党的十八大以来巡视制度功能探析

文／周淑真 蒋利华

党的十八大以来巡视制度功能探析

文／周淑真 蒋利华

党的十八大以来，各方面建设取得巨大成就，全面从严治党成效卓著。巡视制度作为全面从严治党的重要抓手，发挥了举足轻重的作用，成为党内监督制度的重要形式，全面从严治党的重要环节，加强和实现党的领导、提升国家治理能力的重要渠道。巡视制度的功能呈现出明显的递进式特点，体现出巡视不仅是“反腐利剑”，更是“党之利剑”和“国之利器”，在遏制腐败态势的蔓延、严格管党治党、推进国家治理能力和治理体系现代化等方面发挥着重要作用。按照党的十九大提出的“健全党和国家监督体系”的战略规划，“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”，对巡视制度提出更高要求，寄予更高期望，因此更要充分发挥巡视功能，更好发挥“利剑”“利器”的作用。

巡视制度；反腐败；党内监督；治国理政

一 引 言

党的十八大以来，各方面建设取得巨大成就，全面从严治党成效卓著。巡视制度作为全面从严治党的重要抓手，发挥了举足轻重的作用。虽然巡视制度并非十八大后新创设的制度，但在党中央的全力推动、不断创新和坚决落实下，巡视制度以全新的状态出现，以雷霆万钧之势推行，让人耳目一新，眼前一亮。随着巡视工作在全国范围内迅速铺开，深挖问题线索，一大批贪腐官员接连接受组织调查，受到党纪处分乃至法律惩处，彰显了党中央反腐败的决心，赢得了党心民心，凸显出巡视的巨大威力。党的十九大报告两处集中提及巡视制度，不仅肯定了五年来巡视工作的巨大成就，还就今后巡视制度的开展提出要求。十九大新修订的党章把巡视制度从原来第十三条的一款，扩充成为第十四条，足见对巡视的重视和认可。

但关于巡视还有一个重要问题尚待明确：巡视的功能到底是什么？由于巡视制度在党的十八大后甫一亮相，便在反腐败中发挥了突出作用，加上媒体的集中报道和大力渲染，让相当一部分普通群众怀有巡视的功能就是反腐的错觉。但实际上，巡视制度作为一项党内监督制度，治党管党是其当然职责，反腐只是其功能的一部分，不能将此以偏概全。“法乎其上，得乎其中”，如果仅仅认为“巡视=反腐”，那就很难达到中央从严治党的目标和要求。将巡视功能等同于反腐，简单地将查办腐败官员数量、贪腐金额作为巡视评价的标准，可能带来很多问题，比如会把对违反政治纪律党员领导干部的查处看作是党内斗争，进而把巡视看作排除异己的工具。对于巡视工作人员，如果将巡视的目标等同于反腐，专注于查找腐败问题、经济问题，就有可能遗漏政治上的大问题，甚至放任了政治问题，无法达到从严治党的目的，无疑是舍本逐末的行为。所以，明确巡视功能可以让人民群众更加理解中央从严治党的举措，从而让人民群众在关注腐败案件查办的同时，更加关注加强党内监督以从严治党的本身。从五年来的工作实践来看，巡视的功能体现出比较明显的阶段性变化的特点，且显示出突出的递进关系。巡视从反腐入手，在反腐取得明显成果的情况下，进一步功能升级，由表及里，狠抓政治巡视，全面从严治党。由于中国共产党在整个国家的领导地位，在治国理政中有着突出而特殊的作用，在全面从严治党取得突出成效的基础上，巡视功能扩展到提升党治国理政的能力，最终达到促进国家治理的目的。巡视功能的递进式变化深刻体现出巡视作为“党内监督战略性制度安排”的特点。

一 巡视作为“反腐利器”遏制腐败蔓延的态势

党的十九大报告在总结五年来的工作成就时，专门指出“巡视利剑作用彰显，实现中央和省级党委巡视全覆盖”，强调指出“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”。这是对巡视制度在反腐败方面功能发挥的最大肯定，巡视无愧于“反腐利器”的美誉。

