关于地方开放大学体制机制改革的思考：组织架构的视角

郭磊，罗军涛

（1.淮南师范学院，安徽 淮南 232001；2.江西广播电视大学，江西 南昌 330046）

2016年，《教育部关于办好开放大学的意见》（教职成〔2016〕2号，以下简称《意见》）出台，为国内开放大学建设带来战略机遇。但遗憾的是，《意见》对长期以来困扰开放大学的管理体制和运行机制改革，并没有给予方向性的指导［1］。面对世界远程开放教育的蓬勃发展以及国内开放大学建设的蓄势而发，从组织架构的视角，探讨地方开放大学（省级开放大学）体制机制改革问题，是一项创新性工作。

一、思维切点：明确组织架构的内涵

大学，是一种有重大公共影响力和推动力的教育机构或学术组织。这种具有特定功能的组织构成一般有四大要素，即目标、结构、成员和制度。对办好大学来说，教育质量是目标所在，大学文化是动力基础，制度创新是法制保障。唯有管理好大学的组织架构，大学才能彰显其使命和责任，才能在追求真理、引导社会价值观、规范社会行为、改善和提高人类素质、推动社会文明发展和进步等方面真正实现“人才培养、知识创新、社会服务和文化引领”的四大功能。对于开放大学的建设来说，亦是如此。为此，我们以“组织架构”为切入点来探讨地方开放大学的建设问题。

所谓组织架构（Organizational Structure），从字面意义上来说是指一个组织的整体结构。从管理学的角度看，就是要对组织的各种信息资源以及信息流程进行界定，并对组织人员的权责关系进行约定，以保障组织的正常运转。

从高等教育的角度看，就是要通过探讨大学的使命和价值取向，明确大学政治权力、学术权力和行政权力的关系，界定大学资源和信息流动的程序，从而更好地实现人才培养，推动科学研究，促进学术发展，并服务社会，推动社会政治经济发展。

从地方（省级）开放大学建设的角度来看，组织架构，一方面要探讨与国家开放大学的关系，明晰地方开放大学信息资源和信息流动的程序；另一方面要研究地方开放大学各组成部分之间的关系性质，使地方开放大学的各组成部分地位明了、作用清晰、权责分明。

通过组织架构约定而成的框架，首先可以避免信息资源流动的无序和混乱，提高信息资源的利用效率，优化实现组织目标的路径选择；其次可以合理地分配组织权力，促进各种权力之间的协同互动，从而保障组织自治与民主；最后还可以对组织的活动行为进行及时的引导和规范，从而促进组织文化和精神的培育和发展。组织架构是建设地方开放大学的关键。无论是处于新建、重组改制还是存续状态下的大学，要实现新的发展战略，都必须把建立和完善大学组织架构放在首位或重中之重，否则，其他方面都无从谈起。

然而，地方开放大学组织架构需要面对的是一个复杂的利益群体。它涉及到政府、各省电大、市电大以及各县级教学点、各类成人教育机构、教职员工等多方面的利益博弈。就政府来说，地方开放大学的组建需要政府的经费投入，组织架构需要考虑政府对开放大学的目标和期望；就地方开放大学本身来说，必须重视学术发展，将教学和科研放在第一位，因为这是大学之所以称为大学的本质特征；就各级电大以及各类成人教育机构来说，涉及人、财、物等方面的资源分配，需要思考重新组织后的行政管理、教学管理等问题；就教职员工来讲，他们关心自己所任学科的发展，需要一定的学术自由，也需要一定的学术资源作保障。如何平衡这些群体的利益关系到组织架构的稳定与发展。

二、和而不同：把握组织架构的方向

纵观国内外开放大学的组织架构框架，一般呈现三级设置的特征。如英国开放大学按照“本部-高级中心-学习中心”的三级设置［2］，其中高级中心和学习中心分布在全国各地。印度的英迪拉·甘地国立开放大学和英国类似，按照“总部-地区中心-学习中心”的三级设置［3］。国内如上海开放大学按照“总部-二级学院-基层办学点”的组织架构［4］，广东开放大学按照“广东开放大学-市级广播电视大学（开放大学）-县级（开放大学）”的组织架构［5］，也都呈现出明显的三级设置特征。

