方法与路径：我国农村信用制度的变革与发展*

王怀勇 罗丽琳

内容提要：建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的关键在于借助“有形之手”与“无形之手”的协同，实现城乡之间、农业与其他产业之间资金要素的平衡配置，进而促成和保障农村、农业资金要素的自主再生。城乡发展一体化的背景和环境意味着农村信用环境塑造和农村信用资源供给中的政府作用和市场化目标，从而也意味着农村信用环境塑造和农村信用资源供给中政府与市场的合力。文章认为在乡村振兴战略实施的背景下，农村信用制度的变革应侧重于正式农村信用制度的推进，同时理性认识农村信用的功能，实现市场力与政府力的融合。

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。从近年来的农村实践来看，乡村振兴战略实施的重心主要在于经济领域，具体表现为：构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置以及完善城乡融合发展体制机制。事实上，将乡村振兴战略的重心置于经济领域充分印证了我国社会主要矛盾的转化，而在城乡发展失衡的诸多矛盾中更为突出的无疑是资金要素配置的失衡，它使得农民保有财产却无法完整实现财产权利，农村经济和农业仍须在相当程度上依赖政府之手而无力真正面向市场。正是在这个意义上，“理顺工农业或者城乡之间的经济关系，归根结底在于平衡两个地区或部门之间的资金转移”。换言之，破局关键在于借助“有形之手”与“无形之手”的协同，实现城乡之间、农业与其他产业之间资金要素的平衡配置，进而促成和保障农村、农业资金要素的自主再生。基于此，在中国特色社会主义进入新时代的背景之下，研究与分析作为资金转移前提和依据的农村信用制度的变革与发展便成为深化城乡融合发展的一个重要突破点。

一、乡村振兴战略之于中国农村信用制度建设

乡村振兴战略不仅仅是一个规范性议题，同时也具有历史性的向度——它存在于社会发展的特定阶段。换言之，乡村振兴战略的制度建设，一方面需要诉诸自然正义，另一方面也须顾及现实条件和策略性选择；前者意味着城乡之间的公平问题，后者则反映公平的实现方式与程度。城乡公平发展意味着城乡之间大体上平等的发展机会和发展水平，这隐含了一个前提，即城乡之间的资源配置能力即使不相同，至少其差距应当是可以弥补的。如果农村经济仍然滞留在小农经济、计划经济阶段，那么它在资源配置能力上的劣势就必然注定城乡差距的不可逆转性。从这个意义上讲，乡村振兴战略涵括了农村经济市场化与现代化的内在要求。但是，市场化在提升农村经济配置资源能力的同时，也会带来新的问题。首先，它体现为市场可能引起的周期性、外部性等固有风险。其次，它将城乡经济引向新的不平等：资本总会流向收益率更高的领域，农村经济反而会在市场的逻辑下成为受压榨者。因此，乡村振兴战略在必须诉诸市场化的前提下，仍须保持必要的审慎，要求制度能够充分应答现代市场经济带来的风险和不平等倾向。此外，乡村振兴战略的历史性向度也会设定相应的约束条件，其中一个核心问题是如何提供市场化的初始动力问题以及如何持续推动市场化。由此，我们得以厘清乡村振兴战略与农村经济制度构建的内在逻辑与运行机理，进而可以推知乡村振兴战略之于中国农村信用制度变革与发展的三重意蕴。