巡视作为“反腐利器”的出现，有其必要性，那就是反腐败形势使然。腐败是政治之癌，它污染败坏党风政风，给整个社会带来恶劣影响，甚至危及执政党的执政地位和国家的长治久安。一段时间以来，腐败现象几乎存在于社会各个领域，腐败案件特别是大案、要案、窝案、串案数量明显上升。广大人民群众对腐败最有切身体会，对此最深恶痛绝，自然也最关注。在近年来的社会热点问题调查中，摆在第一位的始终是腐败问题。从对腐败的分析和判断来看，党中央自1993年提出“反腐败形势严峻”以来，一直沿用反腐败形势“依然严峻”的提法。2013年4月，中央政治局常委会研究巡视工作五年规划时，习近平总书记强调反腐败斗争形势依然严峻，同时强调了“复杂”二字。在十八届中央纪委第五次全会上，习近平总书记第一次从严峻性和复杂性两个方面，系统分析反腐败斗争形势。“严峻”和“复杂”成为表述当前反腐败斗争形势的两个关键词。腐败与党的宗旨背道而驰，党的十八大报告指出：反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。这是中央首次把反腐败提到“亡党亡国”的高度。反腐败的重要性、迫切性亟需运用一种切实有效的反腐措施，以期迅速开创局面，遏制腐败蔓延的形势，短时间内取得以治标促治本的效果。十八大以来，巡视制度能够迅速在反腐方面发挥作用，主要由于其所具备的三个特点：

（一）巡视制度具有非同寻常的执行力

一项制度是否能取得实效，强有力的执行力是关键因素。对于中国这样一个幅员辽阔、人口众多的大国，制度难以得到切实落实几乎是普遍存在的现象，甚至存在“政令出不了中南海”的情况。为保证巡视制度的执行力，党中央率先垂范，“以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气”彰显出根治腐败的坚决态度。2013年1月22日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调指出：“要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息。”中央雷厉风行，言行合一，令行禁止。苏荣、王珉、黄兴国等一批省部级乃至副国级官员，在巡视中被发现问题线索后，中央不护短，不手软，坚决予以查处。山西塌方式腐败案、湖南衡阳破坏选举案、四川南充拉票贿选案、辽宁拉票贿选案等，案情复杂，涉案人员众多，中央并没有以“法不责众”为借口来捂盖子、和稀泥，而是坚决对主要责任人和涉案人员进行严肃处理。巡视组进驻被巡视单位后，有人对巡视组工作人员威胁恐吓，有人借上级、朋友之名干扰，有人公开发表言论抵制、对抗，还有人找各种借口不予配合，对这些干扰、对抗巡视的人员，也坚决作出了严肃处理。强有力的查处力度保证和维护了中央巡视组的高度权威，巡视组的权威又大大增强了巡视制度的执行力，从而保证“发现问题，形成震慑”目标的顺利实现。

党的十八大后党中央先后完成对省区市、中管国有重要骨干企业和金融机构、中央和国家机关、中管高校的巡视，在党的历史上首次实现一届任期巡视全覆盖，兑现了政治承诺。省区市党委完成对省辖地方、部门和企事业单位党组织巡视全覆盖，杜绝了某些党员领导干部存在侥幸心理成为漏网之鱼的现象。特别是党的十八大以来，将中央巡视工作领导小组对省区市巡视工作的“指导”关系转变为“领导”关系，一字之差，却是巡视领导体制和工作机制的重大变革，这样不仅加强了中央对地方巡视工作的统一领导，而且保证了地方巡视的权威性，还有利于中央了解和掌握地方巡视的情况，并及时给予支持。巡视制度好比编织了一张大网，从覆盖面上是全方位无死角，从力度上是紧抓不懈，这样的执行力是巡视制度取得实效的首要因素。

（二）巡视制度被赋予强有力的适应力

面对复杂的世情国情，巡视制度必须按照实际情况进行创新，作出调整，才能实现预期目标。因此在持续的巡视工作中，结合实际工作的开展，进行了大量卓有成效的创新。巡视方式上，除常规巡视外，先后采取了专项巡视、“回头看”、机动式巡视等方式。“专项巡视”是采取“点穴式”“巡查式”“回访式”，针对一个地方、部门或企事业单位某个方面、某个领域存在的突出问题开展的巡视，具有机动灵活、出其不意、短平快的特点；“回头看”是政治复查，强调对前此巡视中发现问题的解决，紧盯党内政治生活，重点关注政治立场、政治纪律、政治担当，强化对政治纪律和政治规矩执行情况的检查；“机动式”巡视，针对干部群众反映的具体人、具体事和具体问题，更加机动灵活当好流动哨，发现“灯下黑”问题，形成有力震慑。各种方式各有所长，各有侧重，提高了针对性，也提高了效率。

在巡视的具体实行中创造性地采取了很多新做法，比如实行巡视组组长、巡视对象、巡视组与巡视对象关系“三个不固定”，一次一授权，“下沉一级”到领导干部担任过一把手的地方了解情况等等。每一轮的巡视组由10个增为15个，巡视频率从每年2轮增至3轮，保证了巡视全覆盖目标的实现。