但三级之间的内在联系又有所不同。英国开放大学的高级中心、学习中心，都是英国开放大学的派出机构，高级中心和一般的学习中心是管理与被管理的关系，每个中心管理制度的制定、执行以及人员聘任都实行统一的标准，三级连接呈现简明清晰的自上而下和中央核心特征［6］。英迪拉·甘地国立开放大学的地区中心和学习中心虽然也有管理与被管理的关系，但学习中心并不是依托地区中心成立的，而是由当地的教育行政机构设立，学习中心的人员聘任也不归地区中心负责，一般是当地其它学校的教师兼任，三级连接呈现出与我国电大系统相似的分级式的政府层级对应结构特征，地区中心与学习中心的关系既像是校中校，又像是校外校。这种连接方式曾在我国广播电视大学办学初期发挥了重要作用，有利于积极调动各种信息资源，实现电大办学规模的迅速扩张。但随着我国远程教育深入发展，“泛系统”“嫁接式”组织结构显然有诸多不适应［7］，一味的追求规模扩张会造成混乱无序、恶性竞争、唯利是图、资源质量低劣，已然不能适应新时期国家对开放大学新的战略部署。

可见，组织架构是一项极为复杂的系统工程，同时也是一个相当敏感的组织话题。从教育的视角来看，首要要明确的是地方开放大学的办学自主权，这点在《意见》中已有定论；其次要进行战略定位。定位即特色、特点和核心竞争力。最后要落实到专业和课程建设，教学质量监控与保障，信息技术支持等具体的教学运行各个环节。如何保证组建后地方开放大学比普通高等教育更具有校园开放化、系统运作化、环境泛在化、资源身边化、学习生活化和学习工作化的优势；比高校网络教育具有资源整合化、系统运作化和服务人性化的系统优势；比成人函授教育更具有资源多样化、学习个性化和师生互动化的个性优势，需要我们以“和而不同”的态度，从客观的角度把握地方开放大学组织架构方向。我们认为，两块牌子即“国家开放大学地方分部”+“地方开放大学”，既可以保证和睦相处，但也不随便附和，便有助于实现组织的稳定与发展。

1.保障平稳过渡。一方面，经过30多年的发展，以广播电视大学为主体、覆盖全国城乡的远程高等教育办学系统初步建成，地方电大在这个系统中可以实现优质资源共享，优势互补、协同运作［8］，既享受了系统办学的诸多优势，又发展了自己的开放教育文化，也为解决我国高等教育的地域发展不均衡等突出问题作出了巨大贡献。因此，地方开放大学在组织架构过程中，脱离电大系统是不现实的，“国家开放大学地方分部”这块牌子有助于沿袭地方电大与中央电大的系统办学关系，发挥桥梁作用，保障地方电大平稳地过渡到地方开放大学。另一方面，虽然地方电大多年来办学网络基本完善、技术条件基本实现、政策环境也逐步改善，但目前县级电大力量还很薄弱，社会化服务和社区教育等还相对滞后，在构建学习型社会和终身教育体系中的自我创新能力不足，尤其是地方电大乃至中央电大的大学属性并不完整，这些都表明地方电大迈向地方开放大学的历程仍然曲折。国家开放大学地方分部这块牌子将对建设地方开放大学起到警示和保障作用，避免大跃进式的建设。

2.缓解无谓之争。在国家启动开放大学建设以来，便存在“一所”与“多所”之争，如果建设一所开放大学即国家开放大学，那么便谈不上地方开放大学的架构问题，地方开放大学的办学自主权更就无从论之，这显然有悖政策的导向和现实的需求。如果建设多所开放大学，那又存在国家开放大学与地方开放大学之间的利益博弈。其实，《国家开放大学建设方案》中明确提出，各省级广播电视大学设立“国家开放大学分部”，但并没有对分部办何种类型和层次的学历教育给予指导，而在先行试点的几所开放大学中，如上海开放大学、广东开放大学都明确了本科专业设置权以及学士学位的授予权，这本身也体现了两者之间的利益博弈，就其本质，“一所”和“多所”争的还是办学自主权［9］。因此，国家开放大学地方分部这块牌子可以起到缓解无谓之争的作用，即地方电大可先挂国家开放大学地方分部的牌子，根据各地社会经济发展的需要，探索各地特色的办学模式，逐步向地方开放大学迈进。