(一)助推市场化

乡村振兴战略隐含了农村经济市场化与现代化的前提。在乡村振兴战略实施的背景下，农村信用制度也就担负起助推市场化的使命，它须推动传统信用关系及其形式的现代化转型。首先，这意味着信用环境、信用秩序的重塑。由于经济基础、社会结构的重大变迁，传统信用关系的模式已经越发凸显在构建现代信用秩序、增加和维持信用交易上的乏力，而确立现代信用秩序必须在亲缘纽带之外寻找一种能够建立信任关系的新基础。我国当下正在进行的征信体系及其法制化为其提供了可行出路，因而重塑当代中国农村信用环境、信用秩序就必须依托于农户征信制度的构建。其次，以信用制度建设助推农村经济的市场化变革，意味着鼓励信用形式的创新。我们不得不承认，对于农村金融长期的压制传统始终与农村经济市场化目标相背离。简单地取缔和抑制，只能引起地下金融活动的增加和金融风险的累积，简单化的行政抑制最终将导致民间信用的恶性循环。[注]王曙光：《经济转型中的金融制度演进》，北京：北京大学出版社，2007年，第88页。从压制转向激励的方法论转变和制度实践已经成为乡村振兴战略实施下信用制度建设的最优选择。从这个意义上讲，农村信用制度建设的重点在于提供一系列激励规则，以增加授信主体供给与信用产品和信贷模式的创新，支持和鼓励农民就业、创业。尤须指出的是，这并不必然导向信用供给上的全面政府主导，事实上，我国农村经济、农村金融发展滞后的限制性因素一直以来都是对制度供给与需求的均衡性的忽视而引发的农村金融制度的“被动”变迁。因此，农村信用制度的变革与发展需要在创立新型信用秩序的同时解决“破旧”问题，亦即破除不合理的既有制度约束，使农村信用市场获得相对完整的自主性，以此从半市场状态下解脱出来，集成完整的市场力量。

(二)市场矫正

现阶段我国社会主要矛盾转化与农村经济的市场化变革带来了农村信用现代化的发展需求，但需要警惕的是，信用的现代化同时也意味着它在市场逻辑下可能产生背离初衷的功能。当信用从道德范畴转向工具范畴时，信用便具有了“见利忘义”的潜质：它会使投机逻辑压倒生产逻辑，[注]马勇：《系统性金融风险：一个经典注释》，《金融评论》2011年第4期。以增强流动性之名行产业空心化之实；它会热衷于“嫌贫爱富”，以资源的市场配置之名行资源压榨之实；它会沉湎于个体效率之中，以累积个人利润之名行累积社会风险之实。由此，旨在平衡城乡资源配置能力的市场化工程却适得其反。因此，农村信用制度的变革与发展不是单纯地推进和实现市场化这么简单，它必须能够回应市场逻辑中隐含的若干破坏性力量。首先，通过授信主体准入、运行条件的设计弱化“系统性负投资”；其次，发展和落实普惠金融，解决农村信贷供求的“结构性失衡”[注]马九杰、吴本健、周向阳：《农村金融欠发展的表现、成因与普惠金融体系构建》，《理论探讨》2013年第2期。；最后，妥善设计农村金融监管制度和风险分散机制。

(三)善用政府之手

如果说乡村振兴战略蕴含的规范性向度预设了农村信用制度发展的理想图景和应然状态，那么，乡村振兴战略蕴含的历史性向度则提出了中国农村信用制度变革中带有阶段性特征的推进方略、实现形式等实践性问题，其中一项突出问题即是农村信用制度建设初期如何处理市场与政府的关系。在乡村振兴战略实施的背景下，毋庸置疑，市场是实现资源配置的决定性手段，自由市场所蕴含的活力和创造力是推动农村经济社会发展的核心动力。因此，中国农村信用问题的攻克同样需要仰赖于市场机制。在市场的作用下，农村信用市场有机会通过吸纳更多授信主体并促进其相互竞争而供给更充分的信用资源。然而，过度迷信乃至将市场作为某种教义来主张就会过犹不及。关于拉美经济发展停滞，亦即“拉美陷阱”的主要原因中，颇受关注的便是“政府与市场关系处理失当、对市场机制的过度依赖、政府财政转移支付和再分配能力的缺失等”[注]郁建兴、高翔：《农业农村发展中的政府与市场、社会：一个分析框架》，《中国社会科学》2009年第6期。问题。实际上，赶超型国家的经济社会(特别是农村)转型都会呈现被动性特征，传统向现代的自发演化总是要经历漫长时间，欲加速转型必然需要某些外力的嵌入，容忍政府某种程度上的“父爱主义”便成为一种策略性选择。它要求在推进城乡融合发展的进程中、将市场作为重要“内驱力”的同时，也应当用好政府这一“外推力”。[注]朱喜群：《中国城乡一体化演进中的政府与市场的合力驱动——以苏州为例》，《学习论坛》2014年第6期。也就是党的十九大报告所提出的，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。