（三）巡视制度具有广泛的影响力

十八届中央纪委执纪审查的案件中，超过60%的线索来自巡视。巡视的广泛影响力跟巡视的实效有关，跟群众的关注有关，也跟巡视的公开透明密切相关。十八大之后的巡视工作改变了以往带有高度神秘色彩的做法，尽可能地向社会公开。巡视组进驻之时，联系方式完全公开，面向群众接受信访；巡视初始召开动员会，充分进行宣传；巡视结束有意见反馈会对巡视查找到的问题不讳言，不护短；巡视反馈意见三个月内，要求被巡视单位撰写、上报整改报告，接受广大人民群众的监督。

2013年9月，中央纪委监察部网站正式开通上线，成为中央纪委监察部信息公开、新闻发布、政策阐释、民意倾听、网络举报的主渠道主阵地。特别是网站的“纪律审查”板块及时发布执纪审查、党纪处分情况，发布之时往往成为各大网络媒体聚焦的中心和人民群众关心的热点；“监督曝光”板块则曝光违反中央八项规定精神问题、侵害群众利益的不正之风和腐败问题、“四风”问题等内容，用曝光的方式保证中央八项规定和反“四风”的规定得到完全落实；“巡视工作”板块详细发布中央及省区市巡视工作相关重要讲话、进驻情况、反馈情况整改落实情况等。网站特意设置了“巡视工作进行时”板块，专门登载各轮巡视中“巡视进驻”“反馈情况”“整改落实”等内容，特别是全文登载各被巡视单位的整改落实报告，各大门户网站纷纷转载，通过舆论监督，有效扩大了巡视的影响力，也通过群众监督，保证了巡视反馈意见落到实处，巡视整改收到实效。此外通过巡视发现线索的腐败官员查处情况披露迅速，相关受审、宣判情况也都及时在中央纪委网站公布，成为新闻媒体关注的热点。由此巡视对那些心存侥幸、意志动摇的干部起到了很好的震慑作用，营造了知止的氛围。

“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”的论断，证明巡视在反腐败方面的功能有目共睹，成效卓著。面对严峻复杂的腐败形势，反腐既需要治标，更需要治本，而且腐败顽疾随时可能卷土重来，所以巡视反腐功能仍需继续巩固，持续发挥作用。

二 巡视作为“党之利器”严格管党治党

党的十八大后开展巡视工作初期，巡视功能相对明确地着眼于反腐。十八大后的首轮巡视，中纪委对巡视提出明确要求，要当好党中央的“千里眼”，找出“老虎”和“苍蝇”，直到2014年底，中央巡视一直以“发现违纪违法线索”作为工作重心。2015年则开始有所变化，当年第一轮巡视提出，不仅要发现违纪违法线索，尤其要把落实“两个责任”、政治纪律和政治规矩执行情况作为巡视的重要内容，鲜明突出从严治党的功能。与2015年8月颁布实施的版本相比，2017年7月1日新修改的《中国共产党巡视工作条例》第一段制定条例的目的中，开宗明义增加了“严肃党内政治生活，净化党内政治生态”的表述，明确了政治巡视定位和政治巡视要求。这是顺应时代发展，适应现实情况，对巡视功能侧重点的重要调整。

全面从严治党，强调政治巡视与反腐败有着极大的一致性和相关性。绝大多数腐败问题表面看起来是经济问题，实际上是政治问题。习近平总书记指出：“腐败问题与政治问题往往是相伴而生的。搞拉帮结派这些事，搞收买人心这些事，没有物质手段能做到吗？做不到，那就要去搞歪门邪道找钱。反过来，如果有腐败行为，那就会想着如何给自己找一条安全通道，找保护伞，就会去搞团团伙伙，甚至想为一己私利影响组织上对领导班子配备的决定。”[1]很多被查处的腐败官员，案情通报中往往有“党员意识淡薄”“与中央离心离德”的表述。很多官员忏悔，谈及所犯错误时，大多也会提到“放松了对自己的要求”“降低了党员标准”“忽视政治学习”等等。他们堕落为贪官，很重要的原因就是政治上不过关，党员意识淡薄，丧失了作为一名党员、作为一名党员领导干部的基本立场和品德素质，蜕化变质，陷入贪腐的泥潭而不能自拔，越陷越深。也可以说，贪腐是表象，不讲政治是内在，表现出来是贪腐的问题，实际上是政治意识问题。因此腐败要反，政治意识更要抓，全面从严治党，强化党内监督成为必然的选择。巡视制度在这方面有三个突出特点：