3.理顺关系职责。地方开放大学与国家开放大学的关系定位可以有三种形式：一是仿照英国开放大学的模式，国家开放大学对地方开放大学全面承担起人、财、物的责任，地方开放大学直接隶属于国家开放大学管理，这与我国的行政管理体制、财政体制等都不相符；二是仿照印度开放大学的模式，地方开放大学与国家开放大学没有隶属关系，各级政府将承担人、财、物并对地方开放大学行使管理职能，地方开放大学独立自主办学，这样电大长期形成的办学系统将不复存在；三是设立地方开放大学与国家开放大学“统分结合”的两级办学体制：即国家开放大学为“政策管理型”的开放大学，地方开放大学为“教学服务型”开放大学［10］，两者的主要职责按照《国家开放大学建设方案》中的规定执行。显然，第三种形式有利于明确管与办的职责，理顺地方开放大学与国家开放大学的关系，但问题是如何将两个都拥有办学自主权的办学实体“连为一体”？我们认为，国家开放大学地方分部这块牌子使开放大学之间有了文化认同感，并且可以继续发挥或光大电大系统办学的优势。

三、体制机制改革：保障组织和谐运转

任何组织架构要产生预期效果，关键在于实际的运行，在于明确坚定的运行理念，在于创新和遵循适应的体制和机制，在于强效的执行力，否则所谓的组织蓝图不过是画饼充饥或纸上谈兵的游戏罢了。

（一）制定大学章程，规范办学制度

1.国际开放大学架构的成功经验表明，良好的法律环境起到至关重要的作用。从法律意义上来看，英国开放大学正式成为独立自治大学的标志是开放大学宪章获得了枢密院通过，并颁发了皇家特许状［11］。“皇家特许状”以及“大学章程”的颁发执行，为英国开放大学法律保障体系的完善发挥了重要作用［12］，也是英国开放大学取得巨大成功的重要原因。韩国、日本、泰国的开放大学虽然称谓不同，但其共同点也都是高度重视通过法律保障体系建设，来促使开放大学的稳定运行。而架构中的地方开放大学作为一个大学实体，制度层面的建构，与形式上的挂牌和改名相比，显然更为本质和迫切［13］。长期以来，我国远程教育制度缺陷与缺失明显，例如制度建设中缺乏创新意识、对制度的供给不足、制度体系不够健全、制度结构的比例失调等，这些明显的制度缺陷与缺失容易导致系统办学缺乏积极主动的思考，上马后再备鞍、先做后再纠错，总是依赖于政策，自我发展的长效机制缺乏［14］［15］。因此，我们认为当前需要设计一部类似章程或宪章的基本制度，作为地方开放大学架构的制度基础。

2.地方开放大学章程是地方开放大学建立现代大学制度的保障。现代任何一所大学，都需要用国家、省市立法机构批准的学校章程，来对其组织架构、职能职责、体制机制、人员聘任，以及大学与政府、社会、市场的关系等予以保障［16］，这也是现代大学制度的核心。地方开放大学章程将是为保证组织架构和自主管理等，按照特定程序制定的，对地方开放大学的重点事项和一些根本性的问题进行规范的宪章性文件。对内而言，地方开放大学章程将为开放大学、开放大学学院以及学习中心提供明确的共同参照的价值取向，各成员单位根据共同的价值取向建立起规范的行动体系，形成地方开放大学组织权力结构和运行机制的整体框架，从而建构起地方开放大学自我发展、自我约束的内部治理结构。对外而言，地方开放大学章程将明确地方开放大学的独立法人地位以及“大学”资格，确保地方开放大学在参与处理与社会外界、政府等关系时，坚持独立、自治的大学品性，确保地方开放大学在教学、科研以及服务社会等方面拥有社会经费投入的同时，坚持按照自身的逻辑发展［17］。

3.制定地方开放大学章程的程序需要合法合理。章程的合法性是指章程的建设必须在实行充分的民主制基础上进行，无论是章程的制定和出台，还是章程的执行、修改或废止都要经过严格的调研、规划立项、论证、公示征求意见、立法听证、审查修改、审议通过、公布等一系列程序。章程的合理性是指要明确地方开放大学是章程建设的主要力量，并有政府部门和社会公众的参与，避免一家独大、一言定论和暗箱操作。

（二）改革管理体制，提高管理效率

体制是制度外在的具体表现和实施形式，是一个以权力的配置为中心，以结构、功能、运行为主体，由各种设施和相应的规范所构成的体系［18］。推进教育管理体制改革，既有利于公共教育服务水平的提升以及教育公共服务均等化目标的实现，同时也有利于教育管理体制中的问题解决［19］。