因此，在农村信用制度建设问题上，吸纳政府之力辅助市场机制就意味着授权与分工，它至少包含如下三方面的问题：其一，农村信用基础设施如何供给，这里的信用基础设施既包括信用机构、支付结算工具等硬件基础设施，也包括征信体系、金融知识、管理技能、信用合作经验范本等软件基础设施；其二，信用合作如何实现，其中涉及信用资源如何整合、信用合作的各方主体的利益如何分配、风险如何分散等问题；其三，权力限制规则，亦即政府干预的法治化问题，它意在界定农村信用制度发展下政府行为的合法边界，其中有待着重解决的是，非正式信用制度的效力、正式信用制度以及其他实施机制中授权属性与强制属性的界分、地方政府对农村信用的滥用(如信用主体管理体制、地方政府发债问题)等问题。

乡村振兴战略之于中国农村信用制度建设的三重意蕴，前两者是基于目的论上的考虑，后者则是基于方法论上的呈现。如果将它们转化为一种制度层面的表达，那么就需要统一于主体视角之下，亦即需要借助于具体的信用主体(关系)制度表达乡村振兴战略的三重意蕴，从而解决三重意蕴中的农户征信、信用形式创新、金融普惠、金融风险防控等具体问题。在主体视角下，我国农村信用制度体系包括：信用制度建设中的政府角色、受信主体(农户)制度、授信主体制度以及信用主体赖以建立信用关系的纽带——信贷担保制度。围绕这些信用主体，探索与思考农村信用制度建设的思路、方法与路径，无疑具有重要的理论价值与实践意义。

二、乡村振兴战略实施下农村信用制度建设的基本思路

乡村振兴战略实施的背景和环境意味着一种金融发展理念的转变，意味着农村信用环境塑造和农村信用资源供给中的政府作用和市场化目标，也意味着农村信用环境塑造和农村信用资源供给中政府与市场的合力。

(一)基础：扎根农村，立足我国农村信用发展的实际

一个国家的农村信用发展水平是该国金融发展的重要组成部分，是金融市场在农村地区的延伸与拓展，与农村地区的经济发展水平紧密连接，两者存在相互作用与影响。由于人们认识的有限性和局限性，加之我国农业、农村、农民问题的复杂和多样，而且没有现成的模式可以完全适合我国农村复杂的情况，此外由于受经济体制和金融体制等因素的影响，高效、平等、自由的农村信用制度迟迟没有建立。过去我国农村信用制度的构建着重于政府主导的强制模式，忽略了农村的实际金融需求和农村金融体制整体的功能发挥。回顾我国农村信用制度的演变历程，我们可以简单得出以下结论：既有的制度安排未能顺利解决农村资金稀缺的问题。因此，变革农村信用制度应从我国农村信用的实际出发，既不能简单复制国外的信用制度变迁，也不能对过去取得的成绩一一否定。所以，必须实事求是地分析我国农村金融的实际需求和农村信用的发展程度，深入研究农村金融需求与农村生产力的对接，构建能够最大限度地使农村资金资本化并适合农村生产力实际的信用制度安排，提高农业、农民和农村的福利和金融机构服务的广度和深度，使我国现代农村金融市场能够为每一个农村微观经济主体提供多样化、多层次的金融服务。我国是一个人口大国，农民数量占据绝对优势，而我国农业自我积累能力不高、农业生产弱质、农民信用欠缺、农村基础设施不完善、地区农户之间的融资需求差异大等一系列问题在深化我国农村信用制度时必须予以充分考量。作为引领我国现代农村金融构建的农村信用制度，必须扎根农村，立足我国农村信用发展的实际，总结现时农村信用实践的成功经验，剖析目前我国信用制度的整体发展状态，在农村信用制度不足的基础上，积极探索适应我国农村和农户实际情况的农村金融体系，走一条适合我国农村信用制度变革的发展道路。