（一）巡视是自上而下监督与自下而上监督的结合

多年来，在党内监督方面，流传着“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的说法，特别是对于“一把手”，监督的方式和效果都非常有限。近些年来，相当一部分腐败案件就发生在单位“一把手”身上，暴露出严重的“一把手”权力不受制约、监督不到位的问题。为解决此问题，各地采取了不少措施，进行了不少探索，但收效不大。问题的关键在于，就党内监督制度而言，有重要情况通报和报告制度、述职述廉制度、谈话和诫勉制度、询问和质询制度等自上而下的监督制度，也有信访制度等自下而上的监督制度，但就这些制度而言，自上而下的监督和自下而上的监督分开执行，各自为战，很难起到监督“一把手”的效果。巡视制度则能将自上而下监督与自下而上监督结合起来，一方面巡视组具有非常高的权威性，具备对被巡视对象采取组织处理的能力；另一方面通过谈话、信访等方式，广泛听取被巡视单位群众的意见，拥有相应的调查权、处置权，使自上而下监督与自下而上监督有机统一，才能使巡视切实发挥党内监督的功能。

（二）巡视强调政治纪律和政治规矩

在党的纪律体系中，政治纪律始终是第一位的，这也是党内监督制度功能定位的必然要求。邓小平曾经指出，各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。[2]习近平总书记提出 “严明党的纪律，首要的就是要严明政治纪律”，[3]王岐山强调“政治纪律是我们党最重要的纪律”。[4]讲政治，根本目的在于统一全党意志、凝聚全党力量，为实现党的纲领和目标而共同奋斗。邓小平认为：“到什么时候都得讲政治。”习近平总书记强调：“我们党作为马克思主义政党，必须旗帜鲜明讲政治，严肃认真开展党内政治生活。”讲政治是党内政治生活的核心所在，是全面从严治党的根本要求。他还指出：“这些年来，在干部监督上，相当一部分党组织习惯于把防线只设置在反对腐败上，认为只要干部没有腐败问题，其他问题就都可忽略不计，没有必要加以追究，也不愿意加以追究。”“这是不对的，必须加以纠正。”[5]这些讲话明确表明党内监督的主要任务是检查政治纪律，巡视作为党内监督制度，其主要功能也应该是对政治纪律遵守、执行情况的巡视，着力发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题。加强全面从严治党的力度，是十八大以来多次强调巡视制度是政治巡视，而不是业务巡视的原因。

政治规矩与政治纪律同等重要。政治规矩的提出和强调，无疑为巡视工作增添了以前所不能涵盖的新内容。2014年对全国工商联、文化部等单位的巡视反馈意见中就出现了要“严守政治纪律和政治规矩”的提法。2014年7月28日至9月27日，中央第十二巡视组对江苏省进行巡视后，当年10月11日，江苏省委原常委、秘书长赵少麟涉嫌严重违纪违法，接受组织调查。2015年8月，经中央纪委审议并报中共中央批准，赵少麟被开除党籍，在其违纪行为中，有一条是“严重违反党的政治纪律、政治规矩和组织纪律，在党内搞团团伙伙，大肆进行利益交换、利益输送，拉拢腐蚀领导干部，公开散布与全面从严治党要求相违背的言论”。2015年2月，中纪委网站公布对天津市政协原副主席、市公安局原局长武长顺，黑龙江省人大常委会原副主任隋凤富，河南省人大常委会原党组书记、副主任秦玉海，山西省原省委常委、副省长杜善学等四名原副省级领导干部严重违纪问题的立案审查结果，均有“身为党的高级领导干部，严重违反党的政治规矩和组织纪律，严重违纪违法”的表述。

（三）巡视强化党内监督体系建设

十八大后的党中央高度重视党要管党、从严治党的问题。2012年十八届党中央第一次全体会议后的记者见面会上，习近平总书记就严肃提出要“坚持党要管党、从严治党”。他指出“新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义官僚主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来。”他还强调：“打铁还需自身硬。这是新一届党中央加大从严治党力度的明确信号。

新一届党中央首先从制度建设入手，加大党内监督力度，于2015年10月18日印发了修订的《中国共产党纪律处分条例》，把违纪行为明确为违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律群众纪律、工作纪律和生活纪律等六类，将党的十八大以来严明政治纪律和政治规矩、组织纪律、落实八项规定、反对“四风”等从严治党的实践成果制度化；2016年10月27日十八届党中央第六次全体会议审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，进一步强化党内监督相关要求；在2015年8月3日颁布实施的《中国共产党巡视工作条例》基础上，仅过了两年时间，2017年7月1日再次修改《中国共产党巡视工作条例》。新修改的《巡视工作条例》明确了一届任期内巡视全覆盖任务和巡视监督内容并且明确了中央和国家机关实行巡视制度，设立巡视机构，对所管理的党组织进行巡视监督明确市县实行巡察制度，保证全面从严治党向基层延伸。这些党内法规的制定或修订，一步步严密了党内监督体系，做到了党内监督无禁区、无死角。