1.实现以二元结构的管理体制向扁平化的管理体制转变。当前，全国电大系统的办学体制呈现垂直管理的特征，由中央电大到省级电大、地市级电大、县工作站，直至教学点，但各级电大的人、财、物都由所在政府和教育行政部门投入和管理。这种典型的二元结构在电大补偿教育时期发挥了很大作用，但如今已经落后教育事业的发展，对系统带来诸多不利影响。例如上级电大向下级电大收取开放教育管理费致使上下级之间存在经济利益上的矛盾，县级电大认为地市电大收取多，地市电大认为省级电大收取多，而省级电大认为中央电大收取多，长期如此，矛盾大了。上级电大制定的制度和要求，到基层电大贯彻难，下级电大认为自己一直在为上级电大打工，没有自主权限，没有安全感，这样一来，虽然表面上和和气气，但却存在多种隐忧，显然不利于开放大学整体合力的汇聚以及市场核心竞争力的提高［20］。因此，地方开放大学的教育管理体制需要在传统的电大二元结构体制基础上有所突破和创新，打破过去只根据行政区划为基准来设置办学、教学的行政管理模式，逐步探索适应学校教育功能需要以及适应地方经济社会发展需要的新的管理模式，最终让体现教育现代化、信息化特点的扁平式管理模式取代传统的层级式、条状式的行政管理模式，提高管理水平，优化管理效益［21］。

2.实现以供给为驱动的管理体制向以需求为驱动的管理体制转变。一直以来，电大系统实行的是“统筹规划、分级办学、分级管理”的管理体制，在运作上严格按照“五统一”的原则（对教学计划、课程标准、教材、考试、评分标准的统一）。这种集中管理模式的最大特点是以供给为驱动，在电大的办学历史上发挥过巨大作用，但随着办学的深入和发展，随之而来的负面影响也与日俱增，如不利于对教育资源的优化配置，不利于充分发挥省级电大自主办学的主动性、能动性和创造性，给电大系统管理增加了难度，减少了效益，降低了质量；影响师资队伍的整体规划，无法形成合力。在地方高校发展的决策视野中，电大无法得到相应的政策支持和体制保障［22］。因此，办好地方开放大学，需要改革传统的管理体制，建立以需求为驱动的新的管理体制。一方面要积极面对当前开放大学建设的大环境，并做出主动的反应，例如，做好地方开放大学的组织架构，制定地方开放大学的建设方案等；另一方面根据各地经济、社会、文化和教育发展水平先行先试，积极探索地方开放大学发展模式，在实践中总结经验，调整需求，再以需求明确方向，以需求调动各方工作的积极性，以需求为驱动实现管理体制的创新。

3.实现刚性的管理体制向刚柔相济的管理体制转变。长期以来，电大的工作都以政策为依托，如自由政策（1979）、招收普通专科生政策（1986）、大学基础教育免试入学政策（1993）、专科注册试听生政策（1995）、计划内专升本教育试点政策（1996）、高职教育试点政策（1988）和“中央电大人才培养模式改革和开放教育试点”政策（1999）等，这种以政策为依托的工作方式造成了管理上官本位、行政化的刚性执行倾向，具有高度集中统一的计划经济烙印，容易导致管理的惰性和路径依赖［23］。因此，地方开放大学建设必须避免这种僵硬的管理模式，积极探索科学型、精细化、人性化、共赢型的管理模式［20］，牢固树立服务是管理的目的这种主流意识，要明确管理责任就是要确立大学的方向，管理职责是为规范并为大学提供秩序，管理要给科学研究、人才培养等中心工作提供条件和保障。这种主流意识的最终落脚点就是要为学校的中心工作服务，让学习者有充分的自豪感，教师有充分的尊严感，各类管理人员有充分的成就感。总之，要给管理体制注入柔性的因素，刚柔相济，创建有利于教育、教学的活跃氛围，有利于文化融合和交流的新的开放大学管理体制。

（三）创新运行机制，健康和谐运转

开放大学运行机制是指开放大学的各个构成要素之间，以及与开放大学运行密切相关的外部要素之间的相互联系、相互作用、相互制约、相互整合而形成的稳定系统结构及其系统正常运转并发挥特定教育功能的运行状态、运转方式、活动规则的总和［24］。我们可以从准入退出机制、系统控制机制、错位互补机制、投入保障机制、内部激励机制以及综合评级机制等方面来探讨地方开放大学的机制改革。