(二)核心：服务农村，维护农户的信用权

良好的农户信用以及完善的农村信用制度是促进农村地区经济快速发展的关键因素。信用权作为一项新兴的民事权利，是信用主体通过交易活动或职业生计活动而从社会获得公正评价并以此取得相关利益的权利。[注]赵万一、胡大武：《信用权保护立法研究》，《现代法学》2008年第2期。农户信用权是指农户依法享有的社会对自己经济能力进行客观评价的权利，它是农户信用的法律体现。农户信用权是农户信用法律关系的核心内容。[注]殷继国：《农户征信法律制度初探》，《农村金融研究》2009年第9期。在社会转型时期，市场经济是一种需要合理保护市场主体利益、指导利益主体在追求自身利益最大化的同时，内化自身价值追求和企业社会责任的信用经济。信用权作为一种基于信赖利益而产生的评价性权利，不能完全以经济利益来衡量，即不能仅以农户的财产状况和还贷能力作为唯一的决定方式，还应考量惠农、扶农、富农的理念，把城乡金融融合发展的价值要求纳入农户信用评价体系中，最大限度地保障和维护农户的信用利益。

在中国经济已经高度货币化的今天，农村地区依然是一个资金高度稀缺的经济地域，而农村信用制度问题是农村资金要素过度稀缺的重要原因。由于农户没有担保抵押和信用评级、贷款金额小又引致较高贷款维护成本，农村金融的发展一直受到制约，严重阻碍了农业改革的进程。[注]王一鸣、宋龑娜：《社会资本与农村信用环境制度供给研究》，《农村金融研究》2017年第4期。不可否认，在新时代脱贫攻坚战中，农民脱贫致富的关键在于自己，国家相关扶持政策只能起指导作用，政府有限的财政支持相对于农村巨大的资金缺口来说也只是杯水车薪。良好的农户信用能够满足农户生存、生活和资金短缺的需求，同时推动农户信用再生的循环发展。因此，在探索农村资金来源多样化和服务多层次的过程中，应当积极、充分、有效地发挥农户信用不可或缺的作用，打破传统涉农金融机构惜贷如金的尴尬局面。农户凭借其信用，除了可以从政府获得各种扶贫信用贷款外，还可以从民间组织或个人、商业企业、教育机构获得资金、技术信息和服务等其他形式的支持，这些对实现农户脱贫致富和国家的扶贫政策是至关重要的。[注]殷继国：《农户征信法律制度初探》。因此，立足于分析我国农村的实际，把保护农户的信用权作为变革我国农村信用制度的核心并通过法律形式加以明确和体现，让符合条件的农户融资能够获得应有的权利保障。

(三)目标：变迁农村信贷结构，促进农村金融循环发展

我国农村经济社会发展过程中的某些问题是由于制度或者规则的不合理造就的，如农村信贷结构失衡、农村资金大量外流等。乡村振兴战略的理念正是对这些问题的回应。在这种情况下，变革农村信用制度更是不可或缺的制度要求，这意味着可通过逐渐成熟、日臻完善的农村信用制度实现农村信贷结构优化的战略目标。为此，服务于“三农”的农村信用制度，对农村融资需求的资源整合不仅应该在目的上实现城乡金融和谐、均衡、循环发展，而且在目标上更应该以优化农村信贷结构为逻辑要求，让农村金融自主地决定或者选择自己认为适宜的发展模式。尤其应当看到，长期以来，我国城乡金融市场的发展过程中存在着一种“马太效应”，形成社会分化，进而引发社会冲突。“马太效应”必然导致强者越强、弱者越弱，即城市信贷能力越来越强、农村信贷能力越来越弱。因此，为了防止极端结果的出现，在变革农村信用制度的视野下，有必要对信贷资源进行整合，增加农村信贷规模和提高信贷质量。