三 巡视作为“国之利器”推进国家治理能力和治理体系现代化

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。巡视在全面从严治党中发挥重要作用，为科学治国理政、提升党的治国理政能力和水平创造了良好条件，也为国家治理发挥重要作用因此巡视也是“国之利器”。

（一）巩固国家治理中党的领导地位

一段时期以来，在一些单位，特别是企事业单位，不同程度地出现了轻视、忽视党的领导问题，比如中央国有企业党的领导弱化问题，中管高校落实党委领导下的校长负责制贯彻不够到位的问题，这些问题在巡视中都有比较集中的反映，也被列为了整改目标。国有企业是社会主义制度的基础和保证，国有企业党组织在企业发挥政治核心作用，参与企业管理、企业重大决策，重点是对决策事项的流程监督和“政治审查”，即决策是否符合国家的方针政策，有没有侵害职工利益，流程是否合规合法等。通过巡视，重申和健全了国有企业的“三重一大”制度，对于国有企业的科学决策，进而对于社会主义经济的发展，都将起到重要作用。在高校管理体制方面，长期以来高校实行党委领导下的校长负责制，权责并不明确，甚至严重影响领导班子的团结、稳定。通过巡视，及早找出贯彻党委领导下的校长负责制的相关问题，加以解决和改进，这对高校的健康发展、人才培养势必起到更好的作用和效果。

（二）从严治党与治国理政的统一

十八大后以习近平总书记为核心的党中央提出了“四个全面”的战略布局，全面建设小康社会从目标顺序安排上说，经济发展是第一要务；从手段措施上说，全面从严治党也是第一要务，反腐败是全面从严治党的重要内容。如果没有全面从严治党反腐败，其他三个“全面”都将无从谈起，经济的持续发展将无法实现。[6]要实现中华民族伟大复兴艰巨而又光荣的历史使命，必须从严治党，严格执行党的纪律与规矩。党在中国特色社会主义事业中始终居于核心地位，公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%，所以必须通过巡视，进一步突出全面从严治党这根主线，把管党治党责任落到实处，为全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国提供坚强的组织保证。

（三）科学执政与民主管理的统一

国家治理体系和治理能力现代化建设是一个庞大而又纷繁复杂的系统工程，国家的“善治”不仅需要加强和改进党的领导，更需要发动和动员广大人民群众的力量。除了反腐，巡视也是一项很好的充分实现下情上达、发现问题、堵塞漏洞的好办法。因为腐败的缘由很多时候就是因为制度不完善，执行制度不坚决，落实制度有偏差造成的。巡视把自上而下的组织监督和自下而上的民主监督结合起来，监督的内容并不仅仅是腐败问题，也包括没有完全落实中央要求、与民争利的行为，查办、破除这些行为显然是国家治理体系和治理能力现代化建设的必经之路。

党的十九大提出我国进入了中国特色社会主义新时代的重要判断，提出实现中华民族伟大复兴中国梦的理论纲领和行动指南。在这样的时代背景下，反腐败常抓不懈，全面从严治党永远在路上，推进国家治理能力和治理体系现代化方兴未艾，巡视制度任重而道远。按照党的十九大提出的“健全党和国家监督体系”的战略规划，“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”，对巡视制度提出更高要求，寄予更高期望，因此更要充分发挥巡视功能，更好发挥“利剑”“利器”的作用。

注释：

[1]《习近平总书记关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第106页。

[2]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，2002年，第147页。

[3]《习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调，更加科学有效地防治腐败，坚定不移把反腐倡廉建设引向深入》，《人民日报》2013年1月23日。

[4]王歧山：《深入学习贯彻党的十八大精神，努力开创党风廉政建设和反腐败斗争新局面》，《人民日报》2013年2月26日。

[5]《习近平总书记关于全面从严治党论述摘编》，第105-106页。

[6]周淑真，《“反腐败影响经济发展”论不攻自破》，《人民论坛》2017年2月（下）。

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1006-0138(2018)01-0027-07

周淑真，中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师，中国人民大学廉政建设研究中心主任，北京市，100872；蒋利华，中国人民大学国际关系学院博士研究生，北京市，100872。

责任编辑 余 茜