新旧动能转换视角下企业破产重整债权人权益保护

破产重整是由濒临危机的债务人申请、在司法机关主持下进行的资产重组和债务调整活动。在我国新旧动能转换加速的今天，破产重整制度在传统产业转型升级和企业活力再现中发挥着重要的作用，通过破产重整消弭不良资产，盘活债务人存量资产，重新调整利益关系已成为企业摆脱经营困境的重要法治途径。但因该制度涉及多个利益相关方的博弈，尤其是债权人承受着企业重整的主要风险以及社会成本，债权人权益的保障亟须创新，需要优化债权偿付机制。破产重整制度在确保所有利害关系人得到最大限度财产恢复的前提下，通过偿债计划中的债务人财产清算和变价分配，实现债权人受偿权益的最大化，同时助力我国经济的快速转型升级。

新旧动能转换是新形势下我国经济发展的新任务，也是产业转型升级的必然要求。加快新旧动能转换不仅是培育新动力，推动新兴产业发展的过程，也是注重用新技术和新业态改造传统产业使其焕发新活力的过程。在助力旧动能焕发新生机，培育新动能的过程中，一些危困企业要想摆脱困境，获得重生，必须借助破产重整的方式有效化解各种矛盾和风险，协调处理好各方利益主体关系，这其中就包括了债权人权益的保护问题。我国自2007年6月起实施的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）对债权人权益做了相关规定，实施十多年来，在保护债权人权益方面发挥了积极的作用，但随着我国经济发展进入转变生产发展方式、优化经济结构及转换增长动力的攻坚期，企业破产重整中的一些深层次问题在实践中不断暴露出来。因此，适时调整法律规范，完善法律制度，用法治化手段正确处理多方利益关系，有效维护重整中债权人权益，才能使其不受侵害或少受侵害。

一、新旧动能转换背景下破产重整中债权人权益保护与法律调整

我国经济形势的发展与变化衍生出新的问题与社会关切，不仅需要转换新旧动能，还需要法律规制的与时俱进，配套创新。在企业破产重整改革中，要有效保护债权人利益不受侵害，保障新旧动能转换的顺利进行，对企业破产重整的法律制度进行调整与完善就具有了一定意义。

（一）加快传统产业新旧动能的转换需要建立有效的法治保障

当经济发展到一定阶段，传统的增长动能就会衰减，必须有新的发展动能来接续［1］。因此，新旧动能转换就成为发展的必然。新旧动能转换旨在培育新动能，改造旧动能。在大力发展高新技术产业的同时，还要加快传统产业改造升级，用新理念、新技术、新模式更新和替代传统的发展动能，带动产业浴火重生，转型升级。在新旧动能转换过程中，我们对传统的问题企业不能简单一破了之，而是要破立并举，使其在破产的同时注重兼并重组，通过改革与调整，使企业突破瓶颈，实现新的发展。传统产业是我国的工业基础，多年的发展使其积累了一定的竞争优势，成为我国经济发展的重要支撑。但是，随着经济的发展，传统产业中有些产能已经不适应变化了的市场，有些技术手段已经缺少产业带动力，产业新旧动能转换和转型升级势在必行，迫在眉睫。然而，传统企业的改造升级，去产能、去库存势必危及一批落后低效企业，破产问题已经不可避免地摆在这些企业面前。企业破产不仅导致职工失业，损害多方主体的利益，而且还会给社会带来不可估量的损失。为此，要使企业从破产中走出来，通过破产重整，实现企业再生，有效保护债权人利益，政府除了需要出台一系列有效的政策举措以外，还要将问题提上法治化的高度，在国家法律法规框架下，根据各地的实际与权限，制定企业破产重整相关法律规定，完善危困企业重整机制，有效保障债权人的权益，也为新旧动能的顺利转换提供良好的法治环境。

（二）破产重整中债权人权益作为私权的主要表达应得到法律保护

私法的建构以保护私权利为终极的追求目标。因此，必须承认在私法领域中私权利是核心、目的和动力。早期资本主义法律的基本原则之一便是私权神圣(在特定语境中也称为财产神圣与人权神圣)，任何人，任何团体、组织甚至国家也不得以任何理由侵犯。虽然这一原则在近现代法律发展中发生了一些变化，即强调保护公共利益而对私权进行适当的限制，但这种限制必须是有正当理由而且是适当的，保护私权利为核心的原则是不可撼动的。债权也是一种私权利。伴随着社会本位作为立法价值的一种选择与参考，在破产重整程序中，以公共利益为出发点对债权进行适当的限制是有其必要性和合理性的。但是，这一限制并不是要对私权的本位进行颠覆，亦不是要对破产法的私法属性进行变更，但在公共利益已经得到实现的情况下，债权人权益保护也就随之提上重要日程。由此，我国破产重整的法律调整中要依据私法的基本原则，使债权人利益在与公共利益不冲突的条件下得到充分保护。

