的行政审批制度改革率先在全国破冰。在“最多跑一次”改革开始之前，浙江完成了四轮行政审批制度改革[1]。第一轮审批制度改革（以下简称审改）从1999年至2005年，重点是清理减少审批事项、组建行政审批服务中心；第二轮审改从2006年至2008年，浙江省在全国率先出台“两集中、两到位”改革②的指导意见，重点是整合审批职能，提供“一站式”审批服务；第三轮审改从2009年至2012年，创新审批方式，下放审批权力，探索出并联审批、网上审批、模拟审批、形式审查等多种审批方式；第四轮审改始于2013年，提出“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”的改革目标，以“四张清单一张网”③为主线，以清单形式明确政府权力的边界，深化清单制度改革，致力于打造最简、最优、最高效的审批流程。

当前清单制度并未很好地落到实处，政府权责设计与流程尚需进一步优化，政府权力清单尚需“瘦身”、责任清单仍需“强身”，为贯彻落实习近平以人民为中心的发展思想，2016年12月，时任浙江省长车俊在浙江省委经济工作会议上提出了“最多跑一次”的行政改革理念，强调要加大深化改革力度，深入推行“互联网+政务服务”，以“最多跑一次”倒逼政府部门简政放权、优化服务。2017年2月，“最多跑一次”改革写入浙江省政府工作报告，成为浙江提升服务效率、提升群众满意度改革的标志性工作。2017年6月，浙江省第十四次党代会提出以“最多跑一次”作为改革强省的总抓手撬动各方面各领域改革，加快打造“审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强”的省份[2]。根据浙江省委、省政府要求，政府相关部门先后出台了《浙江省深化“互联网+政务服务”工作方案》《浙江省公共数据和电子政务管理办法》《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》，下发第一批《省级公共数据共享清单》，以及全国首个“最多跑一次”省级地方标准《政务办事“最多跑一次”工作规范》等多个文件，目标是到2017年年底基本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”的要求，力争覆盖80%左右的行政权力事项[3]。

总之，“最多跑一次”改革的内涵，就是按照群众和企业到政府部门申请办事时，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，政府部门通过整合政务资源、优化办理流程、充分运用新技术实现数据共享等方式，从受理申请到最终形成办理结果，整个过程一次上门或零上门。“最多跑一次”改革既是对“四张清单一张网”简政放权创新和“放管服”立体化创新目标的量化管理，是对行政效能大幅提升的量化要求，也是对政府办事效率和质量升级的压力管理[4]。盛世豪研究员用网络语言形象地说，浙江行政体制改革，1.0版是行政审批制度改革，2.0版是“四张清单一张网”，3.0版就是“最多跑一次”改革。每一次改革都得益于前一次改革打下的基础，都是对前一次改革的深化。改得深才能跑得少。省社科联、浙江省公共政策研究院举办了“最多跑一次”研讨会[5]，“最多跑一次”改革是以人民为中心发展思想的生动表述和具体实践，具有重大的理论与实践意义。一是改革顺应了人民的需要，把企业、居民等社会主体的需求进一步转化为政府职能转变、效能提升的外在压力，有利于构建多元主体共建、共享的治理格局；二是改革顺应了中央政府改革的要求，敦促政府权力瘦身，有利于搭建政府和个体间建立对接、协商乃至达成共识的桥梁和载体；三是改革也是全省发展需求，为全省经济发展提供了优质的服务环境，有利于推进大众创业、万众创新。

二、“最多跑一次”改革的逻辑结构和内在机理

“最多跑一次”改革从理论架构上有着严密的逻辑结构和内在机理，它以简政放权为先导，以便民提效为目标，以事项清单梳理为基础，以政府流程再造为核心，以“互联网+政务服务”为手段，目的是从根本上改变“政府部门一张嘴，群众企业跑断腿”的状况，真正为企业减负、为群众省时省力。

