“放管服”改革对高校国有资产管理影响刍议

（中国地质大学（武汉）国有资产监督管理办公室 湖北·武汉）

一、背景

党的十八大和十八届二中、三中全会提出，“要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”。2016年5月，国务院召开的全国推进简政放权放管结合优化服务电视电话会议中对于“简政放权”提出具体要求。2017年3月31日，教育部等五部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号），对于如何实行高等教育领域“放管服”改革提出了具体的措施。该文件明确指出“破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛，让学校拥有更大的办学自主权，激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性”。

文件主要从八个方面提出意见，其中，与高校国有资产管理密切相关的部分更是给出了明确规定。对国有资产处置备案和报批的权限扩大，将达到最低使用年限且应淘汰报废的固定资产处置收益调整为留归高校使用。同时强调，国有资产管理的主体责任在于高校。这些规定显然对于高校国有资产管理工作影响很大，有助于提高高校国有资产管理工作的效率。

二、高校国有资产管理工作现状

1.高校国有资产管理制度体系不断完善

近年来，财政部和教育部不断探索并完善部属高校国有资产管理体系顶层设计和实施方案，陆续出台了一系列工作规程及管理办法。财政部颁布的有《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》（财教〔2008〕495号）和《财政部关于印发＜中央部门所属高校国有资产处置管理补充规定>的通知》（财资〔2017〕72号）等文件。教育部颁布的有《教育部直属高校国有资产管理暂行办法》（教财〔2012〕6号）和《教育部直属高等学校、直属单位国有资产管理工作规程（暂行）》（教财函〔2013〕55号）等。不难看出，相关法规数量多，且越来越详细，对于高校国有资产的配置、使用、处置等都有了详细的界定，对于资产处置备案和报批的流程和材料都有详细的介绍和说明。这些法规政策的实施积极推动高校国有资产管理工作有序开展。

高校及时落实相关政策，推进国有资产管理工作有序进行。从2015年12月教育部对直属高校组织的大规模国有资产清查结果，可以看出，高校均按照教育部有关文件，实行“国家统一所有，财政部综合管理，教育部监督管理，高校具体管理”的管理体制。大部分高校建立了“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的国有资产管理机制。近几年，高校均在努力探索适合本校的国有资产管理机构和体系，无论是“小国资大归口”还是“大国资”的管理模式，均与本校的发展历史密切相关，具有一定的合理性。大部分高校均及时根据教育部的最新文件，更新修改国有资产管理办法。资产的配置、使用、处置均按照一定的流程办理。大型仪器设备采购前进行了评估论证，采购后进行了验收。大部分高校均定期与财务进行对账，定期进行资产盘点。大部分高校资产处置备案经过校级层面决策，并按照教育部规定履行报备报批手续，处置后及时进行账务处理。处置收入均按照规定上缴国库。

2.高校国有资产管理存在的问题

（1）国有资产管理意识淡薄，管理模式有待完善。首先由于高校的整体性质是非营利性的，高校管理者通常把教学、科研、育人作为工作重点，而国有资产也不能直观地给学校带来利益流入，且是“国家统一所有”，由此普遍造成高校对国有资产管理的重视性不够，轻视国有资产的管理。

资产使用人责任意识不强，所在单位管理人员监管意识缺失。在资产购置环节，不以预算为基础，不以资产存量为依据。有些老师为了快速用完科研经费，反复购进很少使用的设备，一人购买多台电脑。同一个学校购买多台同类型的大型贵重仪器设备，完全不考虑闲置资产的共享共用，造成资产闲置浪费、使用效率低。每年的资产清查或盘点，有账无物或者有物无账的资产数量不在少数，资产使用人信息缺失或者没有及时变更的现象时有发生。

（2）国有资产管理与预算管理未能有效结合。教育部的国有资产相关规定中反复提出“要将预算管理和资产管理相结合”，预算管理和资产管理相结合可以从资产管理的源头环节提高资产管理的效率。实际工作中却很少有学校能够做到这一点，大部分高校的预算系统、财务系统和资产系统都是相互分离的，没有进行数据对接。在进行资产预算申报时，没有提前对高校所拥有的资产进行合理分析，对各部门上报的资产申报也不进行合理分析考察。在实际采购时，账务支出的项目与预算申报的项目经常不一致。在资产采购之后，有些部门没有按照预算的用途来进行使用和管理，预算管理执行不到位。

（3）管理手段落后，缺少信息共享，信息化水平有待提高。虽然目前高校都已经通过各种专业的资产管理信息系统来管理资产，但是由于高校国有资产基数大，内容繁杂，部分高校资产基础信息更新不及时，各个管理层级使用的软件种类不同等原因，已完成的信息系统多是零碎的，各管理部门系统之间数据不能对接，缺少信息共享机制。如资产管理信息系统与财务系统没有进行数据对接，依然依靠人工进行资产账和财务账的实时对账。