（三）破产重整中债权人权益的保护应对公权力进行有效的法律制约

私法和公法二元划分阐明了保障权利和限制权力的法治状况。私法是保障权利，公法是正确运用权力，两者之间有其特殊性，但在一定程度上是相互交融渗透。私法领域实行私法自治，即法律地位平等的当事人协商解决他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干预，但私法自治并不是绝对自由，否则易走向混乱状态，因此，需要国家公权力干预和控制。而国家公权力的行使仅限于一定范围之内，否则易引发出私权利与公权力不对称的问题，当二者矛盾和冲突时极易发生公权力对私权利的侵犯。公权力的存在本应是保护私权利，若不加以限制，则公权力极易侵害私权利，因此，适度制约公权力，是私权利实现的重要保障。破产重整程序是在法院的主持下进行的司法程序，司法权力代表了公权力对私法领域的干预，尤其是法院自由裁量权的存在更是对债权利益的一种潜在威胁。重整程序中公权干预表现较为突出的便是法院强制批准重整计划草案，即“未通过重整计划草案的表决组拒绝再次表决或者再次表决仍未通过的……法院依法批准重整计划草案”。因此，在破产重整法律调整过程中，我国应遵循私法与公法的划分原则，对国家公权力予以规范与限制，使破产重整中的公权力能更好地维护债权人利益。

（四）破产重整中根据意思自治原则充分尊重债权人的主张

破产重整计划是以清理债权债务关系为内容的多方协议，一般需征得债权人会议的同意，是意思自治的产物。意思自治是指私法主体可以按照自己的判断设定自己的权利义务，法律尊重这种选择［2］。换言之，私法精神的最终落脚点是私法自治，即私权利的行使按照权利主体的意思表示实现。在破产重整运作中，这种私法精神主要体现为个体意思自治与团体意思自治。破产程序中的个体意思自治主要通过破产申请、债权申报等制度予以体现。首先，破产申请和债权申报要遵循自愿原则，非有利害关系人的申请，不得启动破产程序；其次，破产程序开始后，债权人须申报债权并经审核确认，若未按期申报并不意味着丧失权利，可就债权补充申报。破产程序的运行关系着多数债权人的利益，故破产申请和债权申报构成破产程序得以进行的基础，尊重个人意思自治也体现了破产法对多数债权人利益的维护。债权人团体意思在破产程序中起着至关重要的作用，是对社会本位的一种肯定。在破产程序中，虽说是以管理人为中心，但其职责定位是协助权利人行使其各自的权利，实现破产重整计划中各类债权人及股东的公平的价值分配。因此，在破产重整中为保护债权人的权益，我国必须遵循意思自治的原则，根据这一原则进行法律规范的适时适度的调整。

二、新旧动能转换背景下破产重整债权人权益保护的主要困境

我国《企业破产法》颁布以来，在对企业破产重整中债务人、债权人等相关利益主体的关系协调上发挥了积极作用，维护了企业改革和社会秩序的稳定。但在实施过程中也暴露出一些问题，虽然期间颁布了一些司法解释和相关审判纪要等，但有些问题仍旧不同程度地存在。

（一）破产重整立法规定不够具体与完善

一是法律上对适用破产重整制度的企业资格规定不明确。现行《企业破产法》第2条规定：不能偿还到期债务或者明显出现资不抵债的企业，可以依照本法规定进行重整，使企业恢复生机。由此我们可以看出，有希望获得重生的企业可以通过破产重整制度使企业继续经营，创造价值。虽然这一规定有利于破产重整的成功，但怎样确定“明显出现资不抵债”的情形，法律上规定并不详实和具体，这不仅增加了实践中司法操作的难度，也易使申请权利被滥用。破产重整中各主体间存在着复杂的利益关系，由于法律规定不明确，不可避免有的主体会利用法律赋予的权利，通过重整转移、私分财产，从而损害债权人的权益。

二是破产重整计划的制定及监督制度的不完善，易损害债权人权益。首先是破产重整计划制定过程中债权人缺位。《企业破产法》第80条规定由管理财产和营业事务的债务人或者管理人制定草案，债权人只有表决权，难以保证重整计划的合理性、公平性。其次是破产重整监督制度不完善。监督主体仅限于债权人委员会和管理人，主体单一，并且对债权人委员会监督事项规定泛泛、不明确，基本是一种事后监督，对债权人委员负责的具体审查监督事项规定得也很笼统，这容易出现管理人滥用权力损害债权人权益的现象。