政府流程再造是20世纪70～80年代以来西方各国政府再造的主要内容，是将源于企业管理中的流程再造思想和管理方法应用于“政府再造”之中。政府流程再造是指在引入现代企业业务流程再造理念和方法的基础上，以公众需求为核心，对政府部门原有的组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意[6]。中国的政府流程再造是基于服务型政府建设而始，是进一步优化服务流程、简化办事程序、促进内部协调、提高公共服务质量的战略选择，也是实现管理模式由管理型向服务型转变的主要改革方向。上世纪90年代随着经济体制改革的不断深入，国家与社会、政府与市场关系的讨论将政府体制改革的话题引向有关“大政府与小政府”的讨论，西方经典理论中的“小政府”模式被一度看好，精简机构逐渐成为政府改革的主要内容。进入新世纪后政府改革的主题进一步深化，转变政府职能成为政府改革的核心议题，而改变政府管理模式构建服务型政府，便理所当然成为政府改革的目标[7]。而政府流程再造集中体现为公共服务领域的流程再造并与我国行政审批制度改革相伴而行[8]。由适应市场经济的政府职能改革到公共服务领域的流程再造，体现着转变政府职能以适应市场经济的发展，这就必然要继续进行再造政府流程，通过流程再造来不断提高人民群众对政府服务的满意度。

随着我国行政审批制度改革的不断深入，公共服务流程再造也从最初的自发状态逐渐走向更高的发展阶段。“最多跑一次”改革是服务型政府进一步追求服务效率的流程再造的具体表现。“最多跑一次”改革在行政审批中通过以下三个方面来提升政府服务效率和服务质量。一是在审批中实行前台统一受理，后台分类审批。实行统一窗口出件的服务模式，即企业办理审批业务时，不再需要分别跑部门、分别递交申报材料，只需将核准申报材料包括规划、国土等部门前置审批的申报材料一次性递交综合窗口即可，经后台分类审批办理完成后实行快递送达。二是简化审批中申报材料。严格按照《企业投资项目核准和备案管理办法》要求企业提供申报材料，对规定之外的材料一律不再要求企业提供。三是缩短审批时限。通过流程优化、职能合并等措施，将审批时间大大缩短，办事效率大幅提高。通过以上三种方式，政府行政流程提高了服务效率，获得社会公众的认可和点赞。

“最多跑一次”改革是服务型政府转向的集中体现。有学者考证，“服务行政”一词最早出自德国行政法学家厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthof）1938年发表的题为《作为服务主体的行政》一文中[9]。后来，中国台湾学者陈新民在《公法学札记》一书及其他相关文章中予以介绍和解读，使“服务行政”的观念在大陆理论界逐渐得到引述和阐发。从方法论上看，“最多跑一次”改革的浙江实践，体现了改革的系统性、整体性与协同性三者的统一。一方面，它利用最新的互联网技术与大数据基础，通过系统集成、数据整合、网络共享、流程优化、服务提升、监管创新等多个配套内容，落实改革举措，全面优化政府服务流程、提升服务质量；另一方面，它也促使政府从整体上关注改革的系统效果，注重实现改革举措、改革路径、改革力量的协同一致。浙江省能很好实现“最多跑一次”是基于四个基础：第一是行政审批改革基础。行政审批制度改革、“四张清单一张网”改革为“最多跑一次”打下了很好的基础，其中，政府权力清单通过划清政府权力界限为优化政府职能以及职能重组提供了保障。第二是技术的支撑。它通过运用“互联网技术+政务服务”这“一张网”来具体实现。浙江在大数据应用上走在全国前列，正因为有该平台和网络技术的支撑，我们才提出‘最多跑一次’，政府服务网为提高服务效率做了重要保障。第三是流程再造。流程再造包括“加减法”。“加法”是通过加一个详尽的办事指南，提前让办事群众得知办理什么事要去哪个部门、要带什么材料；“减法”是简化办事流程，包括减去多余的申报材料、减去不必要的审批手续和减去不必要的流程。第四是制度保障。“最多跑一次”改革有严格的制度保障，在科学分析的基础上，各级各部门公布“最多跑一次”事项。据介绍，经过前后三批梳理公布，目前浙江省级对外公布“最多跑一次”事项已达889项，设区市本级平均845项，县（市、区）平均732项，都达到同级办事事项的80%以上[10]。

政府、社会以及公民之间的关系是一个相互作用的关系，而这个相互作用的关系是以信息为中介的，信息成为连接政府、社会以及公民之间关系的纽带，三者之间信息的相互传递效率就是整个社会实践的效率。“最多跑一次”改革通过政府流程再造，以“互联网+政务”为依托，通过政务网、微平台等发布办理流程以及办理所需材料，让办事群众提前得知所办事项流程及所需材料，通过让“信息多跑”、让信息在部门间跑，大大缩减了办事时间，提高了政府的服务效率。“最多跑一次”改革通过流程再造、流程重组等方式提高了三者之间信息传递的速率，有利于提高政府在社会发展中的监管调节能力，进而提高群众的获得感和社会的满意度。