目前，我们面临的现实是：农村金融资金通过现有的农村金融机构大量流出农村。具有强大“吸管效应”的农村信贷制度源源不断地从农村抽取资金，大量的农村经营者，包括从事种养业的农民以及从事各种非农经营活动的农民和私人企业很难从农村金融机构贷到款。[注]张洁：《关于我国农村信贷制度的几点思考》，《长春理工大学学报》2011年第3期。随着市场经济的进一步发展，虽然农村金融规模与数量一直呈现增长的良好态势，但是与金融机构贷款规模数量相比，较低的贷款增长率是无法满足农村金融市场日益增长的需要的。资本的趋利性也是农村储蓄流向城市的重要原因之一。因此，农村信贷资金并没有被有效地投放到农村市场，这也成为农村经济发展壮大的硬约束。考虑到城乡金融融合发展的要求，变革我国农村信用制度应该变迁农村信贷结构，根据不同的农村地区经济发展的信用环境和农户信贷需求，采用灵活的信贷支持模式；以农村金融市场的需求为基点，培育能够有效改良农村信贷结构的信用体制，开拓农村信贷资金的使用领域。

(四)特色：依据农村信用发展水平和城乡融合发展的程度定量考察

社会资本的核心是人与人之间的信任，即社会成员对彼此诚实、合作行为的预期。[注]张维迎：《信息、信任、法律》，北京：三联书店，2003年，第4页。面对城乡融合发展的现实需要与农村信用制度的发展现状之间的实质差距，为了实现两者之间的共生、协调发展，我们有必要把两者结合起来进行定量考察。诚然，信用在现代社会经济生活中扮演着重要的角色，在城乡金融融合发展的视野下，社会理应对信用问题给予高度关注，并对此加以制度化、法律化。现代社会是一个“陌生人社会”，它在某种程度上消解着传统意义上“熟人社会”人与人之间的信用格局。通常认为，市场经济在某种意义上就是信用经济，没有信用就没有市场经济，信用甚至是决定社会经济发展轨迹的一种重要因素。农村经济是市场经济的重要组成部分，因此，农村经济的发展离不开农村信用的保障与支持。乡村振兴战略的实质是给予城乡居民平等的发展机会，尤其需要把“三农”问题放在优先位置，更加关注农村、关心农民、支持农业，促进城乡各种资源要素的合理流动与共同繁荣。可见，农村经济的进一步发展需要城市经济的反哺与支持。综上所述，在发展农村经济的过程中，应融合农村信用发展水平状况与城乡一体化发展，以推动现代农村金融体系的形成。

三、乡村振兴战略实施背景下农村信用制度的变革路径

农村信用制度体系涉及面非常广，是一项非常复杂的系统工程，需要大量的人力与物力。[注]钱瑜：《我国农村信用体系建设模式的国际比较与启示》，《农业经济》2017年第4期。在乡村振兴战略的实施背景下，我国农村信用制度的变革与发展应当有的放矢，抓好以下三点：

(一)侧重于正式农村信用制度的推进，同时善用本土资源

中国农村信用制度的变迁历程由交互作用的正式制度与非正式制度共同构成。但是，我们也须承认，具有不同特征的正式农村信用制度与非正式农村信用制度在不同历史阶段的角色和地位也有殊异。近代以来、尤其是改革开放以来，中国农村信用秩序重塑和信用资源分配开始更多地依赖于正式农村信用制度。由于经济基础、社会结构的重大变迁，固有的非正式农村信用制度已经越发凸显其在构建现代信用秩序、增加和维持信用交易上的乏力，以外力撬动的社会转型压缩了非正式农村信用制度的生存空间，而社会转型的未完成形态也使得某些日渐形成的非正式农村信用制度更具有“短期性”特征；同时，基于现代农村经济基础和社会机构的非正式农村信用制度又难以在短时间内演化生成。这就决定了当前情势下的中国农村信用更需要由正式制度的构建予以推进。但是，考虑到传统农村社会所孕育的信用观念、逾千年的信用秩序所携有的惯性以及因传统社会有限瓦解而保留的信用秩序维系的可能性，中国农村信用制度建设的合理路径不在于完全地自我否定和彻底地推倒重来，而是应借力于既有资源，不必也不应刻意地追求农村信用的“完全现代化”，仍需要整合既已成熟的和日臻完善的非正式农村信用制度，并通过调适正式农村信用制度鼓励和引导非正式农村信用制度的善用。