（二）破产重整中存在公权力的不当干预可能

破产重整程序启动、计划批准都存在公权力的不当干预可能。依据我国《企业破产法》规定，破产重整程序启动具有私权性，而过程呈现公权性，即重整程序启动始于相关利益人申请，但破产重整的过程是在法院主导下进行的，因而公权化明显。可见重整程序与其他破产程序相比更多地贯彻了国家公权力的干预［3］。

法院对利害关系人提出的破产重整申请进行审查，是重整成功与否的关键，也是重整程序启动的重要一步。法院依法对破产重整申请进行全面审核，对符合破产重整法律规定的企业开启重整程序，不仅能保证破产重整的顺利进行，也防止申请权的过度使用，《企业破产法》在第71条中已做出明确规定。但审查是一个比较复杂而又繁琐、难以把握的过程，特别是实质审查，我国《企业破产法》没有明确而详细的规定，不仅对重整当事人做好重整申请工作不利，同时也容易使审判机关形成主观行为漏洞，导致公权化干预过多，损害债权人应有的权益，使这项制度应有的作用得不到很好的发挥。另外，《企业破产法》第87条明确规定：重整计划草案虽然未经部分表决组表决通过，但认为重整计划草案符合相应条件，在债权人或者管理人依法申请下由法院批准。法院运用这一强制批准权，可以有效地避免破产重整程序的久拖不决，但同时也可能是对债权人意愿的否定，容易造成司法对破产重整的过度干预。

（三）破产重整中对有担保的债权人权益的保护不够充分

企业一旦陷入困境，债权人利益和社会利益都会受到影响，破产重整制度是以谋求社会整体利益最大化为行动准则的。因此，在破产重整程序开始后担保债权人必须在利益上做出一定退让，即其权利遭受一定限制。这种在平衡多方主体利益时，对担保债权人的权利设定相应限定条件的做法，打破了“物权优于债权”的民法准则，也是对民法基本原理与制度的背离。因原本法律规定在所担保的主债权到期而又无法获得清偿时，担保债权人寄希望通过使用担保权依法享有比普通债权人优先的保护，即企业破产清算债权、债务时，应当是担保权施展作用、凸显价值的时刻，却因我国破产重整法律制度的追求目标和立法目的，使担保债权人权益受到相应的限制，导致其正常的担保权不能实现，由此触发了确保破产重整法律程序施展的原有功能和捍卫担保债权人利益间的争执和矛盾［4］。因此，法律对有担保债权人的权利作出限定时也有必要对其实施充分的保护。现行《企业破产法》对有担保债权人的权益保护制度相对不健全，实践中操作难度大，导致担保债权人的权益得不到有效保护。

三、新旧动能转换背景下破产重整对债权人权益保护的法治保障

破产重整制度不仅关乎一个企业的存亡，还涉及众多关系人的利益，甚至影响社会稳定，因此，相关的法律创新与完善显得尤为重要和必要。我国尤其需要对破产重整中债权人权益保护的法律制度进行更为明确的调整与完善，最大限度地维护债权人的权益，以确保新旧动能转换背景下企业破产重整的顺利实施。

（一）强化尊崇法律基本原则的法治理念

随着法律法规的完善以及司法制度的健全，特别是在依法服务和保障新旧动能转换时期，无论各级政府还是司法部门，以及破产重整企业多方相关利益主体的观念都在发生转变。特别是现行《企业破产法》的立法目标已经从过去单纯的债权人保护主义逐渐发展到兼顾债务人的利益，并最终树立社会利益居于首位的价值理念。破产重整制度为了挽救企业，最终达成保护社会整体利益的目的，可以对债权人的权利加以协调甚至限制，但是，我们必须从法律上正视对债权人权益的保护，确立以法律基本原则为基础的法治理念。为此，在破产重整法律治理过程中，各级政府，立法、执法、司法机构，要始终坚持私权神圣理念，坚持意思自治原则，树立债权人权益保护的意识，树立公权力服务于私权利的意识，将利益平衡作为基本的价值导向和行为导向，在破产重整过程中，调动多个积极因素，在保证社会整体利益的同时兼顾债权人的权益，只有这样，才能在法律的调整中保证债权人的权益不受损害，保证私权神圣原则在破产重整中得到秉持与维护，以达到更高程度上的利益协调与平衡，最终使破产重整顺利、有效实施。