三、深化“最多跑一次”改革的路径选择

“最多跑一次”是浙江省推进政府自身改革新的动员令，是推进供给侧结构性改革、“放管服”改革、优化发展环境的重大举措，让浙江领跑中国改革、为中国的政府改革提供浙江经验。目前，“最多跑一次”改革进入了深水区，遇到了诸多艰难险阻。如容易陷入速度焦虑，改革遇到部门利益梗阻，“条”与“块”管理冲突较为严重，“块”上改革较为超前，而“条”上改革相对滞后，不少部门的“最多跑一次”改革受“条”上的制约。此外，有些领域改革的制度设计与落实之间存在偏差，如部门之间数据共享有限且存在虚假“跑一次”现象，审管人员压力大且改革信心不足，改革中还存在举措落地不够到位、基础不够扎实、氛围不够浓厚等问题。面对诸多困难和挑战，为继续深入推进“最多跑一次”改革，需要从以下几方面着手。

（一）观念转变

有学者将政府流程再造中的障碍分为观念障碍、体制障碍和技术障碍[11]。当前政府流程再造的技术障碍已经基本突破，但由于官本位意识阻滞，政府由管理转向服务最大的障碍还在于观念障碍。由于在组织体制上的“二元行政”以及公务员体制仍然不够健全，制度障碍也没有突破，目前服务型政府的建设还是靠自上而下的压力来推动。因此，在推动服务型政府、效率政府建设时首要的是再造政府观念。观念再造的目的就是让政府公务人员了解GPR（Government Public Relation）的内涵，重新思考原有的流程模式和运行机制，以全新的观念重构传统的官僚体制。要坚持顾客导向的政府服务价值观，充分考虑顾客价值；要有明确的、具有启发性的再造目标，即GPR的共同愿景；要建设学习型政府，领导干部强化学习责任，与时俱进不断更新观念，以进一步提升思想作风、能力素养和工作本领。推进“最多跑一次”改革，各地各部门政府工作人员要树立强烈的使命感、责任感，要在工作中培养主动作为意识和责任意识，要充分利用各类媒体及时准确发布“最多跑一次”改革的信息和政策解读，突出宣传改革创新举措、特色亮点及具体案例，推动全省上下形成比学赶超、勇于担当、奋勇争先的改革氛围。这需要进一步转变观念、进一步明确政府和市场发挥作用的边界，给市场松绑，使政府提速，让行政审批制度改革的浙江探索能够继续领跑全国。

（二）机构重组

审批制度改革中的机构重组即借力观念的转变。砍去不必要的审批事项，不断打破部门壁垒，让数据尽可能在多个部门实现共享，进一步分析、研究进行机构合并和重组。进一步合并和简化机构，使政府的职能部门由分立模式转变为综合模式，使传统的垂直职能组织模式转变为以流程为导向的水平组织模式，突破组织内的壁垒，超越传统组织的框架限制，真正建立起“扁平化—适应型”政府组织结构。“最多跑一次”改革追求的便捷服务就是机构重组的结果，目的是倒逼各级政府部门减权、放权，形成覆盖行政许可、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政服务等领域的“一次办结”机制。如在不动产登记中，统一放号、一窗服务、一次交件、一次受理，综合柜员、集成服务、容缺受理、绿色通道、上门服务、快递送达，网上一次申请，数据多层级网上传递、审核、批复，证照快递送达等便捷服务方式很好地实现了机构重组的原则。

（三）流程再造

流程再造是实施政府流程再造的核心举措，关键在于对政府业务进行现状描述、要素分析、规范优化[12]。现代政府流程重建要分析、诊断原有的流程和政府的职能，充分融入互联网技术，以互联网为依托建立智能高效的服务网。通过对政府现有工作流程的分析、诊断，消除服务流程障碍，整合破碎流程，充分利用现代信息技术和IT智能技术，重新配置传统业务流程，实现政府业务流程的电子化、智能化，提高在线政务处理能力。在重塑政府职能的基础上，坚持流程导向，围绕结果而不是职能进行流程的再设计和重建，以“简捷、高效、顺序、流畅”的政务流程更好地为社会公众提供公共产品和服务。