(二)理性认识农村信用的功能，注重扬长避短

农村信用制度的功能定位取决于我们对农村信用功能的预期。农村社会的转型带来了农村信用现代化的发展趋势，但现代信用的负功能也一并跟进，尤其是当现代信用的固有局限结合了中国社会某些特质时(如官本位思想)，这种负功能对于中国社会便更具冲击力。需警惕的是，既有制度安排并不会仅仅包含消极因素，有时积极因素在整体上的优势甚至能够掩饰消极因素的存在，信用的负功能亦通常隐匿于正功能背后。有鉴于此，在分析和构建中国农村信用制度时，不应当被既有制度安排的报酬递增表现遮蔽了视线，既要在整体上评估信用制度的效率，更须于微观上审慎甄别；既注重激励信用正功能的发挥，亦强调抑制信用负功能的“变现”和扩张。制度所包含的正反两面性，不仅仅要求我们注意甄别农村信用制度正功能背后隐藏的负功能，也要求我们包容性地理解和对待民间信用在实践中的诸多尝试。既然并不存在完美的信用制度，我们便不宜因噎废食，仅仅因为某些负功能的存在而彻底否定和扬弃既有实践，更合适的方法在于，在我国农村信用制度的变革与发展过程中，综合评估制度所具有的正负功能(或成本收益分析)、负功能的可控性以及可替代方案的可能性和合理性。

(三)善于借力，实现市场力与政府力的融合

市场是资源配置的决定性手段，自由市场所蕴含的活力和创造力是推动农村经济社会发展的核心动力。在市场力的作用下，农村信用市场有机会通过吸纳更多授信主体并促进其相互竞争而供给更充分的信用资源。事实上，中国农村金融起步阶段和快速发展时期都源于市场中多种信用组织的参与。当然，我们也应当清楚地认识到，仅仅依靠“看不见的手”就能把市场经济引致社会福利的神话并不存在。中国农村信用发展的现实状况已经表明，单纯依靠市场力的推动绝非中国农村信用发展的真正出路。在无外力作用的情况下，市场机制尽管仍会引导信用资源的配置、促进信用机制的形成，但同时也会倾向于将农村信用局限于有限规模，原因在于逐利的资本可能不会把主要精力用于农村信用的供给，而是更多地流向具有更高回报的产业、行业。进言之，农村信用制度的培育与完善既需要市场，也需要政府适度地扶持与介入。实践表明,相比城市金融而言,农村金融的发展更离不开政府的适度干预。农业的基础性、重要性和积极的外部性效应决定了农业发展不能落后。但是倘若纯粹以市场机制配置资源，农业显然处于弱势，要解决这一问题只能借助市场以外的力量，即政府的力量予以纠正。[注]李萍、陈志舟、李秋红，等：《统筹城乡发展与效率公平的权衡》，成都：西南财经大学出版社，2006年，第144页。在乡村振兴战略实施的时代背景下，应当坚持以市场为基础，同时要求政府保持适度的干预规模和范围，以满足农村金融对信用制度的需求和形成有效的制度供给。换言之，农村信用的发展需借力于市场与政府的共同作用，农村信用制度建设需要考虑通过合理的规则设计引入外部力量改善信用环境、引导信用资源的流向，从而弥补市场局限。因此，面对农村金融市场的“市场失灵”，适度的政府干预是十分必要的；但政府的干预仅仅是对市场的有益补充，而绝不能取代市场作用的发挥。这就要求我们，既承认政府享有一定的自由裁量权，又不因片面追求公平而丧失对干预权滥用的警惕；既追求农村金融市场资源供给均衡，又充分体现支农、扶农、富农的能力；既依循政府这只“看得见的手”协调“变革农村信用制度”与“城乡融合发展”之间的正向改良与良性互动关系，又尊重农村金融市场遵循自身的内在规律。概言之，唯有实现市场与政府两种机制的有效互动和补充，市场主体、监管主体和社会中间层主体的共同参与，建立一个符合市场经济发展需要、有自生能力、能够与农村经济同步成长的现代农村信用制度才可期可待。