（二）完善破产重整债权人权益保护的法律制度

一是健全破产重整程序启动的审查制度。首先，健全和完善重整企业的识别制度。对被提起破产重整的企业进行严格审查，审判机关严格把握破产重整对象必须是具有挽救价值和挽救可能的困境企业，以提高重整成功概率，要确保不仅可使债务人摆脱困境，而且债权人也可以获得较高的债权利益。其次，加大重整原因的审查力度。针对经营层与债权人的信息不对称问题，审判机关要严格审查和控制在启动重整程序过程中，债务人从自身利益出发，隐匿破产重整的真实性等现象，避免债务人给债权人带来的道德风险冲击，通过强化重整原因的审查环节，有效保护债权人权益。再次，完善破产管理人制度。这是破产程序中重要的制度构成，它关乎破产程序是否公平、公正、高效，关乎债权人的权益是否能够得到安全与保障，因此选任管理人时，要赋予债权人应有的话语权和选任权，而不仅仅是债权人会议上的监督权和申请更换权。由于债权人会议的一次性或临时性特点，使其难以真正对管理人实行监督，因此，2018年3月颁布的《全国法院破产审判工作会议纪要》对管理人资格、选拔、任用、报酬等进行了规定，但这仅仅是完善法院指定管理人制度，在选任主体、选任时间、选任方式等方面还需有新的突破，以彰显这一制度在债权人权益维护上的功能。

二是健全破产重整方案的制定制度。首先，破产重整制度要体现债权人意思自治。在管理人对被管理企业的财务、生产、技术、人事等情况都缺乏全面了解，又不熟悉企业经营的状况下，将债权人意见纳入方案制定程序中，以保证重整计划能较好地体现债权人的意思自治，体现各利益主体的协调关系，增加重整草案的科学性与可行性。其次，完善征询和听证制度。人民法院在审查重整申请、重整计划制定和草案批准过程中都应加入征询和听证制度，在法院主持下，对重整计划制定和计划草案广泛征求利益相关人及广大民众的意见。再次，提高债权人在破产重整中的地位。如果破产重整后对债权人的清偿比例高于破产清算之后的清偿比例，则可以调动债权人在破产重整中的积极性。最后，规范与细化重整计划草案强制批准的条件。根据我国在2018年3月颁布的《全国法院破产审判工作会议纪要》中“不得滥用强制批准权”的规定，要健全和完善与债权人意思自治相关的配套制度，防止行政权力的过度干预，使债权人意思自治的顺利实现成为可能。

（三）健全保护担保债权人权益的配套制度

一是完善救济制度。我国《企业破产法》的终极目标是保护债权人的利益，但在破产重整的制度设计上又兼顾了其他主体的利益。破产重整企业本身处于危机和困境中，债权人利益已经经受着严峻的考验，担保债权人利益受到的威胁则更大，虽然民法上有担保权优于一般物权行使的原则，但在我国重整制度中，为实现拯救债务人的目标，变通了传统民法上的“物权优先于债权”的原则，在《企业破产法》第75条对担保债权人利益作出相应的限制。因此，为了有效地保护担保债权人的权益，必须进一步健全和完善救济制度，当担保权暂停行使时，要为担保债权人设置合理的止损点，尽可能使担保债权人在担保物上的担保权益损害降到最低，使担保债权人的利益得到确实可靠的有效保护。

二是完善担保债权人的监督制度。在破产重整中，涉及很多利害关系人，且利益主体间的关系复杂，平衡其间利益，有利于维护社会的和谐稳定。《企业破产法》第90条作出规定，由“管理人监督重整计划执行”，监督债务人执行重整计划，其他利害关系人仅有权查阅管理人交给法院的监督报告，但法律并没有赋予担保债权人监督权。权力没有监督必然衍生危险，因此，为保证担保债权人的权益，法律必须赋予担保债权人一定的监督权，以强化其对重整程序的有效监督。

四、结 语

破产重整制度是在破产清算、破产和解之后规定的一种新的法律制度，在新旧动能转换战略机遇期，它有利于拯救陷于困境的传统企业，再现其内生活力，有利于促进我国供给侧改革，实现经济发展方式的转变，也有利于社会的稳定与进步。在破产重整过程中对债权人权益的保护始终是破产法追求的价值目标，但重整是一个复杂繁纷的过程，它涉及多个利益方的博弈和平衡，尤其是现行破产法融入了社会公共利益的理念后，更多地注重对破产企业的拯救和社会价值的再建，导致债权人的正当权益得不到合理有效的保护。破产重整是协调各主体之间利益关系的法律制度，不能因盘活企业和维护社会利益，而损害债权人的法定权益。因此，在破产重整中，我们应该转变价值理念，健全征询制度，完善重整启动审查与原因审查等一系列调整措施，以保证债权人意思自治在重整过程中能得到较好的体现，防止公权力的过度干预，进而为债权人权益提供最大限度的法治保障，确保企业再生计划在债权人利益得到保障的前提下顺利开展。

注释：

①参见周克军《论私法精神的主要内涵及现代意义》，北大法律信息网，网址http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=33766。