（四）考评监督

新时代需要在新的历史起点上建设服务型政府，除了进一步明确服务型政府建设的目标，巩固、确立新的政府管理体制和社会政策体系等制度基础外，关键在于为政府转型构建一个强有力的社会基础[13]。“最多跑一次”追求的是服务质量、服务效率和社会的满意度，将审批信息全部公布到一张政务服务网上，即通过将权力清单在网上公布以实现资源共享，任何企业和民众都可以通过浙江政务服务网查看包括权力实施主体、实施依据、行使层级等详细信息，这在很大程度上解决了政府部门与民众之间信息不对称的问题，使民众能够近距离、全方位地监督政府的行政行为，倒逼政府在权力行使过程中做到标准、公开、透明，减少乃至杜绝政府行政人员的不作为和乱作为现象，确保公共权力在民众监督下阳光运行。在今后改革中应注重引入考评与监督机制，引入第三方评价机制来进一步倒逼部门间打破壁垒、提升行政审批速度，确保政府部门规范审批，流程监管，依法行政。第三方与委托部门、参评部门之间处于博弈中，是一种三方博弈型评价机制。因此，在考评监督过程中也要关注第三方评估难以独立、评估结果运用率有待提升等问题，持续推动“最多跑一次”改革向纵深发展。

四、结语

“最多跑一次”改革的浙江实践，是政府治理理念的又一次创新，是为民简政、为民放权，让人民感受到政府服务以民为本理念的现实承载。通过以提升政府服务效率的改革方式降低政府的服务成本，通过管理职能的合理归置、审批流程的简化，政府管理更加透明，从而也有利于提高企业和群众对政府的信任度，进一步夯实党和政府执政的合法性基础。

注释：

①2013年，广州市政协委员曹志伟展示了一幅4.4米审批流程“万里长征图”。在广州投资一个建设项目，需经历20个委、办、局，53个处、中心、站，100个审批环节，盖108个章，办理36项缴费手续和缴费。全流程共需要799个审批工作日。

②“两集中、两到位”是指部门内部审批职能向行政审批处（科）室集中、行政审批处（科）室向行政审批服务中心集中，保障进驻行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限到位。

③“四张清单”指的是政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、部门专项资金管理清单；“一张网”指的是浙江政务服务网（www.zjzwfw.gov.cn）。

[1]行政审批制度改革的浙江经验与未来：本刊专访浙江省发改委（审改办）副主任翁建荣[J].党政视野.2016（4）：5-11.

[2]车俊.坚定不移沿着“八八战略”指引的路子走下去高水平谱写实现“两个一百年”奋斗目标的浙江篇章：在中国共产党浙江省第十四次代表大会上的报告 [EB/OL].2017-06-12）[2017-10-26],http://zjnews.zjol.com.cn/ztjj/ztddh/sddhmtbb/201706/t20170 613_4212291.shtml.

[3]车俊.“最多跑一次”一定能实现[EB/OL].（2017-03-08）[2017-10-28],http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201703/08/t20170308_20823733.shtml.

[4]秦诗立.深刻理解和推动“最多跑一次”改革[J].浙江经济,2017（5）：24-25.

[5]改得深才能跑得少：省社科联、浙江省公共政策研究院举办“最多跑一次”研讨会[EB/OL].（2017-04-18）[2017-10-28],http://js.zjol.com.cn/ycxw_zxtf/201704/t20170418_3475437.shtml.

[6]姜晓萍.政府流程再造的基础理论与现实意义[J].中国行政管理,2006（5）：37-41.

[7]燕继荣.服务型政府的研究路向：近十年来国内服务型政府研究综述[J].学海,2009（1）：191-201.

[8]金竹青.公共服务流程再造：中国政府流程再造的新趋势[J].国家行政学院学报,2008（5）：28-31.

[9]张书克.“服务行政”理论批判[J].行政法学研究,2002（2）：64-69.

[10]浙江：“最多跑一次”事项已覆盖80%以上办事事项[EB/OL].（2017-08-07）[2017-10-28],http://www.gov.cn/xinwen/2017-08/07/content_5216529.htm.

[11]胡德平.政府流程再造的理论探讨及其实践路径[J].四川行政学院学报,2006（4）：12-5..

[12]李琳.重建政府业务流程的探索[J].高教论坛,2009（4）：120-122.

[13]郁建兴,高翔.中国服务型政府建设的基本经验与未来[J].中国行政管理,2012（8）：22-27.