1.准入退出机制。地方开放大学学院、学习中心以及属于地方开放大学的各类学校、机构等的设置需要遵循地方开放大学章程，满足一定的条件和标准后才获正式批准。但更为关键的是，要用退出机制来约束地方开放大学的各种办学序列，对不遵守章程，不认真履行职责的，应坚决予以退出。其一，准入与退出机制可以规范地方开放大学办学市场，抵御办学风险；其二，增强地方开放大学对学院、学习中心以及各类学校、机构等的反哺功能；其三，明确自身运行和发展的条件，据此调整办学状况，形成自我约束的意识。

2.系统控制机制。适应教育市场竞争的形势，形成整体合力，是电大建设开放大学、提高教育质量和管理效率刻不容缓的任务［25］。无论是地方开放大学的学院和基层办学点，还是整合过来的社会各类远程高等教育资源，都将纳入地方开放大学的框架，按照办学合约规定的权利与义务实行集团化的管理，同时，有效控制系统结构，强化内部约束，重视地方开放大学系统整体功能的发挥，以形成地方开放大学一体化办学的控制机制。

3.错位互补机制。错位（differentiation）是指“差异”或“不相雷同”。当差异或不相雷同的事物呈互补状态，互补有无，构成一个完整的社会体制时，这种差异就可以被称为“互补性差异”，以其来描述相应的社会管理机制称为“互补性错位机制”，即一种你中有我、我中有你、各为一体却又互相补充的格局。［26］其一，地方开放大学在专业建设和课程建设上要形成自己的特色，避免与国家开放大学进行专业、课程的重复建设；其二，地方开放大学要坚持地方性、应用型的办学定位，形成自己的办学特色，尤其要发挥在非学历教育领域的优势特色；其三，创新整合模式，既可以采用合并单位建制、人事编制和资产的合并模式，又可以选择不发生建制、人事和资产关系，只通过协议明确职责的加盟关系，还可以实行组织设置、人员力量和资产关系等内容由各方协议而定的共建模式，做到各具特色，相互补充。

4.投入保障机制。地方开放大学作为带有公益性质的高等院校，同级财政部门要按照相应的编制和标准，拨付学校各级机构的人员、设施设备、基本建设等经费；同级财政部门还要按照高等教育在校学生人数总和，来拨付办公以及业务经费。一般来说，政府还应保证开放大学投入的标准略高于普通高校，并且设立终身教育专项经费和提供专项资金用于终身教育支持服务体系建设。成本分摊既要合法，也要合理，即政府财政投入、对学习者学习费用的收取以及开放大学各层级之间的经费分配等都要合法合理。地方开放大学向学习者收费的项目和标准需要经过各地物价部门的核定。

5.内部激励机制。其一，对于坚定搞开放教育且自愿加盟开放大学序列的学校、机构或行业，地方开放大学将给予一定的指导和帮助；其二，出台一些针对学院、学习中心、各类加盟机构、企业办学积极性的激励政策，调动他们工作的积极性，鼓励其进一步提升管理能力与办学实力；其三，建立长期的业绩评价、奖励表彰等规章制度，凝聚人心，增强开放大学系统活力。

6.综合评价机制。开放大学运行机制的建成和完善并非能一蹴而就，它受到很多因素的干扰，因此，有必要在机制运行的过程中实施全面系统的评价。一方面，评价的主体要多元，可以采取自我评价与社会评价相结合等多种方式进行；另一方面，评价的维度要多元，具体可以从办学理念的践行程度、办学过程的规范程度、办学功能的发挥程度、办学质量的达标程度、办学系统的稳定程度、办学目标的实现程度以及办学特色的彰显程度等七个方面予以评价，［27］促进地方开放大学运行机制的进一步改革和完善。

前加利福尼亚大学校长克拉克·克尔计算过，1520年前建立的85个组织，“至今还以同样的方式、使用同样的名字、做着同样的事情”，其中70个是大学，其他是宗教组织［28］。可见，大学组织的墨守成规现象严重，组织变革艰难。我们在地方开放大学组织架构的过程中要探索适应不同地区开放大学的办学体制和运行模式，避免千校一面，只有这样，才能保证这项重大的高等教育工程顺利的推进和发展。