（4）国有资产管理与绩效管理未能有效结合。目前，在教育部直属高校中极少有学校真正能做到将国有资产与绩效考核相结合。由于高校属于非营利组织，固定资产的投入与产出没有可比性，经济效益很难用货币来衡量，相应的绩效考核评价体系难以用量化指标来构建。由于缺乏相应的国有资产管理绩效考核，进而导致资产使用效率不高，资产使用人的积极性不高，资产闲置浪费丢失现象严重等问题。

三、“放管服”改革对高校国有资产管理的影响

“放管服”改革意见出台后，财政部和教育部大力推进改革进程，分别出台相应的文件，以落实各项改革措施。2017年12月15日，教育部出台《教育部关于规范和加强直属高校国有资产管理的若干意见》（教财〔2017〕9号）（以下简称《意见》），该文件要求各直属高校从2018年开始实行该新规定，结合学校实际，修订各自的国有资产管理办法。该“放管服”改革文件对高校的国有资产管理具体产生以下影响：

1.进一步强化高校对国有资产管理重视性的认识

《意见》明确指出，“高校承担本校占有、使用国有资产的具体管理职责，高校校长是国有资产管理工作第一责任人，分管校领导是国有资产管理工作的主要负责人。”这样，国有资产管理才能引起高校管理人员的重视，让高校人员意识到国有资产管理工作的重要性。同时高校应该根据工作需要，加强队伍建设，提高资产管理人员的责任意识，确保管理责任落实到人，不再相互推脱资产管理责任。

2.扩大高校资产处置权限，规范处置收益管理

该文件明确了各类资产的最低使用年限，适度扩大高校资产处置权限，并就达到使用年限和未达到使用年限固定资产处置标准和审批流程予以明确。“对于已达使用年限并且应淘汰报废的固定资产，授权高校自主处置。”这意味着已达使用年限的固定资产，高校可以自主处置，且每次处置的总金额没有限制，处置材料也不用全部整套报教育部备案，仅需要把处置结果每季度报教育部备查。对于未达使用年限的固定资产，适当提高资产处置的备案和报批标准，将之前的500万提高到1500万。随着高校国有资产管理越来越规范化，未达使用年限将不能轻易处置，相应的处置备案和报批金额也会降低。由此，有效简化了高校报批报备的工作程序，减少了高校上报的工作量和上报次数，调动了高校管理人员工作的积极性，让高校对资产处置事项有了更大的自主空间，同时能提高固定资产使用效率。此外，将已达使用年限且应淘汰报废的固定资产处置收益由上缴国库调整为“留归高校统一管理”，也大大提高了高校的积极性。

3.有助于推进信息化建设

为了更好地落实“放管服”改革政策，高校应该进一步优化资产管理信息系统。高校可以利用各次清查及核查机会对存量资产进行重新核实和清理。然后统筹设计、整体规划，将国有资产管理的购置、使用、处置过程中的风险点固化到资产管理信息系统。根据工作职能不断完善资产管理信息系统数据分析及报表统计功能，通过技术手段来监控数据的准确性和流程的规范性，实现对学校资产动态化、精细化管理，既有利于提高工作效率，又可降低管理成本。同时，高校可以通过数据系统对接，如财务系统和资产管理系统对接，不仅可以实现实时对账，还可以有效减少人工工作量和纸质文件的流转。

4.有助于推进资产管理与预算管理有效结合

《意见》明确指出,“高校要积极推进资产管理与预算管理相结合，将资产配置管理职能嵌入预算流程。”高校在购置资产前，应当充分考虑本单位资产存量情况，充分调研，对于那些长期闲置不用、低效率运转机器应当考虑相互调剂使用，同时建立大型仪器设备的共享共用平台，可以有效减少同类型设备的重复购置，提高资产的使用效率。

5.有助于加强资产绩效考核评价

文件中要求“高校应按照社会效益和经济效益相结合的原则建立资产绩效考核评价体系”。具体来说，高校可以根据实际情况，利用国有资产管理制度、资产管理信息系统、各类统计报表数据来建立一套切实可行的资产管理绩效评价体系，来评价国有资产管理效益。

从2019年开始实行新的政府会计制度后，高校可以利用资产折旧的方式细化资产用途，通过成本分担机制，来核算各个部门占用资产的成本，方便对不同部门、学科以及教学、科研、管理和后勤等各方面进行定期考核，评价国有资产管理基础工作，配置、使用和处置等方面的绩效情况，同时将绩效评价结果作为下一期工作的依据。